Pubblicato il 27/01/2026

N. 01622/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06490/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6490 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Società Centro Statistica Aziendale S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B48F36B2EA, rappresentata e difesa dagli avvocati Corinna Fedeli, Stefano Vinti, Dario Capotorto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Servizi per la Mobilità S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Cornacchia, Rosella Badolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi D'Ottavi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Delfino, Alessandro Balzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione del Direttore Generale della Roma Servizi Mobilità S.r.l. n. 4 del 5 maggio 2025 di presa d’atto delle risultanze della procedura aperta ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 25 e 71 del D.lgs. n. 31 marzo 2023, n. 36, per l’affidamento della progettazione e realizzazione del piano di indagini annuali e di customer satisfaction per il triennio 2025 – 2027 per i servizi di mobilità pubblica e privata offerti nel territorio di Roma Capitale, CIG. B48F36B2EA CU S107354 e conseguentemente ha aggiudicato definitivamente la gara alla Società RE S.r.l., che aveva ottenuto un punteggio complessivo pari a 95,4700 con un ribasso del 43,90000%, per un importo triennale dell’appalto oltre iva di euro 151.470,00 oltre IVA;

- di tutti gli atti conclusivi della procedura suddetta;

- dei verbali della Commissione giudicatrice nella parte in cui hanno provveduto alla ammissione dell’offerta della Società RE S.r.l. senza procedere alla sua immediata esclusione ed alla valutazione dell’offerta economica;

- in particolare del verbale n. 1 del 27 gennaio 2025, del verbale n. 2 del 19 febbraio 2025;

- della richiesta di chiarimenti in merito ai vari elementi dell’offerta e di presentazione dei giustificativi ai sensi dell’art. 110 d.lgs. n. 36/23 inviata in data 20 febbraio 2025 prot. n. 17601;

- dei giustificativi inviati dalla RE S.r.l., in data 27 febbraio 2025 prot. n. 19979, 5 marzo 2025 prot. n. 21767, 11 marzo 2025 prot. n. 23744;

- del verbale del 15 aprile 2025 prot. n. 36289 che ha dichiarato la sussistenza delle condizioni per le quali “si possono ritenere ragionevolmente giustificate le singole voci di costo e quindi congrua e appropriata l’offerta” (documento non conosciuto);

- del verbale della Commissione giudicatrice di valutazione della congruità dell’offerta del 20 marzo 2025, con il quale la Commissione ha ritenuto l’offerta congrua e appropriata e che “il ribasso sui costi della manodopera, letto alla luce delle giustificazioni prodotte sia in linea con quanto disposto dalla succitata sentenza del CdS 5665/2023, sia perfettamente conforme alla vigente normativa nel rispetto e tutela dei lavoratori impiegati nell’esecuzione delle prestazioni richieste”;

- della nota di Roma Servizi per la Mobilità S.r.l. del 21 maggio 2025 prot. n. 0047545 con cui è stato parzialmente negato l’accesso agli atti;

- ove occorrer possa, del modello predisposto dalla Stazione appaltante di domanda di partecipazione alla gara (in particolare par. 45, pag. 12), ove interpretato nel senso di legittimare la presentazione di dichiarazioni alternative e/o contraddittorie in merito al CCNL applicato dal concorrente, in violazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023;

- di ogni altro atto connesso e collegato, conseguente o presupposto, anche allo stato attuale non conosciuto con particolare riferimento a eventuali ulteriori provvedimenti conclusivi, ivi compreso

espressamente il contratto di appalto eventualmente già stipulato con l’aggiudicataria (non conosciuto);

e per la dichiarazione di inefficacia e/o nullità del contratto d’appalto ove lo stesso sia stato o venga stipulato anche in corso di giudizio, e con espressa istanza della ricorrente a volervi subentrare, ai sensi e per gli effetti dell’art. 122 cpa con conseguente accertamento dell’obbligo della stazione appaltante di procedere all’aggiudicazione della procedura alla odierna ricorrente;

e per la conseguente condanna

della stazione appaltante al risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione all’odierna ricorrente della procedura di gara o, in subordine, qualora non sia possibile il subentro in ragione del tempo decorso, per equivalente economico pari al mancato utile derivante dalla commessa nella misura minima del 13% dell’importo a base di gara, o nella diversa misura che verrà ritenuta di giustizia ai sensi e per gli effetti dell’art. 1226 c.c., oltre alle spese per la partecipazione alla procedura, rivalutazione ed interessi nella misura che verrà ritenuta di giustizia o in ogni caso con determinazione equitativa, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1226 c.c.;

nonché per l’accertamento dell’illegittimità del diniego parziale di accesso di cui alla nota

Roma Servizi e Mobilità del 21 maggio 2025,

e per la conseguente condanna della stazione appaltante all’ostensione integrale della documentazione richiesta con accesso agli atti del 6 maggio 2025, successivamente reiterata in data 22 maggio 2025;

per quanto concerne i primi motivi aggiunti:

- degli atti impugnati con il ricorso principale, nonché:

- del verbale del 15 aprile 2025 (prot. n. 36289) con cui la Responsabile del Procedimento per la Fase di Affidamento (d’ora in avanti per brevità anche RPA) ha dichiarato la sussistenza delle condizioni per le quali “si possa ritenere ragionevolmente giustificate nel dettaglio le singole voci di costo, relative alla varie attività previste dalla gara in oggetto” e di “poter, pertanto, valutare l’offerta presentata congrua ed appropriata”;

- del diniego parziale di accesso reiterato in data 5.06.2025, avendo Roma Servizi per la Mobilità osteso solo parte della documentazione richiesta dalla ricorrente, con istanza formulata da ultimo in data 22.05.2025;

- per quanto occorrer possa, dell’art. 23 del Disciplinare di gara, se interpretato nel senso di affidare il provvedimento finale di valutazione della congruità dell’offerta al Responsabile per la Fase di affidamento, in violazione delle disposizioni dell’art. 15, co. 4 e co. 5 e dell’art. 110, co. 1 del d. lgs n. 36/23 nonché dell’art. 7, co. 1, lett. b) e c) dell’allegato I.2 del d.lgs. n. 36/2023;

per quanto concerne i secondi motivi aggiunti:

- di tutti gli atti impugnati con il ricorso principale e con il primo ricorso per motivi aggiunti;

nonché

- del verbale della Commissione giudicatrice di valutazione della congruità dell’offerta del 20 marzo 2025 integralmente visibile, a seguito dell’accoglimento da parte di RSM, solo in data 12 settembre 2025, della istanza di accesso di CSA effettuata in data 6 maggio 2025 e successivamente reiterata in data 22 maggio 2025;

- di tutti i giustificativi inviati dalla RE in data 25 febbraio 2025 prot. n. 19979), 5 marzo 2025 prot. n. 21767, 11 marzo 2025 prot. n. 23744, ostesi dall’Amministrazione in data 12 settembre 2025 a seguito dell’accoglimento dell’istanza di accesso di CSA effettuata in data 6 maggio 2025 e successivamente reiterata in data 22 maggio 2025;

e per la declaratoria di nullità ed inefficacia del contratto di appalto inerente la gara sopraindicata, ove stipulato anche in corso di giudizio ai sensi degli artt. 121 e ss. del D. Lgs. n. 104/2010 e ss.mm.ii., con dichiarazione di disponibilità della ricorrente al subentro e per la condanna dell’amministrazione al risarcimento in forma specifica;

nonché, in via subordinata, in considerazione degli sviluppi processuali, qualora il subentro non fosse possibile, per la condanna della S.A. al risarcimento per equivalente di tutti i danni subiti e subendi, in ragione della illegittimità degli atti impugnati;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Servizi per la Mobilità S.r.l., Roma Capitale e di RE S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. IG OB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato a mezzo pec in data 30.5.2025 ai soggetti in epigrafe e depositato in pari data, la società ricorrente ha adito questo Tribunale per l’annullamento, previa sospensione cautelare:

