Pubblicato il 23/04/2025

N. 00469/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00725/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 725 del 2024, proposto da
SE MA, in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dall’avv. Daniele Granara, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Genova, via Bartolomeo Bosco, 31/4;

contro

Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre e Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;

per l’annullamento

- della deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco Cinque Terre n. 10 del 12.04.2024, avente ad oggetto “Disciplinare integrativo al regolamento dell’area marina protetta “cinque terre” anno 2024 - approvazione” e relativi allegati, nella parte in cui prevede, agli artt. 12 e 16, l’obbligo, per le imprese esercitanti attività di noleggio e locazione di unità da diporto, di sottoscrizione di protocollo tecnico d’intesa;

- della sconosciuta nota del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica del 28.05.2024, avente ad oggetto “Disciplinare integrativo al Regolamento di esecuzione e organizzazione, annualità 2024, AMP “Cinque Terre”, rilascio nulla osta”;

- della determinazione dirigenziale n. 388 del 28.06.2024, con la quale è stata approvata la procedura per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio delle attività di noleggio o locazione di unità da diporto dotate di motore all’interno dell’AMP - anno 2024, riservata alle imprese presenti nelle graduatorie di cui alla determina dirigenziale n. 343 del 30.05.2024, e relativi allegati, tra cui, in particolare, il bando di selezione, nella parte in cui prevede, alle premesse e agli artt. 1 e 2, l’obbligo, per le imprese esercitanti attività di noleggio e locazione di unità da diporto, di sottoscrizione di protocollo tecnico d’intesa;

- della deliberazione della Giunta esecutiva n. 31 del 25.06.2024, avente ad oggetto “Approvazione protocolli tecnici di intesa ai fini del rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio dell’attività di noleggio e locazione anno 2024”;

nonché per l’annullamento di tutti gli atti e provvedimenti presupposti, inerenti, conseguenti e comunque connessi, cogniti e non, nessuno escluso od eccettuato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre e del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 il dott. Richard Goso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente esercita l’attività di noleggio e locazione di imbarcazioni, operando prevalentemente nell’area marina protetta (“AMP”) del Parco nazionale delle Cinque Terre.

Con la sentenza della Sezione n. 283 del 26 aprile 2024, era stato accolto il ricorso avverso l’esclusione dello stesso interessato dalla procedura selettiva espletata dall’Ente Parco per l’assegnazione delle autorizzazioni all’esercizio delle attività di locazione e noleggio di unità da diporto all’interno dell’AMP per l’anno 2023.

In conseguenza, è stata rilasciata all’odierno ricorrente un’autorizzazione provvisoria per l’anno 2024.

Con ricorso notificato il 26 luglio 2024 e depositato il 2 agosto successivo, egli impugna gli atti della procedura selettiva indetta dall’Ente Parco ai fini del rilascio delle autorizzazioni definitive allo svolgimento, nell’anno 2024, delle attività di noleggio e locazione di unità da diporto all’interno dell’AMP, nelle parti in cui prevedono l’obbligo di sottoscrivere un apposito “protocollo tecnico di intesa” per l’adeguamento delle motorizzazioni agli standard di ecosostenibilità e mitigazione dell’inquinamento acustico nel corso del triennio successivo.

Questi i motivi di gravame:

I) “Violazione dell’art. 16, comma 7, del Disciplinare integrativo al REO - Anno 2024. Violazione dell’art. 1346 c.c. per indeterminabilità ed impossibilità dell’oggetto. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di istruttoria. Irrazionalità ed illogicità manifeste. Sviamento. Perplessità”.

L’impugnato disciplinare integrativo al regolamento dell’area marina protetta “Cinque Terre”, annualità 2024, sarebbe intrinsecamente contraddittorio laddove, al comma 5 dell’art. 12, prevede che la sottoscrizione del “protocollo tecnico di intesa” costituisca condizione necessaria per ottenere il rilascio dell’autorizzazione, mentre, al comma 7 dell’art. 16, subordina all’avvenuta sottoscrizione di tale documento solamente il rinnovo dell’autorizzazione. In ogni caso, le previsioni in parola sarebbero illegittime in quanto impongono agli operatori oneri impossibili e non determinabili a priori.

II) “Violazione dell’art. 1346 c.c. per impossibilità dell’oggetto. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di istruttoria. Irrazionalità ed illogicità manifeste. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca manifesta. Sviamento. Perplessità”.

