Pubblicato il 05/06/2025

N. 00673/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01187/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1187 del 2024, proposto da
Ostello Bello Finale Ligure S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Tiziana Fiorella, Francesco De Filippis, Cristina Maria Celotto, con domicilio eletto presso lo studio Tiziana Katia Fiorella in Milano, via Borgogna 8;

contro

Comune di Finale Ligure, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Rocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Liguria, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento del Comune del 27.9.2024, notificato in data 1.10.2024 (prot. n. KC/N.0035207/2024 dell’Area 1 – Impresa ed economia locale – SUAP), di diniego di conversione della struttura alberghiera “Hotel San Giuseppe” in ostello della gioventù (il “Provvedimento Impugnato”;

- di tutti gli altri atti ad essi presupposti, consequenziali o comunque connessi, anche se non conosciuti, fra cui, laddove occorra:

- la comunicazione del Comune di motivi ostativi del 29.7.2024 (prot. n. 266579 dell’Area 4 – Ufficio Tecnico - Servizio Urbanistica IL );

- il parere della Regione Liguria del 13.2.2024 (prot. n. 171391 del Settore staff e affari giuridici della Direzione Generale di Area sviluppo e tutela del territorio, infrastrutture e trasporti), entrambi notificati il 2.8.2024 (con nota prot. n. 27014 dell’Area 4 – Ufficio Tecnico - Servizio Urbanistica IL).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Finale Ligure;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2025 il dott. Luca Morbelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente, attiva nel settore della gestione di strutture ricettive in Italia e all’estero, al fine di radicare la propria attività imprenditoriale anche nella Regione Liguria, ha rilevato, tramite acquisto di ramo di azienda, l’attività ricettiva alberghiera svolta presso l’Hotel San Giuseppe, sito nel Comune di Finale Ligure, subentrando nella relativa gestione.

L’Hotel San Giuseppe fa parte dell’elenco delle strutture del Comune soggette a vincolo di destinazione d’uso alberghiero, secondo quanto stabilito dall’art. 2 commi 1 e 1- ter della L.R. n. 1/2008, che prevede l’approvazione da parte dei Comuni di un elenco di strutture vincolate a tale destinazione d’uso.

Al fine di ampliare la propria offerta turistica, in data 6 maggio 2024 la Società ha presentato al Comune un’istanza (prot. n. 1059) di parziale modifica dell’attività turistica da albergo ad ostello, rilevando che a tal fine non sarebbe stato necessario procedere allo svincolo ai sensi dell’art. 2 della L. R. n. 1/2008.

In tale sede, infatti, la ricorrente sottolineava che la ratio del vincolo di destinazione d’uso di cui all’art. 2, L.R. n. 1/2008 sarebbe quella di preservare la destinazione degli immobili ad attività ricettiva, senza distinzione tra attività alberghiera ed attività extra-alberghiera, ivi inclusa l’attività di ostello.

Il 2 agosto 2024 il Comune ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’Istanza, richiamando il parere della Regione del 13 febbraio 2024, secondo cui “ Dal tenore letterale ” dell’art. 2, l.r. 1/2008 “ si evince chiaramente che il vincolo dalla stessa previsto ha ad oggetto non già la generale destinazione ad uno degli usi riconducibili alla categoria funzionale turistico-ricettiva, bensì la specifica destinazione alberghiera nella tipologia dell’albergo tradizionale ”. Pertanto secondo la Regione la conversione dell’albergo in ostello sarebbe condizionata alla sussistenza delle stringenti condizioni per la presentazione di una istanza di svincolo.

Successivamente, il 1° ottobre 2024 il Comune ha notificato il Provvedimento con cui ha rigettato l’Istanza sopra citata, sostenendo la “ mancata conformità di tale intervento, così come proposto, all’art. 2 della L.R. 1/2008 e s.m.&i., che determina il divieto della modifica della destinazione d’uso se non alle condizioni previste dal comma 2 dello stesso articolo, ovvero la necessità della presentazione di motivata e documentata istanza di svincolo alberghiero ”.

Avverso tale provvedimento, la ricorrente ha presentato ricorso deducendo i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della l.r. n. 1/2008, dell’art. 8 l. n. 217/1983, dei principi della sentenza corte cost. n. 4/1981, degli artt. 41, 42 e 97 cost., dell’art. 16, l.r.11/1982, dell’art. 13 l.r. 16/2008, dell’art. 20 l.r. 1/2024, nonché dei principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, poiché lo scopo di tali disposizioni sarebbe quello di preservare la destinazione ad attività ricettiva nel suo complesso, senza distinzioni tra attività alberghiera ed attività extra-alberghiera.

II) In via subordinata, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1 e comma 2 della l.r. n. 1/2008 in relazione agli artt. 41, 42 e 117 Cost., e agli artt. 49 e 56 TFUE.

Costituitosi in resistenza, il Comune di Finale Ligure controdeduce ai motivi di impugnazione, concludendo per il rigetto del ricorso.

