Pubblicato il 25/06/2025

N. 04754/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00693/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 693 del 2025, proposto da
S.D.P. di G. B e P. Piccirillo S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Costanzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Recale, non costituito in giudizio;

Per la declaratoria di illegittimità ex artt. 31 e 117 c.p.a

del silenzio serbato dal Comune di Recale sull’istanza volta all’approvazione del P.U.A. di iniziativa privata denominato “Piano Urbanistico Attuativo di iniziativa privata in sottozona F4c servizi di interesse collettivo UAS 13 attrezzature sociosanitaria ai sensi dell’art. 29 delle NTA fabbricato odontoiatrico e al-loggio custode Comparto via P. Borsellino – Recale (CE)” acquisito al pro-tocollo comunale in data 28/06/2024 e successiva integrazione protocollata in data 12/11/2024;

nonché per l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione intimata di provvedere in ordine alla menzionata istanza;

e per la condanna della stessa Amministrazione intimata a provvedere in ordine alla menzionata istanza, entro un termine non superiore a trenta giorni, con richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117, co. 3 c.p.a.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 il dott. Luca Cestaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

1.1. Con il presente ricorso, la S.D.P. di G.B. e P. Piccirillo S.r.l., in persona della legale rappresentante pro tempore, ha adito il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania al fine di ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Recale sull’istanza di approvazione del Piano Urbanistico Attuativo (P.U.A.) di iniziativa privata, denominato “Piano Urbanistico Attuativo di iniziativa privata in sottozona F4c servizi di interesse collettivo UAS 13 attrezzature sociosanitaria ai sensi dell’art. 29 delle NTA – fabbricato odontoiatrico e alloggio custode – Comparto via P. Borsellino – Recale (CE)”, presentata in data 28 giugno 2024 e successivamente integrata in data 11 novembre 2024.

La società ricorrente è una struttura sanitaria accreditata con il Servizio Sanitario Nazionale per la branca di odontoiatria. L’attività è attualmente esercitata in un edificio di tre piani ubicato in Via Roma, nel centro storico del Comune di Recale (Caserta), con un volume annuo di circa 70.000 prestazioni in regime di accreditamento.

L’istanza oggetto del presente giudizio riguarda la realizzazione di una nuova struttura sanitaria, posizionata nell’area di Via Paolo Borsellino, ricadente nel comparto urbanistico classificato come sottozona F4c “servizi di interesse collettivo – UAS 13 attrezzature sociosanitarie”, ai sensi dell’art. 29 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del vigente PUC del Comune di Recale.

Ai sensi della medesima disposizione, l’intervento edificatorio risulta subordinato all’approvazione, da parte del Consiglio Comunale, di un PUA unitario esteso all’intero comparto. È ammessa la destinazione della S.U. realizzabile ad attività integrate, anche private, compresi eventuali alloggi per il personale di custodia fino a un massimo di 100 mq, su lotti minimi di 3.000 mq o sull’intero comparto, se inferiore.

In base al paragrafo 8, comma 3, del Regolamento Edilizio comunale, quando l’edificazione riguardi comparti individuati dal PUC, gli interventi sono da inquadrarsi come “ristrutturazione urbanistica” e soggetti a PUA preventivo, sia di iniziativa pubblica che privata. L’art. 1 delle N.T.A. del PUC prevede inoltre che l’attuazione del piano urbanistico comunale avvenga mediante permesso di costruire, concessione convenzionata o PUA, ai sensi della legge regionale Campania n. 16/2004.

L’art. 26, comma 2, della medesima legge regionale disciplina i PUA, conferendo loro il valore e la portata dei piani particolareggiati e di lottizzazione di cui agli artt. 13 e 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150. L’art. 28, comma 12, della citata legge prevede inoltre che il progetto di lottizzazione approvato venga notificato ai proprietari interessati, con facoltà per il Sindaco, in caso di mancata accettazione, di procedere a variazioni o all’espropriazione.

Il procedimento di formazione dei PUA è disciplinato anche dall’art. 10 del Regolamento della Regione Campania n. 5/2011, che prevede, tra l’altro, l’obbligo per l’Amministrazione comunale di verificare la compatibilità del piano con il PUC, la sua pubblicazione per trenta giorni, e la conclusione del procedimento con l’approvazione da parte della Giunta entro quarantacinque giorni, previa trasmissione alla Provincia per eventuali osservazioni.