Il menzionato protocollo obbligherebbe illogicamente gli operatori a dotarsi, entro il 2025, di sistemi di propulsione ibridi, misti o dual system che, in realtà, non saranno utilizzabili in quanto, già a partire dal 2025, la navigazione nell’area di speciale tutela per la mitigazione degli impatti acustici sulla fauna ittica (“AST”) sarà possibile in modalità esclusivamente elettrica.

III) “Violazione dei principi di uguaglianza, non discriminazione e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per manifesta disparità di trattamento. Difetto assoluto del presupposto e di istruttoria. Irrazionalità ed illogicità manifeste. Sviamento. Ingiustizia manifesta”.

Il protocollo sarebbe viziato sotto il profilo della disparità di trattamento in quanto consente ai titolari di concessione di ormeggio presso le marine delle Cinque Terre, con esclusione di tutti gli altri, di continuare a navigare in modalità endotermica nell’ambito dell’AST fino a quando i porticcioli delle Cinque Terre non saranno completamente elettrificati.

Costituitisi in resistenza con il patrocinio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, l’Ente Parco nazionale delle Cinque Terre e il Ministero dell’ambiente eccepiscono che il ricorrente non avrebbe interesse all’impugnazione in quanto già titolare di autorizzazione valida per il 2024 e suscettibile di rinnovo; nel merito, chiedono che il ricorso sia respinto in quanto infondato.

Le parti in causa hanno depositato memorie difensive in prossimità dell’udienza di trattazione.

Alla pubblica udienza del 12 marzo 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

In via preliminare, le amministrazioni resistenti eccepiscono che il gravame sarebbe inammissibile per difetto di interesse in quanto, prima dell’instaurazione del giudizio, il ricorrente aveva presentato domanda di partecipazione alla contestata procedura selettiva, all’esito della quale gli è stata rilasciata un’autorizzazione valida per il 2024 e suscettibile di rinnovo per altri due anni.

Tale eccezione non è fondata.

Il messaggio di p.e.c. con cui l’odierno ricorrente aveva trasmesso la propria domanda di partecipazione, infatti, conteneva l’espressa riserva di impugnazione della lex specialis , con l’ulteriore precisazione che il “protocollo tecnico di intesa” non era stato sottoscritto per adesione, ma solo a causa dell’impossibilità tecnica di procedere, in caso contrario, alla compilazione e all’inoltro della domanda.

A fronte di queste precisazioni e della contestuale dichiarazione in ordine all’imminente impugnazione degli atti ritenuti illegittimi, tra cui lo stesso protocollo, la partecipazione alla gara non implica alcuna acquiescenza; peraltro, a fronte della contestazione incentrata sulle clausole che porrebbero in capo agli operatori oneri impossibili e indeterminabili, non può certo ritenersi che il conseguimento dell’autorizzazione abbia fatto venir meno l’interesse a far valere gli eventuali vizi della legge di gara.

Nel merito, sono fondate le censure sollevate con il primo motivo di gravame, nella parte in cui denunciano (come appena accennato) l’indeterminatezza e l’indeterminabilità degli impegni posti a carico degli operatori tramite la sottoscrizione del più volte menzionato protocollo.

Va precisato che non sono in discussione le scelte discrezionali con cui l’Ente Parco ha inteso, all’esito di un’accurata istruttoria e in funzione della protezione dell’ambiente marino, limitare la navigazione con motore endotermico e istituire un’area di tutela speciale ove sarà consentita esclusivamente in modalità elettrica.

Nella fisiologia di una procedura di selezione ad evidenza pubblica finalizzata all’assegnazione di un numero limitato di autorizzazioni, tuttavia, le progressive limitazioni delle modalità di navigazione avrebbero dovuto configurare, anziché l’oggetto di una dichiarazione di intenti richiesta o imposta in vista della partecipazione alla procedura e del futuro rinnovo del titolo autorizzativo, specifici requisiti di partecipazione (certi, oggettivi e verificabili) in capo ai concorrenti ovvero parametri di preferenza che danno luogo all’attribuzione di punteggi predeterminati, lasciando in tal modo tutti i concorrenti su di un piano di oggettiva parità nelle condizioni di partenza.