- della Determinazione del Direttore Generale della Roma Servizi Mobilità S.r.l. n. 4 del 5 maggio 2025 di presa d’atto delle risultanze della procedura aperta ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 25 e 71 del D.lgs. n. 31 marzo 2023, n. 36, per l’affidamento della progettazione e realizzazione del piano di indagini annuali e di customer satisfaction per il triennio 2025 – 2027 per i servizi di mobilità pubblica e privata offerti nel territorio di Roma Capitale, CIG. B48F36B2EA CU S107354 e conseguentemente ha aggiudicato definitivamente la gara alla Società RE S.r.l., che aveva ottenuto un punteggio complessivo pari a 95,4700 con un ribasso del 43,90000%, per un importo triennale dell’appalto oltre iva di euro 151.470,00 oltre IVA;

- di tutti gli atti conclusivi della procedura suddetta;

- dei verbali della Commissione giudicatrice nella parte in cui hanno provveduto alla ammissione dell’offerta della Società RE S.r.l. senza procedere alla sua immediata esclusione ed alla valutazione dell’offerta economica;

- in particolare del verbale n. 1 del 27 gennaio 2025, del verbale n. 2 del 19 febbraio 2025;

- della richiesta di chiarimenti in merito ai vari elementi dell’offerta e di presentazione dei giustificativi ai sensi dell’art. 110 d.lgs. n. 36/23 inviata in data 20 febbraio 2025 prot. n. 17601;

- dei giustificativi inviati dalla RE S.r.l., in data 27 febbraio 2025 prot. n. 19979, 5 marzo 2025 prot. n. 21767, 11 marzo 2025 prot. n. 23744;

- del verbale del 15 aprile 2025 prot. n. 36289 che ha dichiarato la sussistenza delle condizioni per le quali “si possono ritenere ragionevolmente giustificate le singole voci di costo e quindi congrua e appropriata l’offerta” (documento non conosciuto);

- del verbale della Commissione giudicatrice di valutazione della congruità dell’offerta del 20 marzo 2025, con il quale la Commissione ha ritenuto l’offerta congrua e appropriata e che “il ribasso sui costi della manodopera, letto alla luce delle giustificazioni prodotte sia in linea con quanto disposto dalla succitata sentenza del CdS 5665/2023, sia perfettamente conforme alla vigente normativa nel rispetto e tutela dei lavoratori impiegati nell’esecuzione delle prestazioni richieste”;

- della nota di Roma Servizi per la Mobilità S.r.l. del 21 maggio 2025 prot. n. 0047545 con cui è stato parzialmente negato l’accesso agli atti;

- ove occorrer possa, del modello predisposto dalla Stazione appaltante di domanda di partecipazione alla gara (in particolare par. 45, pag. 12), ove interpretato nel senso di legittimare la presentazione di dichiarazioni alternative e/o contraddittorie in merito al CCNL applicato dal concorrente, in violazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023;

- di ogni altro atto connesso e collegato, conseguente o presupposto, anche allo stato attuale non conosciuto con particolare riferimento a eventuali ulteriori provvedimenti conclusivi, ivi compreso

espressamente il contratto di appalto eventualmente già stipulato con l’aggiudicataria (non conosciuto);

e per la dichiarazione di inefficacia e/o nullità del contratto d’appalto ove lo stesso sia stato o venga stipulato anche in corso di giudizio, e con espressa istanza della ricorrente a volervi subentrare, ai sensi e per gli effetti dell’art. 122 cpa con conseguente accertamento dell’obbligo della stazione appaltante di procedere all’aggiudicazione della procedura alla odierna ricorrente;

e per la conseguente condanna

della stazione appaltante al risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione all’odierna ricorrente della procedura di gara o, in subordine, qualora non sia possibile il subentro in ragione del tempo decorso, per equivalente economico pari al mancato utile derivante dalla commessa nella misura minima del 13% dell’importo a base di gara, o nella diversa misura che verrà ritenuta di giustizia ai sensi e per gli effetti dell’art. 1226 c.c., oltre alle spese per la partecipazione alla procedura, rivalutazione ed interessi nella misura che verrà ritenuta di giustizia o in ogni caso con determinazione equitativa, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1226 c.c.;

nonché per l’accertamento dell’illegittimità del diniego parziale di accesso di cui alla nota

Roma Servizi e Mobilità del 21 maggio 2025,

e per la conseguente condanna della stazione appaltante all’ostensione integrale della documentazione richiesta con accesso agli atti del 6 maggio 2025, successivamente reiterata in data 22 maggio 2025.

2. Con la presente iniziativa processuale la società ricorrente (di seguito anche solo “CSA”) avversa la summenzionata determinazione, con la quale, in relazione alla gara in oggetto, la stazione appaltante (Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., di seguito solo “RSM”) ha disposto l’aggiudicazione, in favore della società RE s.r.l. (di seguito, anche solo “controinteressata” o “aggiudicataria”) della gara in premessa, avviata tramite procedura aperta di rilievo comunitario.

Nella procedura in questione, aggiudicata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la società ricorrente si è classificata seconda, con 93,07414 punti con un ribasso pari al 32.36500%, preceduta dalla controinteressata con 95,4700 punti e con un ribasso pari al 43.90000%. L’importo della commessa, secondo il ribasso di aggiudicazione (a fronte della base d’asta di euro 270.000,00, di cui euro 229.000,00 stimato per oneri di manodopera), ammonta ad euro 151.470,00, di cui euro 123.000,00 indicati per costi della manodopera.

3. Il gravame veniva affidato alle doglianze di seguito rubricate ed esposte in sintesi, e come meglio articolate nel relativo atto processuale:

3.1 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 11 E 17 COMMA 4 DEL D.LGS. N. 36/23, NONCHÉ DEGLI ARTT. 41, 91, 102, 107, 108 E 110 DEL D.LGS. N. 36/23. INAMMISSIBILITÀ DELL’OFFERTA PER CONTRADDITTORIETÀ E IMPOSSIBILITÀ DI COMPRENDERE GLI IMPEGNI ASSUNTI IN TEMA DI APPLICAZIONE DEL CONTRATTO NEI CONFRONTI DELLA MANODOPERA IMPIEGATA. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, SVIAMENTO, DIFETTO DEI PRESUPPOSTI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 6 DELLA LEGGE N. 241/90. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ DELLA MOTIVAZIONE E INATTENDIBILITÀ DELLE VALUTAZIONI DELLA STAZIONE APPALTANTE. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO ED EFFICIENZA DELLA P.A. NONCHÉ PAR CONDICIO E CONCORRENZIALITÀ. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97, 41 E 43 DELLA COST. IRRAGIONEVOLEZZA E ILLOGICITÀ. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 15.1, 17, 19, 21, 22 E 23 DEL DISCIPLINARE DI GARA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 3 E 4 DEL CAPITOLATO TECNICO.

