Pubblicato il 03/06/2025

N. 00496/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00929/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 929 del 2021, proposto da CC CC, Grùgua S.n.c. di CC CC & C. Società Agricola, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Maria Lauro e Cecilia Savona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Maria Lauro in Cagliari, via Salaris n. 29;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Putzu e Andrea Secchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Buggerru, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Salone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

in parte qua della determinazione del Segretario Generale dell'Autorità di CI (Direttore Generale dell'ADIS) 22-09-2021 nº 160 (prot. nº 9657), con la quale è stata approvata la variante al PAI (Piano Assetto Idrogeologico), ai sensi dell'art. 37 comma 3 lett. "b" delle Norme di Attuazione (N.T.A.), del Comune di Buggerru (pubblicata per avviso sul B.U.R.A.S. 30-09-2021 nº 55) e di tutti gli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna e del Comune di Buggerru;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del 20 febbraio 2025 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Il ricorrente è proprietario dei terreni siti in agro di Buggerru, loc. RÙ " catastalmente identificati al fg. 21 mapp. 64; la s.n.c. RÙ è proprietaria di un più vasto compendio di terreni e dell'azienda agricola accorpata e di edifici denominati RG LI ".

L'area è stata oggetto di studio idrogeologico da parte del Comune nell'ambito della revisione del PAI. Poiché il compendio immobiliare di proprietà dei ricorrenti risulta attraversato da due aste fluviali esso è stato sottoposto a vincoli di pericolosità idrogeologica con la variante al PAI approvata con determinazione del Segretario Generale dell'Autorità di CI (Direttore Generale dell'ADIS) del 22-09-2021 nº 160 (prot. nº 9657).

Ritenendo i suddetti vincoli illegittimi e dannosi, i ricorrenti hanno impugnato la variante al PAI per i seguenti motivi:

1. eccesso di potere: inattendibilità del criterio e/o del procedimento applicativo – carenza di istruttoria.

Le valutazioni di rischio idraulico hanno risentito di un’applicazione errata e ascientifica del principio di precauzione, poiché l’analisi è stata condotta in presenza di mere aste fluviali, per le quali il rischio è stato valutato come se si trattasse di veri e propri corsi d’acqua, senza, tuttavia, considerare tutti i fattori effettivamente presenti che hanno un effetto riduttivo del rischio stesso.

2. Quanto al sotto-bacino 1: inghiottitoi – violazione dell'art. 30 ter co. 2º N.T.A. al P.A.I. - eccesso di potere per difetto di istruttoria – sviamento di potere.

Con riguardo al CI 1 l’Amministrazione non ha ritenuto di effettuare un’approfondita analisi delle circostanze addotte dai ricorrenti, ossia della presenza, a monte del borgo, di due inghiottitoi che interrompono il corso d'acqua e che ne veicolano l'intera portata in un sistema di grotte presente nel sottosuolo.

3. Quanto al sotto-bacino 2: inattendibilità del criterio e/o del procedimento applicativo – violazione dell'art. 30 ter co. 2º N.T.A. al P.A.I. – eccesso di potere per difetto di istruttoria.

L’accoglimento dell’osservazione dei ricorrenti è avvenuta mediante l’individuazione di due aste fluviali teoriche e ha condotto alla classificazione delle aree dei ricorrenti come aree a rischio HI2 o HI3, senza tuttavia che fosse effettuato uno studio idrogeologico appropriato.

4. Mancata approvazione con delibera del Consiglio comunale – violazione dell'art. 42 co. 2º lett. "b " D.Lgs. 18-08-2000 nº 267 e dell'art. 30 ter co. 6º N.T.A. al P.A.I.

In via subordinata, i ricorrenti deducono la mancata approvazione da parte del Consiglio comunale.

2.Si è costituita la Regione Sardegna, la quale ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando la controversia nell’ambito di cognizione devoluto al Tribunale superiore delle acque pubbliche (TSAP), poiché oggetto del giudizio è la variante al P.A.I. delle fasce di pericolosità idraulica dei corsi d’acqua del reticolo idrografico del territorio comunale di Buggerru. Ha controdedotto, altresì, nel merito delle singole censure.

