Pubblicato il 13/06/2025

N. 11665/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10313/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10313 del 2020, proposto da Riviera S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Coppacchioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Forcellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio, Agenzia del Demanio - Filiale per il Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

dell'Ordine di Introito, denominato 1° Avviso di Pagamento anno 2020, Prot. n. 114813 del 08.09.2020, relativo alla concessione demaniale marittima n. 821/2009, inviato per PEC il 08.09.2020 e di ogni atto ad esso propedeutico e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino, dell’Agenzia del Demanio e dell’Agenzia del Demanio - Filiale per il Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 9 maggio 2025 la dott.ssa Alessandra Vallefuoco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente, La Riviera S.r.l., ha impugnato l’ordine di introito dell’8.09.2020, con cui il Comune di Fiumicino aveva intimato alla ricorrente medesima il pagamento di € 5.3027,84 quale canone relativo alla concessione demaniale marittima n. 821/2009, rilasciata per la conduzione dello stabilimento balneare denominato “Riviera”, sito in Fiumicino, località Fregene, Lungomare di Levante.

Questo il motivo di diritto dedotto nel ricorso:

“ Eccesso di potere, carenza e contraddittorietà della motivazione, errore sui presupposti di fatto e di diritto, violazione di legge, incompetenza, con riferimento anche all’indeterminatezza dei criteri di calcolo del canone di concessione, alla illegittimità della richiesta ed alla violazione dell’art. 1, comma 251, della legge n. 296 del 2006 ”.

Nello specifico, la ricorrente lamenta:

a) la mancata riduzione del 50% del canone demaniale per l’anno 2020, in presenza della nota emergenza sanitaria da COVID - 19, nonostante sia l’art. 1, comma 252, della l. 27 dicembre 2006, n. 296, che ha novellato l’art. 3 del d.l. n. 400/1993, convertito dalla l. n. 494/1993, sia l’art. 16 del regolamento Regionale del Lazio n. 10/2014 dispongano la riduzione del 50% del canone concessorio qualora si verifichino eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto di concessione;

b) la mancata riduzione del canone nonostante l’art. 45 del Codice della Navigazione riconosca il diritto del concessionario di vedersi ridurre il canone concessorio in misura adeguata nel caso in cui, per fenomeni naturali, abbia una minore disponibilità del bene oggetto della concessione demaniale;

c) l’erronea considerazione, ai fini del calcolo del canone demaniale, quali pertinenze demaniali, di opere realizzate dal concessionario, su cui quindi costui vanta un diritto reale di superficie e di cui il demanio potrà divenire proprietario soltanto alla cessazione della concessione demaniale, rinnovata senza soluzione di continuità;

d) l’erronea determinazione del dovuto in base ai valori OMI del commerciale anziché del terziario, nonostante l’attività prevalente in uno stabilimento balneare sia quella di servizi e non quella commerciale.

2. Si costituiscono in giudizio l’Agenzia del Demanio e l’Agenzia del Demanio - Filiale per il Lazio, insistendo per il rigetto del ricorso.

3. Il comune di Fiumicino, ritualmente costituitosi, con memoria depositata il 28.03.2025 ha controdedotto alle censure di parte ricorrente, eccependo, preliminarmente, il difetto di giurisdizione del giudice adito e la tardività delle censure di cui ai punti 3 e 4 del gravame. Ha chiesto, altresì, nel merito, il rigetto del ricorso in quanto infondato.

3. All’udienza straordinaria del 9 maggio 2025, svolta in modalità telematica ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis c.p.a., e in vista della quale la parte ricorrente ha depositato memoria, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio ritiene destituita di fondamento l’eccezione inerente al difetto di giurisdizione del giudice adito formulata dall’Amministrazione resistente.

Secondo condiviso orientamento giurisprudenziale:

- “ in tema di concessione dei beni pubblici, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, o quando investa l’esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione del canone, e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia nell’an che nel quantum), la stessa è attratta nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo ”;

- in altri termini, “ la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di beni pubblici fa salva la competenza del giudice ordinario solamente ove si controverta su questioni di carattere meramente patrimoniale, con esclusione della qualificazione del rapporto concessorio ”;

- in particolare, “ qualora [...] la determinazione del canone dipenda da una differente interpretazione e da una mutata classificazione della tipologia di occupazione, non può ritenersi che si controverta meramente sulla entità dei canoni dovuti, venendo in rilievo la qualificazione del tipo di utilizzazione delle aree concesse, con conseguente diversità di canone ” (Cons. Stato, sez. VII, 14 giugno 2023, n. 5829).

Nel caso di specie, dagli atti di causa emerge con chiarezza che l’oggetto del contendere non è costituito dalla mera determinazione del quantum degli oneri concessori dovuti, quanto piuttosto dalla necessità di definire la natura giuridica del rapporto concessorio e di qualificare i beni insistenti sull’area demaniale, da cui poi discende, quale conseguenza, l’imputazione degli oneri e la loro misura, secondo le vigenti disposizioni normative.

Conseguentemente, deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

2. Tanto premesso, il ricorso non è meritevole di accoglimento, ragion per cui il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni in rito formulate dal Comune di Fiumicino.

2.1. Innanzitutto, infondato è il primo motivo di ricorso.

In condivisione a quanto già osservato da questo Tribunale:

- “ L’invocato art. 103, co. 1, lett. c) d.l. 400/93, novellato, nella parte in cui prevede la riduzione del 50% del canone concessorio ha riguardo alla “presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità marittime di zona”.