Si assume che la RE doveva essere esclusa dalla gara, avendo prodotto in gara una dichiarazione non conforme alla lex specialis ed all’ordinamento, nella misura in cui, con riferimento al ccnl applicato, avrebbe indicato, in modo contraddittorio, sia il CCNL Telecomunicazioni identificato dal codice alfanumerico unico K411 che quello indicato dalla legge di gara (Commercio). La società avrebbe quindi prodotto un’offerta illegittima, ambigua e contraddittoria, non consentendo appieno lo svolgimento della verifica di anomalia dell’offerta, anche in violazione dell’art.11 D.Lgs.n.36/2023.

3.2 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 41 COMMA 14 DEL D.LGS. N. 36/23, NONCHÉ DELL’ART. 11 COMMA 3, 102, 108 COMMA 9 E 110 DEL D.LGS. N. 36/23. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DEI PRESUPPOSTI E TRAVISAMENTO DEI FATTI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 6 DELLA LEGGE N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ DELLA MOTIVAZIONE E INATTENDIBILITÀ DELLE VALUTAZIONI DI CONGRUITÀ DELLA STAZIONE APPALTANTE. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO ED EFFICIENZA DELLA P.A. NONCHÉ PAR CONDICIO E CONCORRENZIALITÀ. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 15.1, 17, 19, 21, 22 E 23 DEL DISCIPLINARE DI GARA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 3 E 4 DEL CAPITOLATO TECNICO.

Si contesta l’eccessività del ribasso praticato sui costi per manodopera.

3.3 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 100 E 104 DEL D.LGS. N. 36/23. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6, 7 E 15.3 DEL DISCIPLINARE DI GARA. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, SVIAMENTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE.

Si contesta l’invalidità dei contratti di avvalimento esibiti da RE, per soddisfare i requisiti di capacità tecnica ed economica previsti nel bando di gara. Nello specifico, i contratti sottoscritti con IA DI S.p.a. e Mg AR presenterebbero corrispettivi irrisori, come tali inidonei a garantire anche solo i costi del personale messo a disposizione, e la stazione appaltante avrebbe dovuto considerarli tamquam non esset, procedendo alla conseguente esclusione di RE dalla gara.

3.4 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 97 COST. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 27 DEL DISCIPLINARE DI GARA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 35, CO. 2, LETT. E) E ART. 36, CO. 1, 2 E 3 DEL D.LGS. N. 36/2023. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO E/O INCONGRUITÀ DELLA MOTIVAZIONE, DIFETTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E IN DIRITTO.

Si impugna e contesta la determinazione della stazione parzialmente reiettiva dell’istanza di accesso, a mezzo della quale il verbale di valutazione della congruità dell’offerta di RE è stato quasi integralmente oscurato e non sono stati trasmessi i giustificativi forniti da RE nell’ambito del subprocedimento di verifica dell’anomalia, nonché il verbale del 15.04.2025 (prot. n. 36289).

4. RSM si costituiva in giudizio, in data 5.6.2025, per avversare le ragioni del ricorso.

Seguiva la costituzione di Roma Capitale, in data 9.6.2025.

5. Con successivi motivi aggiunti (primi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 16.6.2025 e depositati in pari data, la parte ricorrente adiva nuovamente questo Tribunale, per l’annullamento, previa sospensiva, degli atti impugnati con il ricorso principale, nonché:

- del verbale del 15 aprile 2025 (prot. n. 36289) con cui la Responsabile del Procedimento per la Fase di Affidamento (d’ora in avanti per brevità anche RPA) ha dichiarato la sussistenza delle condizioni per le quali “si possa ritenere ragionevolmente giustificate nel dettaglio le singole voci di costo, relative alla varie attività previste dalla gara in oggetto” e di “poter, pertanto, valutare l’offerta presentata congrua ed appropriata”;

- del diniego parziale di accesso reiterato in data 5.06.2025, avendo Roma Servizi per la Mobilità osteso solo parte della documentazione richiesta dalla ricorrente, con istanza formulata da ultimo in data 22.05.2025;

- per quanto occorrer possa, dell’art. 23 del Disciplinare di gara, se interpretato nel senso di affidare il provvedimento finale di valutazione della congruità dell’offerta al Responsabile per la Fase di affidamento, in violazione delle disposizioni dell’art. 15, co. 4 e co. 5 e dell’art. 110, co. 1 del d. lgs n. 36/23 nonché dell’art. 7, co. 1, lett. b) e c) dell’allegato I.2 del d.lgs. n. 36/2023.

Venivano proposte le ulteriori, seguenti censure:

5.1 Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, co. 4 e co. 5 e dell’art. 110, co. 1 del d. lgs n. 36/23 Violazione e falsa applicazione dell’articolo 7, co. 1, lett. b) e c) dell’allegato I.2 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 6, co. 1, lett. a) della l. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 23 del disciplinare di gara.

Si eccepisce l’incompetenza del firmatario del verbale del 15.4.2025, di valutazione dell’anomalia (rup per la fase di affidamento), in violazione dell’art.15, co.5 D.Lgs.n.36/2023, che demanderebbe tale incombenza al responsabile unico di progetto (ossia al Responsabile Unico del Procedimento). Inoltre, anche laddove si dovesse ritenesse conferente la competenza del Rup per la fase di affidamento, si contesta il deficit motivazionale, nella parte in cui non consta l’effettuazione di valutazioni autonome rispetto a quelle formulate dalla Commissione giudicatrice, che ha condotto in primis la valutazione di anomalia dell’offerta.

5.2 Violazione e falsa applicazione dell’articolo 7, co. 1, lett. b) e c) dell’allegato I.2 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto e/o carenza di motivazione. Violazione dei principi di buon andamento ed efficienza della p.a. Carenza di istruttoria e difetto dei presupposti.

Riprendendo la precedente censura, parte ricorrente evidenzia, in particolare, la carenza di autonoma e adeguata valutazione sulla congruità e sull’affidabilità dell’offerta, alla luce del ribasso di quasi il 45% sui costi di manodopera preventivati dalla stazione appaltante nel disciplinare di gara.

Si ripropongono altresì le censure dell’atto introduttivo anche nei riguardi degli atti ulteriormente impugnati.

6. Alla camera di consiglio del 18.6.2025, vista la proposizione dei motivi aggiunti e constatata l’insufficienza dei termini a difesa, il Presidente, con il consenso delle parti, disponeva il rinvio per la trattazione della domanda cautelare alla camera di consiglio del 17.9.2025.

7. Alla camera di consiglio del 17.9.2025, la parte ricorrente, nel riferire di avere acquisito da RSM i documenti mancanti, dichiarava di essere soddisfatta in ordine alla domanda ex art.116, co.2 cpa, rinunciando al contempo alla sospensiva.