L’istanza cautelare accedente al ricorso è stata decisa con l’ordinanza n. 8 del 16 gennaio 2025 disponendo la sollecita trattazione del ricorso nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. Amm.

All’udienza pubblica del 23 aprile 2025, il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente si devono scrutinare le eccezioni pregiudiziali formulate dall’Amministrazione resistente.

In primo luogo, il Comune di Finale Ligure ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancanza di lesività del diniego comunale.

L’eccezione è infondata perché il provvedimento in oggetto, adottato all’esito di un procedimento amministrativo avviato su istanza di parte e preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990, è suscettibile di essere impugnato in quanto preclusivo dell’iniziativa imprenditoriale della ricorrente.

Inoltre, è stata eccepita l'improcedibilità del ricorso poiché la società ricorrente, con la presentazione di un’istanza di svincolo parziale successiva al ricorso, avrebbe perso l’interesse alla decisione sul merito.

Anche tale eccezione è infondata considerando che, in caso di accoglimento del ricorso, la Società potrebbe destinare il 100% (e non solo una parte) dell’immobile ad ostello, senza dover subordinare le proprie scelte imprenditoriali alla valutazione discrezionale del Comune sulla convenienza economica dell’operazione.

Nel merito, il primo motivo è infondato.

In primo luogo, occorre rilevare la portata specifica e letterale dell'art. 2, comma 1, della L.R. n. 1/2008, il quale dispone che " sono soggetti a specifico vincolo di destinazione d’uso ad albergo " gli immobili individuati con elenco predisposto da ciascun Comune.

La norma, dunque, istituisce un vincolo finalizzato a mantenere la specifica qualifica di "albergo", e non genericamente quella di struttura ricettiva.

A tal riguardo occorre rilevare come, sia la normativa attualmente vigente, l.r. 6 febbraio 2024 n. 1, sia la normativa vigente al momento di entrata in vigore della l.r. 1/08 distinguano in modo evidente gli alberghi da altre strutture ricettive, quali in particolare gli ostelli.

L’art. 1 l.r. 1/24 distingue tra strutture ricettive alberghiere, strutture ricettive extralberghiere e strutture ricettive all’aria aperta.

Gli alberghi sono collocati dall’art. 5 nelle strutture alberghiere. Il successivo art. 6 ne prevede i requisiti.

Gli ostelli sono collocati dall’art. 19 nell’ambito delle strutture ricettive extralberghiere e sono disciplinati dal successivo art. 20.

La l.r. 7 febbraio 2008 n. 2 coeva alla legge impositiva del vincolo, e quindi particolarmente utile alla ricostruzione dell’intenzione del legislatore, individuava tra le strutture alberghiere dell’art. 5 gli alberghi che disciplinava al successivo art. 6, mentre collocava gli “ostelli per la gioventù” nell’ambito delle altre strutture alberghiere (art. 19 l.r. 2/08) e ne prevedeva i requisiti all’art. 20.

E’ sufficiente confrontare la definizione di albergo contenuta nell’art. 6 con la definizione di ostello per la gioventù descritto dall’art. 20 per rendersi conto della notevole differenza se non della totale eterogeneità esistente tra le due tipologie ricettive.

L’albergo era definito nei seguenti termini: “Sono alberghi le strutture ricettive che forniscono alloggio ai clienti in non meno di sette unità abitative costituite da camere anche dotate di eventuali locali e servizi accessori, con esclusione, salvo quanto disposto al comma 2, di cucina o posto-cottura, purché posseggano i requisiti tecnici ed igienico-sanitari e forniscano i servizi previsti dallo specifico regolamento. 2. Nelle strutture di cui al comma 1 è consentita la presenza di unità abitative, di tipo residenza turistico-alberghiera, dotate di cucina o posto-cottura, nel limite di una capacità ricettiva non superiore al 30 per cento di quella complessiva effettiva dell'esercizio”.

Gli ostelli per la gioventù erano “le strutture ricettive attrezzate per il soggiorno ed il pernottamento dei giovani, dei gruppi di giovani e dei loro accompagnatori gestite, in forma diretta o indiretta, da enti pubblici, enti di carattere morale o religioso e associazioni operanti, senza scopo di lucro, nel campo del turismo sociale e giovanile per il conseguimento di finalità sociali e culturali nonchè da privati previa stipula di apposita convenzione con il Comune competente per territorio, che garantisca le finalità d'uso della struttura ricettiva”.

Il riferimento alla destinazione d’uso ad albergo, pertanto, individua nell’ambito del genus struttura ricettiva una specifica destinazione, quella alberghiera.

Qualsiasi diversa interpretazione si scontrerebbe con il chiaro tenore letterale della disposizione, che rappresenta il primo canone ermeneutico. Si scontrerebbe, altresì, con il canone dell’intenzione del legislatore che, avuto riguardo alla distinzione tra le diverse strutture ricettive, ha inteso sottoporre a vincolo solo gli alberghi.