Peraltro, il “protocollo tecnico di intesa” può svolgere la sua funzione solo se gli adeguamenti che l’impresa aggiudicataria sarà chiamata a realizzare siano determinati o determinabili sulla base di quanto previsto dalla stessa lex specialis , in modo che nessuna incertezza possa sussistere al riguardo.

Tali condizioni non sono ravvisabili nel caso di specie.

Ai sensi dell’art. 2 del protocollo, infatti, l’impresa assume l’impegno di raggiungere l’obiettivo di conversione ecologica delle proprie unità entro l’anno 2027, nel rispetto di un cronoprogramma che prevede tre fasi operative corrispondenti agli anni 2025, 2026 e 2027.

Il successivo art. 3 stabilisce che, al termine di ogni anno o fase operativa, avverrà la “ convalida del protocollo tecnico mediante la sottoscrizione del raggiungimento degli obiettivi precedentemente indicati ” e saranno definiti i “ requisiti della fase operativa successiva ” (comma terzo); inoltre, il protocollo potrà subire aggiornamenti “ in base agli esiti del Centro studi permanente ” (comma quarto).

L’art. 4 definisce con maggiore dettaglio gli obiettivi da raggiungere nelle singole fasi operative: nella seconda fase (entro il 2026), nel caso delle imprese che non avessero già concluso la conversione ecologica delle proprie imbarcazioni, dovrà essere garantito il miglioramento delle dotazioni per l’alimentazione dei motori elettrici, “ anche a seguito dei contributi prodotti dal Centro studi permanente ” e attraverso soluzioni identificate “ a scopo indicativo ma non esaustivo ”, quali il possesso di batterie ad alte prestazioni, la presenza di pannelli fotovoltaici o di un sistema eolico per la ricarica delle batterie a bordo delle imbarcazioni.

Al momento della partecipazione alla procedura selettiva, pertanto, l’operatore non era in condizioni di conoscere in modo certo e preciso gli impegni derivanti dalla sottoscrizione del “protocollo tecnico di intesa”, stante la varietà delle opzioni indicate dall’Amministrazione (alcune delle quali evidentemente difficili da realizzare) e la possibilità che, in relazione ai contributi forniti dal menzionato “Centro studi”, venga successivamente richiesto di soddisfare più elevati standard di ecosostenibilità.

In definitiva, non sussistono nella fattispecie i requisiti di determinatezza richiesti dall’art. 1346 cod. civ.

È fondata anche la censura di disparità di trattamento sollevata con il terzo motivo.

L’art. 5, comma primo, del “protocollo tecnico di intesa” prevede che, “ preso atto degli evidenti e comprovati limiti infrastrutturali delle marine delle Cinque Terre sarà consentita, ai titolari di regolare concessione all’ormeggio nelle suddette marine, la navigazione in AST anche in modalità esclusivamente endotermica fino a che i porticcioli delle Cinque Terre non saranno dotati delle infrastrutture atte alla ricarica in sicurezza garantita e certificata anche in condizione meteomarine non perfette ”.

Non prendendo posizione sulla relativa censura, le amministrazioni resistenti non hanno indicato alcuna ragione che possa eventualmente giustificare l’evidente disparità di trattamento così introdotta, comportante la possibilità di navigare in modalità endotermica nell’ambito dell’AST, fino al completamento delle infrastrutture per la ricarica dei motori elettrici, da parte dei soli titolari di concessione all’ormeggio presso le marine delle Cinque Terre.

D’altronde, non risulta l’espletamento di specifiche attività istruttorie volte all’accertamento della situazione degli altri porti del levante ligure che, secondo quanto riferito dalla parte ricorrente, sarebbero parimenti carenti di infrastrutture per la ricarica.

Per tali ragioni, il ricorso è fondato e, previo assorbimento delle altre censure dedotte, deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati nelle parti in cui subordinano il rilascio delle autorizzazioni per l’anno 2024 e il rinnovo per le due annualità successive alla sottoscrizione di un apposito “protocollo tecnico di intesa” con l’Ente Parco.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono equitativamente liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla in parte qua i provvedimenti impugnati, nei sensi e nei termini indicati in motivazione.

Condanna l’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre e il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, in solido tra loro, al pagamento delle spese di giudizio che liquida in favore del ricorrente nell’importo complessivo di € 3.000,00 (tremila euro), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luca Morbelli, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere

Richard Goso, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Richard Goso	Luca Morbelli

IL SEGRETARIO