8. Con ulteriori motivi aggiunti (secondi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 7.10.2025 e tempestivamente depositati il 10.10.2025, la parte ricorrente instava per l’annullamento, previa sospensiva:

- di tutti gli atti impugnati con il ricorso principale e con il primo ricorso per motivi aggiunti;

nonché

- del verbale della Commissione giudicatrice di valutazione della congruità dell’offerta del 20 marzo 2025 integralmente visibile, a seguito dell’accoglimento da parte di RSM, solo in data 12 settembre 2025, della istanza di accesso di CSA effettuata in data 6 maggio 2025 e successivamente reiterata in data 22 maggio 2025;

- di tutti i giustificativi inviati dalla RE in data 25 febbraio 2025 prot. n. 19979), 5 marzo 2025 prot. n. 21767, 11 marzo 2025 prot. n. 23744, ostesi dall’Amministrazione in data 12 settembre 2025 a seguito dell’accoglimento dell’istanza di accesso di CSA effettuata in data 6 maggio 2025 e successivamente reiterata in data 22 maggio 2025;

e per la declaratoria di nullità ed inefficacia del contratto di appalto inerente la gara sopraindicata, ove stipulato anche in corso di giudizio ai sensi degli artt. 121 e ss. del D. Lgs. n. 104/2010 e ss.mm.ii., con dichiarazione di disponibilità della ricorrente al subentro e per la condanna dell’amministrazione al risarcimento in forma specifica;

nonché, in via subordinata, in considerazione degli sviluppi processuali, qualora il subentro non fosse possibile, per la condanna della S.A. al risarcimento per equivalente di tutti i danni subiti e subendi, in ragione della illegittimità degli atti impugnati.

Venivano proposte le seguenti, ulteriori censure:

8.1 Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11, co. 1 e dell’art. 41, comma 13, del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 110, co. 5, lett. d) del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 3.1. del Disciplinare di gara. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione.

Si contesta la violazione dei minimi salariali, con specifico riguardo al personale impiegato nelle interviste cd. face to face (in presenza). Allo scopo, si evidenzia come, nelle proprie giustifiche, RE abbia dichiarato di applicare, per tutto il personale impiegato nelle interviste, il corrispettivo orario lordo di euro 12,32, che corrisponde al minimo salariale di cui all’OR SS per gli intervistatori in modalità Cati (telefonica), laddove l’OR in parola, richiamato dalla stazione appaltante e asseritamente applicato da RE prevede tuttavia, per il personale utilizzato nelle interviste in presenza fino a 30 minuti (cd. Capi), una retribuzione minima oraria netta di euro 13,50. Ne consegue- a detta della ricorrente- che l’aggiudicataria, estendendo anche agli intervistatori in presenza la retribuzione minima lorda degli intervistatori non in presenza, viola i minimi salariali, con conseguente necessità di esclusione ai sensi dell’art.110, co.5, lett. d) D.Lgs.n.36/2023. In ogni caso, è mancata, da parte degli organi intervenuti, una puntuale analisi della circostanza in questione.

8.2 Violazione e falsa applicazione degli articoli 95, co. 1, lett. e), 98, co. 3, lett. b), 96, co. 15 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 17, co. 5 del d.lgs. n. 36/2023 e dell’articolo 24 del Disciplinare di gara. Violazione dei principi di imparzialità, correttezza, trasparenza, parità di trattamento, non discriminazione e di buon andamento dell’agire amministrativo di cui all’articolo 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche.

Si argomenta nel senso che la RE avrebbe falsamente dichiarato, nelle giustifiche, esperienze professionali in realtà mai espletate, con precipuo riferimento a servizi presunti erogati presso Ferservizi, Trenitalia, AM AN, ecc., con conseguente integrazione, per altro verso, della fattispecie espulsiva di cui agli articoli 95, co. 1, lett. e), 98, co. 3, lett. b), 96, co. 15 del d.lgs. n. 36/2023.

8.3 Violazione e falsa applicazione dell’articolo 110, co. 1 e co. 5 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione degli articoli 23 e 24 del Disciplinare di gara. Eccesso di potere per motivazione illogica, irragionevole e inadeguata. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Si eccepisce che l’offerta presentata da RE è anomala, incongrua e insostenibile, sotto il profilo della durata media dell’intervista. La società in questione stima un monte orario di interviste complessivamente pari a 8.706/h, talchè, applicando tale coefficiente (decurtato a 7.806 h. dovendo essere eliminate n.900 ore complessive per le indagini “extra-piano”) per il numero totale di interviste ipotizzato dalla stazione appaltante, pari a 49.320 nel triennio, per singola ora si ricaverebbe il numero irrealistico (ossia fortemente sovrastimato) medio di 6,32 interviste (corrispondenti a 9,52 minuti per cad. intervista). Tale stima appare ancora maggiormente irrealistica ove si consideri- afferma la ricorrente- che numerose interviste vanno effettuate in presenza e, pertanto, scontano fisiologicamente un maggiore tempo preparatorio rispetto a quelle effettuate a distanza (es. interviste cati).

Seguiva la costituzione in giudizio di RE, in data 9.10.2025, per avversare le ragioni del ricorso.

9. Alla camera di consiglio del 22.10.2025 la parte ricorrente rinunciava alla sospensiva e, il Presidente, con il consenso delle parti, fissava l’udienza pubblica del 14.1.2026 per la trattazione nel merito del ricorso.

10. Seguiva, a cura delle parti, il deposito di ampia documentazione e di articolate memorie, anche in replica.

In particolare:

- la difesa di parte ricorrente insisteva per l’accoglimento del ricorso, evidenziando, con il supporto di perizia tecnica, in particolare la fondatezza del motivo proposto nei secondi motivi aggiunti in tema di violazione dei minimi salariali del personale impiegato nelle interviste face-to-face;

- la difesa della stazione appaltante controdeduceva osservando, fra l’altro, che il capitolato tecnico prevedeva una serie di interviste in modalità differenziata (telefonica o “cati”, in presenza o “capi”, “cawi” ossia on line) ed anche “mista” (cati-cawi), talchè l’importo per manodopera è stato predeterminato con riferimento all’offerta progettuale complessiva dell’operatore economico, senza vincoli a ribassi massimi predeterminati. Con riguardo, poi, all’applicazione del profilo professionale degli operatori impiegati nelle interviste cd. face-to-face, correttamente RE ha considerato il parametro orario di costo previsto dal punto 5.3 dell’OR SS, applicabile alla categoria dei “rilevatori”. La scelta della stazione appaltante è insindacabile, costituendo espressione di discrezionalità tecnica dell’Amministrazione. Inoltre, nella passata edizione della procedura (2022-2024), conclusa con l’aggiudicazione in favore dell’odierna ricorrente, quest’ultima ha applicato lo stesso parametro orario indicato da RE nelle giustificazioni prodotte nella presente gara;

- la difesa della controinteressata, inter alias, poneva l’attenzione sul fatto che, in relazione alla doglianza sulla violazione dei minimi salariali per il personale impiegato in interviste face-to-face, la tesi di parte ricorrente, definita “certamente persuasiva ma palesemente capziosa”, si basa sull’erroneo assunto per cui tutte le interviste si esplicherebbero in modalità face-to-face; RE, in sede di giustificativi, ha applicato il punto 5.3 dell’OR SS, che rinvia al punto 5.1 nel quantum, in relazione al profilo professionale di rilevatore, e ciò in ossequio al capitolato ed al disciplinare di gara, che non imponevano un profilo professionale specifico. La controinteressata avanza inoltre al Collegio istanza istruttoria, ex artt.63 ss.cpa, volta all’acquisizione delle giustificazioni presentate da Csa nella precedente edizione della gara, il cui accesso è stato denegato da RS in esito all’opposizione di Csa.