La giurisprudenza prevalente si è espressa affermando che la restrizione dell’utilizzazione del bene debba derivare da “una modificazione che incida sulla consistenza fisica del bene medesimo (come nel caso dell’erosione dell’arenile: cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, sezione settima, sentenza 4 gennaio 2023, n. 129; TAR Lazio, sezione II, sentenze 28 dicembre 2022, n. 17647, 5 novembre 2021, n. 12649, e 3 febbraio 2020, n. 1406)” (così CdS 856/2023).

In senso conforme si è di recente espressa la Sezione (v. sent. n. 2230/2025) escludendo che l’invocata previsione possa riguardare “circostanze esterne che possano avere inciso sul sinallagma per avere in ipotesi condizionato negativamente la “redditività” dell’attività” ”;

- “ Tuttavia, anche se la norma facesse riferimento alle conseguenze della pandemia da OV 19, anziché ad una ridotta disponibilità dei beni in concessione per eventi che fisicamente ne modifichino le caratteristiche riducendone la fruibilità, si tratterebbe di una ipotesi che richiede in ogni caso “un accertamento di carattere tecnico di competenza dell’autorità marittima relativo alla consistenza e gravità dell’evento dannoso e alle conseguenze sul bene demaniale in termini di sua minore utilizzazione. Il potere di accertamento previsto dalla disposizione ora richiamata è poi assimilabile al fenomeno delle “(v)ariazioni al contenuto della concessione”, di cui all’art. 24 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, secondo cui la concessione "è fatta entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall’atto o dalla licenza di concessione”, per cui ogni variazione richiede un’apposita istanza autorizzativa all’amministrazione concedente (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, sent. 30/5/2022 n. 4332) ”;

- “ A ciò si aggiunga che il legislatore del 2020 ha intenzionalmente rigettato la proposta di estendere la previsione di cui all’art. 103, comma 1, lett. c) n. 1 del d.l. 400/93 all’epidemia da OV (v. note del Senato sulla proposta di modifica 100.14 al DDL n. 1925 - d.l. 104/2020) con ciò avvalorando l’inapplicabilità della suddetta previsione all’ipotesi di cui si tratta.

Di contro, per venire incontro a coloro che dalla suddetta emergenza potevano ricavare danni alla loro attività, il legislatore ha previste altre forme di supporto con le previsioni di cui agli artt. 78 e 100 del decreto legge 104/2020 ” (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. V, 28 febbraio 2025, n. 4442).

Inapplicabile al caso di specie è anche l’invocata previsione di cui all’art. 16 del regolamento regionale del Lazio n. 10/2014, in quanto relativo alla “ Disciplina delle procedure per il rilascio delle concessioni di pertinenze idrauliche, aree fluviali, spiagge lacuali e di superfici e pertinenze dei laghi ” e non anche ai beni del demanio marittimo.

2.2. Quanto alla asserita violazione dell’art. 45 del codice della navigazione, ove prevede che “ Quando per cause naturali, i beni del demanio marittimo concessi subiscono modificazioni tali da restringere l’utilizzazione della concessione, il concessionario ha diritto ad una adeguata riduzione del canone ”, si rimanda alle osservazioni di cui sopra in merito alle modifiche fisiche del bene quale presupposto per la riduzione del canone.

Anche in questo caso, inoltre, non opererebbe alcun automatismo, rendendosi necessari “ accertamenti specifici delle autorità marittime di zona ordinati all’immediata rilevazione degli effetti altamente pregiudizievoli degli eventi dannosi ” (in questo senso, cfr. Consiglio di Stato sez. V, 6 novembre 2019, n. 7592).

2.3. Con riguardo al terzo motivo di ricorso, la ricorrente omette di considerare che nell’atto di concessione è espressamente pattuito che “ Tutte le opere di difficile rimozione, comunque insistenti nell’area concessa, appartengono allo Stato”.

Atteso che la censura proposta non specifica l’estensione delle pertinenze, contestandone in radice l’esistenza, la stessa va respinta poiché infondata.

2.4. Rispetto al quarto motivo di doglianza, il Collegio ritiene di condividere l’orientamento giurisprudenziale secondo cui alle attività di bar e ristorante svolte in uno stabilimento balneare vanno applicati i valori OMI relativi alle attività commerciali (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 1 marzo 2023, n. 2137; in senso conforme, T.A.R. Lazio Roma, 19 luglio 2024, n. 14768; T.A.R. Lazio Roma, Sez. stralcio, 17 giugno 2024, n. 12245).

Nello specifico, “ Per pertinenze demaniali marittime non destinate ad attività commerciali devono intendersi solo quelle che possono configurarsi come beni strumentali all’attività concessoria, mentre non lo sono le attività connesse, le quali sono attività secondarie, con una propria individualità fisica e una propria conformazione strutturale.

È stato altresì osservato che detta valutazione va immune da censura, anche tenendo presente quanto la Corte costituzionale ha osservato nella sentenza n. 302 del 2010,...e cioè che “la differenza di trattamento trova giustificazione nella diversa attitudine dei beni pubblici a produrre reddito per i concessionari, che certamente è maggiore se gli stessi vengono destinati alle attività considerate dalla norma censurata, piuttosto che a destinazioni diverse, che ne implicano il mero godimento, senza un attivo sfruttamento economico”. (così CdS VII 2137/2023) ” (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. V, 28 febbraio 2025, n. 4442).

3. In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere rigettato.

4. Le spese di lite possono essere compensate in ragione delle peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Referendario, Estensore

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandra Vallefuoco	Aurora Lento

IL SEGRETARIO