3.Si è costituito in resistenza anche il Comune di Bugerru.

4.All’esito dell’udienza straordinaria del 20 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’eccezione di difetto di giurisdizione dell’adìto giudice amministrativo è fondata, essendo la controversia in esame devoluta alla giurisdizione del T.S.A.P.

Infatti ai sensi dell'art. 143, comma I, lettera a), del R.D. 11 dicembre 1933, nr. 1775, il predetto Tribunale Superiore conosce, in sede di giurisdizione esclusiva, di "ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall'amministrazione in materia di acque pubbliche ", così rientrando in tale vasta declaratoria non soltanto le controversie relative a provvedimenti che costituiscono esercizio di poteri immediatamente funzionali alla gestione delle acque pubbliche, ma anche quelle inerenti ad atti, pur emanati nell'esercizio di poteri diversi - quale, ad esempio, il più generale potere di pianificazione del territorio- che tuttavia abbiano un'incidenza significativa sul regime del demanio idrico e delle acque pubbliche (cfr. ex multis Cass., SS.UU., 27 aprile 2005, nr. 8696; Cons. Stato, Sez. VI, 11 settembre 2003, nr. 5096; Trib. Sup. A.P., 6 ottobre 2004, nr. 100; T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 13 gennaio 2005, nr. 8, T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, n. 44 del 2009. Nello stesso senso, T.A.R. Campania, Salerno, n. 1478 del 2013).

Per converso, come ritenuto dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, sono escluse dalla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche le controversie aventi a oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie - attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta - per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche.

Le controversie devolute al TSAP in unico grado, hanno precisato le sezioni unite della Cassazione, richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie - attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta - per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche: in termini va richiamata, per la sua ampiezza di argomentazioni e di richiami giurisprudenziali, secondo criteri "inevitabilmente casistici ", e indipendentemente dalle conclusioni specifiche cui è pervenuta, Cass., S. U., ord. n. 2710/2020, secondo cui "spetta alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell'art. 143, comma 1, lett. a), del r.d. n. 1775 del 1933, ogni controversia sugli atti amministrativi in materia di acque pubbliche, ancorché non promananti da pubbliche amministrazioni istituzionalmente preposte alla cura degli interessi in materia, idonei ad incidere in maniera non occasionale, ma immediata e diretta, sul regime delle acque pubbliche e del relativo demanio, mentre sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati a incidere sul regime di sfruttamento dell'acqua pubblica e del demanio idrico e adottati in preminente considerazione di interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio... " (v. spec. punti da 13. a 15. sent. cit., cui si rinvia; in tema di riparto di giurisdizione in materia di acque e, in particolare, di incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche, v. anche Cass. civ., sez. un., nn. 3331 del 2019, 33656 del 2018, 28220 del 2018 e 18977 del 2017; Consiglio di Stato, sez. IV, 05/08/2019, n. 5555, che ha ritenuto devoluta alla giurisdizione del Tribunale Superiore in unico grado una controversia avente a oggetto atti dell'Autorità di CI e della Provincia di PU con i quali si era proceduto alla "riperimetrazione" della fascia di "territorio inondabile" del fiume Metauro, avendo essi inciso in via diretta sul regime del demanio idrico, modificando, in parte qua, il Piano Stralcio di CI per l'assetto idrogeologico dei Bacini Regionali; Cons. Stato, VI, n. 1943 del 2021; v. anche T.A.R. Abruzzo - L'Aquila, 28/02/2018, n. 72, dove ha ritenuto sussistente la giurisdizione del T.S.A.P. in una controversia nella quale era stata impugnata una deliberazione dell’Autorità di CI di approvazione del Piano stralcio di CI per l'assetto idrogeologico "difesa alluvioni" (PSDA) e la relativa cartografia (v. infra). Sempre in tema di giurisdizione in unico grado del TSAP su piani stralcio e adozione di prescrizioni per mitigare o eliminare condizioni di pericolosità, TAR Puglia, Bari, con la sentenza n. 1586/2007, ha ritenuto di far rientrare nella suindicata giurisdizione esclusiva di unico grado del TSAP anche “ le controversie derivanti dalla impugnazione dei Piani stralcio per l’Assetto Idrogeologico (P.A.I.) adottati dalle Autorità di CI (cfr. Cass., SS.UU., 30 giugno 1999, nr. 378; Trib. Sup. 26 marzo 2002, nr. 43)”, affermando che, “ stante l’esclusività della giurisdizione del (TSAP), le controversie innanzi richiamate vi ricadono nella loro interezza, senza possibilità di scindere tra censure afferenti agli aspetti procedurali dell’adozione e approvazione del Piano e censure relative invece alle concrete scelte pianificatorie operate dall’Amministrazione” . V. poi TSAP, nn. 155 del 2021 e 21 del 2021 e, ancora, sempre secondo una impostazione eminentemente casistica, TSAP, n. 102 del 2022, sentenza, in tema di impugnazione di delibera di Autorità di CI recante modifiche al Piano Stralcio Difesa Alluvioni con riferimento al mutamento del livello di pericolosità da alluvioni relativamente ad aree del CI del fiume Sangro, dunque su fattispecie per certi versi analoga a quella odierna, dove si è ritenuto che la controversia incidesse in maniera diretta e immediata – e non solo in via strumentale - sul regime delle acque posto che… la giurisdizione esclusiva del Tribunale superiore comprende non soltanto le controversie relative a provvedimenti che costituiscono esercizio di poteri immediatamente funzionali alla gestione delle acque pubbliche, ma anche le cause che riguardano atti, pur emanati nell’esercizio di poteri diversi – quale, ad esempio, il più generale potere di pianificazione del territorio -, che tuttavia abbiano un’incidenza diretta sul regime del demanio idrico e delle acque pubbliche. Come emerge dalla situazione in fatto … nella vicenda odierna viene in considerazione l’esercizio di un potere di pianificazione territoriale, con una incidenza diretta sul regime delle acque pubbliche.