In data 12.1.2026, la difesa della controinteressata ha inoltre depositato istanza di rinvio della trattazione dell’udienza, rappresentando di avere presentato ricorso (rg 149547/2025) ex art.116 cpa avverso la determinazione di RS reiettiva dell’istanza di accesso, la cui camera di consiglio è stata in ultimo fissata al 25.3.2026.

11. Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026, dopo ampia discussione, la causa è stata quindi trattenuta in decisione. La difesa della controinteressata insisteva per il rinvio della trattazione a data successiva a quella della camera di consiglio fissata per l’esame del ricorso ex art.116 cpa, in ragione della pregiudizialità di tale strumento rispetto all’esercizio del diritto di difesa nella presente controversia.

12. In via preliminare, il Collegio esamina l’istanza di rinvio della trattazione, avanzata dalla difesa di RE, respingendola.

Si osserva, in primo luogo, che l’art.73, co.1 bis cpa ammette il differimento della trattazione esclusivamente “per casi eccezionali”, nella fattispecie insussistenti.

La parte chiede che venga prima scrutinato il ricorso proposto ex art.116 cpa, chiamato alla camera di consiglio del 25.3.2026, avverso il diniego dell’istanza di accesso sulla documentazione e sulle giustificazioni prodotte da Csa nella precedente della gara, nella quale è risultata aggiudicataria. Secondo RE, in tale procedura Csa avrebbe palesato l’applicabilità generalizzata del profilo tariffario di cui al par.5.1 dell’OR SS (salario orario lordo di euro 12,32, inclusi accessori Inps e Inail). Tale circostanza, se comprovata, confermerebbe ulteriormente la correttezza delle argomentazioni difensive palesate dalla controinteressata e tanto supporterebbe la finalità difensiva dell’accesso e il nesso di pregiudizialità del ricorso ex art.116 cpa rispetto a quello in esame.

Ad avviso del Collegio, la circostanza sopra riferita, anche laddove fosse provata, non potrebbe in alcun modo giovare a RE, concernendo (in tesi) una dichiarazione resa da Csa nell’ambito di una gara diversa da quella in esame, il cui esito (aggiudicazione a Csa) è ormai intangibile. Per converso, la sottesa tematica oggetto di analisi (ossia la compatibilità o meno con i minimi salariali indicati da RE nelle giustificazioni prodotte nella verifica di anomalia in relazione all’edizione 2025-2027) va apprezzata (e in verità può essere apprezzata) indipendentemente dalle evidenze della passata edizione della procedura, dovendo questo giudice, anche all’esito dei chiarimenti e delle (pur contrapposte) argomentazioni delle parti, pronunciarsi in merito alla corretta individuazioni dei minimi salariali. In definitiva, dunque, non occorre attendere l’esito del ricorso sull’accesso, di cui al rg 149547/2025, stante la mancanza di pregiudizialità fra tale giudizio e quello in esame all’attualità, a sua volta riflettente la carenza assoluta di legami fra le due edizioni della procedura.

Per le stesse ragioni, va respinta l’omologa istanza istruttoria ex artt.63 ss. cpa, pure avanzata da RE nell’ambito del presente giudizio.

13. Sempre in via preliminare, il Collegio rileva la necessità di modificare il rito, anche per i conseguenti risvolti in punto di versamento del contributo unificato, incardinato ai sensi dell’art.119 cpa anziché, come corretto, dell’art.120 cpa, trattandosi di controversia afferente ad impugnazione promossa avverso atti delle procedure di affidamento di servizi regolate dal Codice dei contratti pubblici (rif. art.119, co.1, lett. a del cpa in combinato disposto con l’art.120, co.1 cpa).

In via ulteriormente preliminare, il Collegio, alla luce di quanto dichiarato dalla difesa della parte ricorrente nella camera di consiglio del 17.9.2025, prende atto che occorre dichiarare la cessata materia del contendere in merito all’istanza ex art.116, co.2 cpa (rif. quarto motivo del ricorso introduttivo), avendo parte resistente provveduto, sia pure nel corso del giudizio, ad ostendere i documenti richiesti dalla ricorrente, con particolare riguardo alle giustificazioni prodotte da RE a corredo della verifica di anomalia ed alle valutazioni compiute dalla stazione appaltante, in modalità non oscurata.

14. Il Collegio esamina quindi il ricorso nel merito, siccome integrato dalle censure prodotte nei successivi (due) motivi aggiunti.

14.1 Occorre esaminare, per necessaria priorità, il motivo sull’incompetenza, proposto quale primo motivo nei primi motivi aggiunti e quinto motivo complessivo (sub 5.1). Viene contestata, nello specifico, l’incompetenza del rup per la fase di affidamento nella valutazione finale di non anomalia dell’offerta di RE, alla luce delle giustifiche fornite da quest’ultima, che allo scopo ha redatto e sottoscritto il verbale prot.n. 36289 del 15.4.2025.

La doglianza non può essere condivisa, per un duplice ordine di ragioni.

In primo luogo, l’art.23 del disciplinare di gara, impugnato tardivamente (già nel provvedimento di aggiudicazione si citava infatti la valutazione finale di congruità a firma del Rup per la fase di affidamento) solo nei primi motivi aggiunti, affida-va al Rup per la fase di affidamento il compito di effettuare la valutazione finale di congruità, con il supporto della Commissione giudicatrice.

In secondo luogo, anche il Codice dei contratti pubblici, di cui al D.Lgs.n.36/2023, all’art.15, co.4 prevede che la stazione appaltante, nell’esercizio dell’autonomia organizzativa di cui dispone, possa istituire, per la fase di affidamento, un Rup distinto da quello unitario (programmazione, progettazione ed esecuzione), quest’ultimo deputato, in tale ipotesi, alle funzioni di “supervisione, indirizzo e coordinamento”. Ferma la dirimente previsione recata dall’art.23 del disciplinare, che assegna univocamente al Rup per la fase di affidamento la responsabilità della valutazione finale sulle offerte anomale, l’art.15, co.4 del Codice dei contratti pubblici, in ipotesi di attuazione della facoltà di separazione delle responsabilità fra la fase di affidamento e le restanti, attribuisce al Rup generale (di progetto) le funzioni di “supervisione, indirizzo e coordinamento”, senza dunque implicare necessariamente una funzione di approvazione di specifici atti compiuti, nel procedimento selettivo in senso proprio, dal Rup per la fase di affidamento.

Non è neppure fondata la censura in merito alla carenza, in capo al Rup di fase, di autonome valutazioni rispetto a quelle esternate dalla Commissione Giudicatrice. Al riguardo, si rileva che l’art.23 del disciplinare consentiva al Rup in questione di avvalersi del supporto della Commissione giudicatrice e che, laddove la valutazione finale sia positiva in merito alla complessiva congruità dell’offerta, la stessa non abbisogna di una analitica ricostruzione dei passaggi, potendosi allo scopo giovare, per relationem, delle valutazioni precedenti (nel caso, della Commissione), nonché delle giustificazioni fornite dall’operatore economico verificato (sul tema, cfr., quam multis, Tar Roma, 2.1.2025, n.42).

14.2 Il Collegio passa quindi ad esaminare il primo motivo del ricorso introduttivo (sub 3.1), con il quale parte ricorrente intende stigmatizzare la discrasia dell’impegno dichiarato da RE nell’applicazione presunta e contemporanea di due diversi ccnl (Telecomunicazioni e Commercio)

La censura è infondata.