Alla luce di tutto quanto esposto non vi è dubbio che il legislatore abbia assoggettato a vincolo solo gli alberghi.

In secondo luogo, la relazione tra la L.R. n. 1/2008 e la L.R. n. 16/2008 deve essere letta alla luce del principio di specialità. La L.R. n. 1/2008, disciplinando specificamente il regime dei vincoli di destinazione d'uso per gli alberghi e le procedure per l'eventuale svincolo, si configura come normativa speciale rispetto alla L.R. n. 16/2008, che detta la disciplina generale dell'attività edilizia e delle destinazioni d'uso. Pertanto, le disposizioni della L.R. n. 1/2008 prevalgono su quelle, di carattere più generale, contenute nella L.R. n. 16/2008. Ne consegue che la generale ammissibilità del passaggio tra forme di utilizzo diverse all'interno della medesima categoria funzionale, prevista dall'art. 13, comma 2, della L.R. n. 16/2008, trova un limite nella disciplina vincolistica speciale dettata per gli immobili alberghieri dalla L.R. n. 1/2008.

Da ultimo, lo stesso art. 13, comma 2, della L.R. n. 16/2008, richiamato dalla ricorrente, prevede che " I piani urbanistici comunali possono stabilire limitazioni relativamente ad interventi comportanti il passaggio da una forma di utilizzo all’altra all’interno della stessa categoria funzionale soltanto in caso di interventi di sostituzione edilizia e di nuova costruzione di edifici oppure per assicurare la compatibilità di tali interventi con la normativa in materia di tutela dell’ambiente ". Se, dunque, la stessa legge generale sull'attività edilizia riconosce ai piani urbanistici comunali la potestà di introdurre limitazioni al cambio d'uso all'interno della medesima categoria funzionale (seppur a determinate condizioni), a fortiori tale potestà limitativa deve essere riconosciuta a una legge regionale, quale è la L.R. n. 1/2008. Quest'ultima, infatti, in qualità di fonte normativa primaria, può imporre vincoli più stringenti e specifici rispetto alle previsioni generali.

Con il secondo motivo la ricorrente prospetta la questione di legittimità costituzionale della disciplina vincolistica.

A tal riguardo occorre rilevare come il Collegio con ordinanza 23 gennaio 2025 n. 78 resa su ricorso rg. n. 373/24 abbia sollevato questione di legittimità costituzionale della normativa vincolistica.

In particolare è stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, co. 2 della l. reg. Liguria 7 febbraio 2008, n. 1, con riferimento agli artt. 3, 41, 42, 117, co. 1, quest’ultimo in relazione all’art. 1 Protocollo Addizionale CEDU, e 117, co. 2, lett. l) della Costituzione,

La questione è attualmente pendente davanti alla Corte costituzionale.

Il presente giudizio dovrà pertanto essere sospeso in attesa della decisione della Corte costituzionale.

La ricorrente prospetta poi la questione di legittimità costituzionale della normativa vincolistica nella parte in cui non consente lo svincolo dalla destinazione d’uso alberghiera a favore di altra destinazione d’uso ricettiva, quale nella specie quella ad ostello.

La questione di legittimità costituzionale è manifestamente infondata.

Essa, infatti, mira a una complessiva rimodulazione della normativa vincolistica in sostituzione del legislatore.

A tal riguardo, al di là delle differenze sostanziali, in termini di attrattiva e offerta turistica, nonché di ricadute occupazionali, tra l’albergo e l’ostello, il Collegio rileva come ammettere la possibilità di ottenere lo svincolo della struttura alberghiera a favore di altra destinazione d’uso extralberghiera, senza che su quest’ultima gravi un analogo vincolo di destinazione d’uso, equivarrebbe a consentire, tramite il cambio di destinazione d’uso da albergo ad altra struttura ricettiva, lo svincolo totale della struttura alberghiera con sostanziale vanificazione della disciplina.

Da altro punto di vista l’introduzione di un vincolo generalizzato per le strutture alberghiere, conseguenza che deriva dalla impostazione del ragionamento della ricorrente, sarebbe contrastante con gli stessi valori invocati dalla ricorrente.

In ogni caso, si tratterebbe di valutazioni che, per la loro complessità, devono ritenersi rimesse alla esclusiva valutazione discrezionale del legislatore.

In conclusione deve respingersi il primo motivo e disporsi la sospensione del processo in attesa della decisione della Corte costituzionale sulla questione di legittimità costituzionale sollevata con

ordinanza 23 gennaio 2025 n. 78.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge il primo motivo.

Dispone la sospensione del processo fino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla questione di legittimità costituzionale sollevata dalla sezione con ordinanza 23 gennaio 2025 n. 78 resa nel ricorso RG n. 374/25.

Spese al definitivo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Morbelli, Presidente, Estensore

Angelo Vitali, Consigliere

Richard Goso, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Luca Morbelli

IL SEGRETARIO