2. Esaminando adesso più da vicino la controversia in esame, essa ha ad oggetto la variante al P.A.I. con la quale sono state determinate le fasce di pericolosità idraulica dei corsi d’acqua del reticolo idrografico concernenti il territorio del Comune di Buggerru, con la conseguente ri - classificazione del rischio idraulico dell’area di proprietà della ricorrente.

Al riguardo, il Collegio ritiene che l’incidenza della controversia odierna, incentrata sulla contestazione di un provvedimento adottato dalla Autorità di CI regionale, nella materia delle acque pubbliche, appaia evidente e diretta e non solo strumentale, atteso che la controversia attiene precipuamente all’istruttoria e alla determinazione e applicazione delle regole tecniche che presiedono all’individuazione del bacino idrografico, quale presupposto per l’attribuzione del grado di pericolosità idraulica al fondo del ricorrente. Pertanto, la giurisdizione sulla controversia è da ritenersi devoluta al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in unico grado che, come si è detto, conosce non soltanto le liti relative a provvedimenti che costituiscono esercizio di poteri immediatamente funzionali alla gestione delle acque pubbliche, ma anche le cause che riguardano atti, pur emanati nell’esercizio di poteri diversi – quale, ad esempio, il più generale potere di pianificazione del territorio -, ma che tuttavia abbiano un’incidenza diretta sul regime del demanio idrico e delle acque pubbliche. Come emerge dalla situazione in fatto sopra descritta, nella vicenda odierna viene sì in considerazione l’esercizio di un potere di pianificazione territoriale, ma con una incidenza immediata e diretta sul regime delle acque pubbliche.

3. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, rientrando la controversia nell’ambito di cognizione devoluto al TSAP unico grado, dinanzi al quale il processo potrà essere riproposto entro i termini e con le modalità previste dall’art. 11 c.p.a.

4. Stante l’esito in rito della controversia e la non uniformità del quadro giurisprudenziale in materia, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, essendo la controversia devoluta al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in unico grado, innanzi al quale il ricorso potrà essere riproposto con le modalità ed entro i termini di cui all’art. 11 c.p.a.

Spese compensate.

Dispone che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del 20 febbraio 2025, svoltasi in modalità da remoto con l'intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario, Estensore

Andrea Gana, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Marco Buricelli

IL SEGRETARIO