Nella domanda di partecipazione, RE, al punto n.45 del modulo dichiarativo predisposto dalla stazione appaltante, ha dichiarato, fra le ipotesi ivi contemplate, che “(in alternativa) di applicare al personale impegnato nell’esecuzione del contratto il seguente CCNL Telecomunicazioni (indicare il CCNL applicato) identificato dal codice alfanumerico unico K411, ma di impegnarsi ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nel Bando di gara e nel Disciplinare di gara nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata”.

Orbene, la piana lettura di tale dichiarazione consente di evincere che, al momento della partecipazione alla gara, la società applicava il Ccnl telecomunicazioni, ma che, al contempo, in caso di aggiudicazione della gara in questione, avrebbe applicato il Ccnl Commercio, indicato dalla stazione appaltante nella lex specialis. Dunque, nella dichiarazione non v’è nessuna discrasia, neppure apparente, dal momento che, ai fini della gara, la società ha dichiarato, chiaramente, di impegnarsi ad applicare il (diverso rispetto all’attualità) Ccnl indicato da RS.

14.3 Il Collegio passa quindi ad esaminare il secondo motivo, nel quale si contesta l’incongruità dei costi della manodopera indicati da RE nell’offerta economica (euro 123.000,00, contro 229.500 indicati dalla stazione appaltante negli atti di gara).

Prima di affrontare funditus le censure e le sottese argomentazioni, anche alla luce delle contrapposte prospettazioni delle parti intimate, il Collegio reputa opportuno esaminare, in una logica tesa all’apprezzamento complessivo delle censure e delle questioni necessariamente implicate, anche le doglianze, sviluppate nei successivi motivi aggiunti (in esito alla completa disclosure fornita da RS alla parte ricorrente dei documenti richiesti), che postulano il tema dell’incongruità dei costi di manodopera e/o comunque dell’offerta nella sua globalità, anche in relazione alla specifica contestazione sulla violazione dei minimi salariali indicati da RE nelle giustificazioni fornite a RS nel subprocedimento di verifica dell’anomalia.

Il Collegio, pertanto, esamina congiuntamente, in ragione dell’affinità contenutistica delle censure e delle questioni sottese, i seguenti motivi: il secondo del ricorso introduttivo (sub 3.2), il secondo dei primi motivi aggiunti (sub 5.2), il primo dei secondi motivi aggiunti (sub 8.1).

Le doglianze in questione afferiscono al tema generale della congruità dei costi di manodopera, indicati da RE nell’offerta economica nell’importo complessivo di euro 123.000,00 (a fronte di previsione nella lex specialis di euro 229.000,00). Peraltro, occorre considerare che, sia il ricorso introduttivo che i primi motivi aggiunti, notificati rispettivamente in data 30.5.2025 e 16.6.2025, sono stati proposti, sul punto, sostanzialmente “al buio”, dal momento che, come si evince dalle informazioni fornite dalla ricorrente nei secondi motivi aggiunti, non smentite dalla difesa di RSM, l’accesso ai documenti pertinenti (ossia la versione non oscurata del verbale di valutazione della Commissione del 20.3.2025, i giustificativi prodotti dalla RE in data 25 febbraio 2025 prot. n. 19979, 5 marzo 2025 prot. n. 21767, 11 marzo 2025 prot. n. 23744) è stato consentito da RS solo in data 12.9.2025 e, per l’effetto, Csa ne ha potuto acquisire completa cognizione esclusivamente ai fini della redazione dei secondi motivi aggiunti. Nel ricorso introduttivo e nei primi motivi aggiunti, quindi, la ricorrente si “limita” a denunciare l’incongruità dell’importo indicato nell’offerta economica per i costi di manodopera alla luce del ribasso complessivo sulla base d’asta (43,9%) e della natura labour intensive dell’appalto, caratterizzato dalla preponderante incidenza del personale utilizzato per la realizzazione delle interviste, evidenziando allo scopo l’incongruità della valutazione finale positiva compiuta dagli organi del procedimento. Solo con i secondi motivi aggiunti, acquisita completa cognizione dei documenti pertinenti a tale valutazione (giustificativi e verbali non oscurati), Csa è stata in grado di avanzare una censura più puntuale che, oltre a confermare in tesi l’erroneità (sotto il profilo motivazionale) della valutazione finale di non anomalia, concerne in modo specifico la questione della compatibilità dei costi prospettati da RE per la manodopera con i minimi salariali rinvenienti dall’applicazione dell’OR SS, con particolare riguardo agli intervistatori in modalità face-to-face (in presenza).

Il Collegio esamina quindi con priorità il primo motivo dei secondi motivi aggiunti. Secondo parte ricorrente, le giustifiche di RE palesano- per quanto concerne gli intervistatori in presenza- il mancato rispetto del parametro retributivo fissato dall’art.5.2 dell’OR SS e, quindi, la violazione dei minimi salariali, con conseguente necessità di esclusione di RE per l’integrazione della fattispecie espulsiva di cui all’art.110, co.5, lett. d) D.Lgs.n.36/2023.

La censura è fondata.

L’art.3.1 del disciplinare di gara espone, in ossequio all’art.41, co.14 del Codice, i costi che la stazione appaltante ha stimato per la manodopera, in misura pari ad euro 229.500,00, corrispondenti all’85% della base d’asta (euro 270.000,00). Il medesimo articolo regola altresì l’individuazione del Ccnl applicato, che nella fattispecie è “il CCNL Commercio e Servizi per le sezioni di progettazione e analisi dati; Tabelle ASSIRM per gli operatori (intervistatori)”. La citata previsione è omologa a quella contenuta all’art.4 del capitolato tecnico: “Il valore complessivo di € 270.000,00 è da intendersi come base d’asta, su tale importo verrà applicato il ribasso offerto in sede di gara, che determinerà l’effettivo ammontare del Contratto, per un affidamento di cui l’85% del valore massimo contrattuale è imputabile alla manodopera su CCNL Commercio e Servizi applicato e in aderenza con le tabelle di retribuzione oraria di ASSIRM per la categoria degli operatori telefonici e/o intervistatori su strada”. Naturalmente, la lex specialis, nel contesto sopra descritto, lasciava aperta la possibilità, per gli operatori economici, di giustificare un ribasso su tale voce e, di indicare un diverso ccnl.

In sede di domanda, come sopra constatato, RE si è impegnata ad applicare il Ccnl commercio. Nelle giustifiche del 25.2.2025, in coerenza con tale assunto, ad esclusione del personale cd. interno (ossia utilizzato per attività accessorie, non specificamente utilizzato per le interviste, per il quale i costi sono stimati in applicazione del Ccnl telecomunicazioni), i costi prospettati sono stati desunti dall’applicazione delle Tabelle SS. Per tutto il personale adibito a interviste, RE espone un compenso orario di euro 12,32 (comprensivo di oneri assistenziali e contributivi, di cui euro 9,56 come retribuzione netta, ossia al netto dei predetti oneri), tale da comportare, per l’intero monte-ore stimato per l’esecuzione della commessa (8706 ore nel triennio), un costo salariale (per il personale di rilevazione), pari ad euro 107.257,00, compatibile con la cifra totale dei costi per manodopera indicati nell’offerta economica (euro 123.000,00). Nelle successive giustifiche del 5 marzo 2025, RE ha fornito ulteriori precisazioni, confermando, al par.2 (denominato “Ccnl applicato”), che “le tabelle ASSIRM saranno applicate per la retribuzione della manodopera degli intervistatori”.

In sede di valutazione, la Commissione, nel verbale del 20 marzo 2025 (al quale si è poi conformato il Rup per la fase di affidamento, giusta nota del 15.4.2025, prot.n.36289), ha confermato l’attendibilità dei costi stimati per la manodopera, rilevando, inter alias, che “RE ha fornito i chiarimenti in merito ai costi del personale impiegato, specificando i Ccnl di riferimento e le tariffe orarie applicate. La Commissione ha verificato che i costi del personale indicati da RE sino in linea con i Ccnl applicabili e con le attività da svolgere, come indicato nel Capitolato Tecnico, garantendo il rispetto dei diritti dei lavoratori e la qualità del servizio”.

Ora, proprio sul rispetto dei diritti dei lavoratori alla giusta retribuzione, siccome fissati dalla fonte collettiva sopra indicata (tabelle dell’accordo SS), si appuntano le censure della ricorrente nei secondi motivi aggiunti. Si impone, quindi, l’esame dell’OR SS, prodotto in giudizio dalle parti e, con esso, la preliminare analisi circa il corretto inquadramento del profilo tariffario-salariale applicabile alla fattispecie. In tema, si rileva che l’OR SS prevede, per quanto rileva ai fini del decidere e tenute in considerazione le argomentazioni prospettate dalle parti negli ultimi scritti difensivi, tre differenti profili professionali: a) intervistatori telefonici, il cui minimo salariale orario, previsto dal par.5.1, è al netto pari ad euro 9,56 (lo stesso riconosciuto da RE nelle giustifiche), determinante poi un corrispettivo lordo orario di euro 12,32, come sopra evidenziato; b) intervistatori personali (face to face), il cui minimo salariale, previsto dal par.5.2, per le interviste infraorarie è pari ad euro 13,50 (importo, da considerare peraltro al netto delle incidenze Inail e Inps, ben superiore, dunque, all’importo di euro 9,56 previsto per gli intervistatori telefonici); c) i rilevatori statistico-scientifici, il cui minimo salariale, previsto dal par.5.3, rimanda ai corrispettivi per gli intervistatori telefonici (par.5.1).

Negli scritti difensivi, le parti intimate hanno sostenuto che l’intero personale da utilizzare nella presente commessa per le attività di customer (ossia, in pratica, per le interviste), sarebbe da inquadrare nel profilo professionale dei “rilevatori” (e quindi non degli “intervistatori”), con la conseguenza che sarebbe applicabile in toto il livello tariffario salariale di cui al par.5.3, che rimanda, nel quantum, a quello di cui al par.5.1 (intervistatori telefonici). Pertanto, in tale ottica, sarebbe corretto ritenere che l’importo orario del lavoro assomma ad euro 12,32 (inclusi accessori Inail e Inps), e non ad euro 13,50 (si badi, oltre oneri Inail e Inps), come preteso da Csa nei secondi motivi aggiunti in applicazione del par.5.2 delle tabelle SS.

La lettura complessiva della lex specialis indica come le argomentazioni difensive di RE e RS non possano, sul punto, essere condivise, e che quindi abbia fondamento la censura di parte ricorrente.

In primo luogo, come si osserva dalla lettura dell’art.3.1 del disciplinare e dell’art.4 del capitolato, le tabelle SS vengono espressamente richiamate con riferimento al profilo degli intervistatori; in tal senso, l’art.4 del capitolato è ancora più esplicito, nel fare riferimento alla categoria degli “operatori telefonici e/o intervistatori su strada”. La lex specialis, dunque, proprio al fine di orientare l’esposizione dei costi di manodopera, fa riferimento alle Tabelle SS ed alla categoria degli intervistatori, non dei rilevatori. Peraltro, tale opzione è altresì coerente sia con le declinatorie professionali indicate al par.2 dell’OR SS che con l’assetto prestazionale delineato nel capitolato tecnico.

Con riguardo al primo aspetto, i rilevatori “statistico-scientifici” svolgono attività di rilevazione nell’ambito di un “campione statistico” senza vincoli con la committente nell’organizzazione dei tempi della prestazione e, di regola, vengono assoldati per la realizzazione di censimenti (es. dall’Istat) o per rilevazioni a carattere scientifico, finalizzati all’acquisizione di dati massivi. La metodologia della rilevazione, peraltro, non è predeterminata.

L’intervistatore, al contrario, svolge interviste o rilevazioni attraverso un canale comunicativo prestabilito (per via telefonica, ad esempio, cd. Cati) ovvero tramite relazione diretta con l’intervistato, al di fuori dei locali aziendali.

Nella descrizione della modalità di svolgimento delle interviste, e in particolare nelle schede tecniche allegate al capitolato (rif. tabelle 1 A, 1 B, 1 C, 1-D, ecc.), per le numerose linee di attività relative alle tabelle 1A-1D, si prevede (rif. colonna “metodologia”) la “somministrazione face-to-face nei luoghi di fruizione del servizio”, ossia, in pratica, interviste realizzate in modalità di relazione diretta con gli intervistati, individuati fisicamente nei luoghi di interesse (es. metropolitane, soste di scambio, ecc.). E’ ben vero che le predette schede tecniche contemplano anche diverse modalità di effettuazione del sondaggio (es. cati, ossia per via telefonica, o cawi, ossia tramite pc), inclusa quella mista (cati-cawi), tuttavia è innegabile che, per una quota consistente di interviste e di somministrazione di questionari, la metodologia dell’intervista è prevista in modalità “face to face”, per la quale il pr.5.2 dell’OR SS prevede un costo retributivo superiore, evidentemente in ragione del maggior disagio organizzativo e personale richiesto al lavoratore, che deve recarsi fuori dai locali aziendali e interagire direttamente con l’utente del servizio per l’intervista.

Se le cose stanno come sopra descritto, ne consegue che il salario minimo da riconoscere agli intervistatori nel presente appalto non può corrispondere, tout court in modo indifferenziato, all’importo di euro 12,32 (importo che del resto corrisponde al salario orario minimo calcolato sulla base delle tabelle SS, al lordo degli oneri assistenziali e contributivi), indicato invece da RE in modo generalizzato e senza tenere conto delle variazioni previste dal capitolato in ordine alla metodologia di somministrazione del questionario. Tale costo doveva piuttosto, in applicazione delle tabelle SS, essere parametrato alle indicazioni salariali diversamente configurate ai par.5.1 e 5.2 delle suddette tabelle, fino a giungere all’individuazione di un salario orario medio (stimato in concreto sulle esigenze fissate dal capitolato), necessariamente superiore tuttavia all’importo di euro 12,32, che si fonda esclusivamente sul valore più basso (quello dell’intervistatore cati, cui è assimilato nel quantum il rilevatore statistico, ai sensi dei par.5.1 e 5.3). Ne consegue che l’indicazione dei costi indicati da RE nelle giustificazioni rese alla stazione appaltante nel subprocedimento di verifica dell’anomalia palesa la violazione dei minimi salariali previsti dalle tabelle SS per i lavoratori addetti alle interviste “face to face”, con conseguente integrazione della fattispecie escludente di cui all’art.110, co.5, lett. d) del Codice dei contratti.

E’ quindi fondato il primo motivo del ricorso di cui ai secondi motivi aggiunti.

La fondatezza della censura sulla violazione relativi ai minimi salariali del personale da utilizzare nelle interviste in presenza (“face to face”) consente, per completezza, di ritenere fondate anche le censure proposte con il ricorso introduttivo (secondo motivo) e con i primi motivi aggiunti (secondo motivo), nella misura in cui la finale valutazione di congruità dei costi di manodopera non ha tenuto conto del necessario livello di approfondimento della tematica, sopra emarginata, dei minimi salariali del personale adibito ad interviste in presenza (cd. face to face).

14.4 Fermo quanto precede, il Collegio esamina comunque le ulteriori censure, respingendole.

Con il terzo motivo del ricorso introduttivo (sub 3.3), si contesta l’invalidità dei contratti di avvalimento esibiti dall’aggiudicataria, in ragione della pretesa esiguità dei corrispettivi indicati nei contratti stessi: in particolare, nel contratto con IA DI (relativo ai requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale, di cui rispettivamente ai punti 6.2 e 6.3 del disciplinare), si prevede un corrispettivo globale di euro 5.000,00, mentre nel contratto con Mg AR (relativo al solo requisito di cui al punto 6.3), il corrispettivo indicato è pari ad euro 5.000,00 in cifre ed euro tremila in lettere (ragionevolmente, quindi, dovrebbe reputarsi prevalente l’importo minore, espresso in lettere).

In argomento, in disparte il fatto che i corrispettivi risultano essere stati indicati nei relativi contratti e che la valutazione sulla relativa congruità non può prescindere dalla considerazione che la messa a disposizione dell’intera organizzazione aziendale delle ausiliarie non esclude l’utilizzo, nelle attività operative, in primo luogo dell’organizzazione e delle risorse della società ausiliata, talchè, in definitiva, il corrispettivo tiene conto di un valore stimato ai fini della partecipazione alla procedura, si rileva che anche il vigente art.104, co.1 D.Lgs.n.36/2023 (come anche il previgente art.89, comma 1, ultima parte, d.lg. n. 50 del 2016) non prevede l’obbligo di specificare, nel contratto, l’entità precisa del corrispettivo, bensì unicamente le risorse messe a disposizione (cfr., quam multis, Consiglio di Stato, 5.11.2024, n.8829).

14.5 Con il secondo motivo dei secondi motivi aggiunti (sub 8.2), parte ricorrente assume la necessità di esclusione in ragione della pretesa falsità della dichiarazione resa in sede di giustifiche del 25.2.2025, allorchè la stessa (costituita nel settembre 2024) ha dichiarato esperienze pregresse in realtà non possedute, con particolare riguardo a studi realizzati o in corso di realizzazione per Ferservizi, AM AN, ecc.

Leggendo le giustifiche in questione, si evince che, secondo quanto letteralmente rappresentato da RE, il bagaglio di esperienze maturate nella realizzazione di operazioni di customer satisfaction riguarda il personale da impiegare nell’esecuzione della commessa, non direttamente l’operatore economico. E’ decisiva, al riguardo, l’affermazione contenuta a pag.2 del documento prodotto da RE, dove si legge: “Il team incaricato della gestione del progetto vanta un'esperienza ventennale nel campo delle indagini di Customer Satisfaction e nei settori mobilità e trasporti, sia a livello locale che nazionale”…; ed ancora, sempre a pag.2: “Il team di RE ha dunque una esperienza puntuale ed aggiornata dell’offerta di TPL nell’area d’interesse…”.

Non emerge, dunque, in radice, alcuna falsità, ed all’occorrenza la stazione appaltante avrebbe potuto sottomettere se del caso richieste di chiarimento, non senza tralasciare che, secondo l’art.3.2 del Capitolato tecnico, concernente le modalità di attribuzione del punteggio all’offerta tecnica, la tabella n.3, ivi prevista, al punto n.3 assegna rilevanza proprio all’esperienza curriculare del team dedicato, non a quella dell’operatore economico, che non a caso, ai fini della partecipazione, ha fatto ricorso all’avvalimento anche in ordine ai requisiti di capacità tecnico-professionale di cui al par.6.3 del disciplinare.

14.6 Non risulta convincente la terza doglianza di cui ai secondi motivi aggiunti (sub 8.3), sulla irrealistica determinazione della stima (indirettamente ricavata da CSA) relativa alla durata media delle interviste. Sul punto, persuadono le considerazioni esposte dalle parti intimate negli scritti difensivi, con particolare riguardo al fatto che, non prevedendo il Capitolato una durata minima prestabilita, le interviste sono governate da personale esperto e che la conduzione non è di tipo domiciliare, ma avviene attraverso punti specifici di rilevazione, con conseguente possibilità di efficientamento e risparmio dei tempi intermedi.

15. L’accoglimento del ricorso, nei termini sopra evidenziati, se impone l’annullamento del gravato provvedimento di aggiudicazione dell’OR Quadro alla controinteressata, nondimeno non determina l’accoglimento delle ulteriori domande avanzate dalla parte ricorrente (declaratoria di inefficacia del contratto con contestuale subentro, risarcimento del danno per equivalente), atteso che:

- non risulta perfezionato a cura di RS il contratto d’appalto con RE, bensì (unicamente) l’avvio in urgenza del servizio, come rappresentato da RS negli scritti difensivi (cfr. memoria di replica RS depositata il 20.10.2025; ma anche all.to n.8 deposito RS del 13.6.2025- nota prot.n.42126/2025, di avvio in urgenza del servizio commissionato, ante stipula, a RE ai sensi dell’art.17, co.8 del Codice dei contratti);

- la necessaria riedizione del potere, cui consegue l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione, è astrattamente compatibile, fatto salvo l’esito delle verifiche di rito in capo a Csa, con il successivo affidamento della commessa a quest’ultima, nel rispetto del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione. Resta naturalmente salva la proponibilità, se del caso, di una successiva, autonoma azione risarcitoria della Csa, per l’ipotesi in cui, in caso di aggiudicazione dell’OR Quadro, a quest’ultima non fosse consentito (o comunque possibile) di eseguire la commessa per l’intera durata prestabilita dal bando (triennio) ovvero alle medesime condizioni previste nel bando e/o nell’offerta.

16. Per quanto precede, in conclusione, il ricorso, siccome integrato da motivi aggiunti, va accolto, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, occorre:

- dichiarare la cessazione della materia del contendere in ordine alla domanda ex art.116, co.2 cpa;

- disporre l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione, di cui alla determinazione di Roma Servizi Mobilità S.r.l. n. 4 del 5 maggio 2025, fatti salvi i successivi provvedimenti della stazione appaltante;

- dichiarare il non luogo a provvedere sull’istanza di declaratoria di inefficacia del contratto e contestuale subentro nell’esecuzione;

- respingere la domanda risarcitoria per equivalente.

Le spese di giudizio possono venire compensate, tenuto conto della particolare complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e siccome integrato da motivi aggiunti, lo accoglie, ai sensi, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

IE OR, Presidente

IG OB, Primo Referendario, Estensore

Monica Gallo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG OB	IE OR

IL SEGRETARIO