Con istanza acquisita al protocollo n. 7522 del 28/06/2024 e successiva integrazione a mezzo PEC del 01/07/2024 (prot. n. 7554), la ricorrente ha presentato la proposta di PUA, avente ad oggetto un’area di 19.308 mq nel comparto via Paolo Borsellino. La società è proprietaria delle particelle catastali Fg. 3 mapp. 105, 199, 200 e 12/36 del mapp. 230, per una quota pari al 54,51% del valore imponibile complessivo dell’area.

L’intervento progettato prevede: i) la realizzazione di un fabbricato privato con alloggio per custode, destinato a uso socio-sanitario in conformità al PUC; ii) la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria relative al nuovo insediamento; iii) la realizzazione degli standard urbanistici correlati al carico insediativo.

In data 11/11/2024 la ricorrente ha depositato un’integrazione documentale, sia a mezzo PEC (prot. n. 12462 del 12/12/2024), sia in formato cartaceo (prot. n. 12421 dell’11/11/2024), estendendo il progetto all’intera area interessata. Con nota prot. n. 13780 del 10/12/2024, il Comune di Recale ha comunicato l’avvio del procedimento e richiesto ulteriori integrazioni.

Con PEC del 12/12/2024, il progettista incaricato, ha precisato che tutta la documentazione era già stata depositata nelle date sopra indicate, dichiarandosi disponibile a fornire ulteriori chiarimenti in un incontro.

Con PEC dell’8 gennaio 2025 (come da documentazione versata in atti, nel ricorso è indicata una data diversa), in seguito ad incontro avuto di persona con il Responsabile dell’ufficio tecnico del Comune di Recale in cui si faceva presente la “la carenza dell’elaborato relativo alla viabilità”, la ricorrente ha chiarito che la viabilità prevista si limita a quella esistente lungo via Paolo Borsellino e agli accessi ai lotti, ritenendola sufficiente e razionale, allegando elaborati esplicativi.

A tale integrazione non è seguito alcun riscontro da parte dell’Amministrazione, nonostante il decorso del termine di trenta giorni previsto dalla legge n. 241/1990, sicché la società ricorrente ha adito il presente giudizio per far valere l’illegittimità del silenzio serbato.

1.2. La parte contesta il silenzio serbato dall’ente locale per le ragioni di seguito illustrate.

I. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 7 LEGGE REGIONALE N. 19/2009 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DI CUI ALL’ART. 10 DEL REGOLAMENTO ATTUATIVO DELLA REGIONE CAMPANIA N. 5/2011

La parte ricorrente deduce la violazione dell’obbligo di concludere il procedimento amministrativo nei termini di legge, fondando tale obbligo sull’art. 7 della legge regionale n. 19/2009, nonché sull’art. 10, comma 7, del Regolamento regionale n. 5/2011. Tali disposizioni sanciscono che, anche nei procedimenti urbanistici su proposta privata, il Comune è tenuto a esprimersi nei termini previsti dalla legge n. 241/1990. In particolare, si richiama l’art. 2, comma 2, della predetta legge nazionale, secondo cui, in assenza di specifiche previsioni, il termine di conclusione del procedimento è fissato in trenta giorni.

Viene inoltre richiamato l’art. 10 del Regolamento n. 5/2011, che disciplina puntualmente le fasi di verifica, adozione, pubblicazione e approvazione dei PUA, prevedendo una scansione procedimentale stringente. La ricorrente evidenzia come il Comune di Recale, pur avendo ricevuto l’istanza in data 28/06/2024 e la successiva integrazione del 11/11/2024, non abbia in alcun modo avviato né concluso il procedimento previsto dalla normativa regionale, né abbia svolto le verifiche preliminari prescritte.

Alla luce di tali circostanze, viene ribadita la natura provvedimentale dell’attività richiesta e la conseguente applicabilità del rito previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a. quale rimedio alla violazione dell’obbligo di provvedere. In particolare, la mancata adozione di un provvedimento espresso nel termine previsto integra gli estremi del silenzio-inadempimento, come riconosciuto anche dalla giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, sent. n. 3256/2023).

La ricorrente conclude sostenendo che, essendo decorsi i termini stabiliti dalla legge, il Comune di Recale è incorso in silenzio illegittimo, con conseguente fondatezza della domanda di accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere espressamente sull’istanza di approvazione del PUA.

II. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COSTITUZIONE – VIOLAZIONE, FALSA ED ERRONEA INTERPRETAZIONE ED APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 2 E 3 L. 241/90 – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO E IMPARZIALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, NONCHÉ DEL GIUSTO PROCEDIMENTO

La ricorrente deduce l’illegittimità dell’inerzia serbata dal Comune di Recale, la quale si pone in contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost., nonché con gli artt. 2 e 3 della legge n. 241/1990. Premesso che l’area oggetto del Piano Urbanistico Attuativo ha una superficie complessiva di mq 19.308, di cui mq 7.814,33 in proprietà della ricorrente (pari al 54,51% del valore imponibile), si evidenzia l’interesse concreto della medesima all’approvazione del PUA di iniziativa privata.

L’inerzia dell’Amministrazione, che non ha adottato alcun provvedimento espresso, costituisce silenzio-inadempimento ex art. 117 c.p.a., in violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990, secondo cui l’Amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Il comportamento omissivo determina una condizione di incertezza giuridica e contrasta con i principi fondamentali dell’azione amministrativa. Viene ricordato che, in diritto amministrativo, il silenzio ha valore giuridico solo nei casi in cui la legge lo preveda espressamente (es. silenzio-assenso o rigetto), mentre in tutti gli altri casi configura un illecito di tipo omissivo.

Si richiama altresì l’art. 2 c.p.a., secondo cui, ove il procedimento consegua obbligatoriamente a un’istanza di parte, l’Amministrazione è tenuta a definirlo espressamente. La giurisprudenza ha stabilito in modo costante che l’omessa emanazione del provvedimento finale, in presenza di un obbligo di provvedere, dà luogo a silenzio-inadempimento, condizione che legittima l’azione ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. n. 3256/2023).

Viene inoltre osservato che, ai sensi dell’art. 2-bis della legge n. 241/1990, l’inosservanza dolosa o colposa dei termini di conclusione del procedimento comporta responsabilità risarcitoria per l’Amministrazione. In riferimento al caso di specie, la ricorrente sottolinea che la giurisprudenza riconosce l’obbligo del Comune di provvedere anche in materia urbanistica, specie nei casi in cui la pianificazione attuativa sia imposta dallo strumento urbanistico generale e possa essere promossa su istanza di parte (cfr. TAR Lazio, Latina, n. 537/2019; TAR Lazio, Roma, n. 581/2018; TAR Lazio, Roma, n. 5723/2020).

Pertanto, anche in presenza di atti interlocutori o infra-procedimentali, permane la condizione di inerzia colpevole ove l’Amministrazione non adotti un provvedimento conclusivo nel termine stabilito. Si ribadisce che il presupposto dell’azione contro il silenzio è l’esistenza di uno specifico obbligo giuridico dell’Amministrazione di adottare un atto espresso incidente sulla posizione giuridica differenziata del ricorrente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 10619/2022; TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. n. 2786/2023).

Nel caso di specie, la ricorrenza di tale obbligo non può essere posta in dubbio, considerato l’evidente interesse della ricorrente e la presentazione di una puntuale istanza.

1.3. Pur ritualmente intimato, non si costituiva in giudizio il Comune di Recale.

All’esito dell’udienza camerale del 19 giugno 2025, la causa era trattenuta in decisione.

2. La questione dell’obbligo giuridico di pronunciarsi su un’istanza di P.U.A. ad iniziativa privata è stata già affrontata da questa Sezione con Sentenza n. 4233 del 13 luglio 2023.

3. Si è chiarito, in particolare, che l’obbligo di concludere il procedimento in questione trova fondamento positivo nell'art. 7 Legge regionale n. 19/2009 e nell’art. 10, comma 7, del regolamento della Regione Campania n. 5/2011, i quali prevedono, rispettivamente, che « le amministrazioni comunali devono concludere il procedimento, anche su proposta dei proprietari singoli o riuniti in consorzio, con provvedimento da adottare, nel rispetto dei termini previsti dalla legge n. 241/90, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti relativo agli ambiti la cui trasformazione urbanistica ed edilizia è subordinata alla cessione da parte dei proprietari, singoli o riuniti in consorzio» e che « per i P.U.A. di iniziativa privata, il Comune si esprime nei termini previsti dalla legge n. 241/90» .

4. Ciò detto, il termine per provvedere è abbondantemente scaduto, poiché, in virtù della previsione di cui all'art. 2 L. 241/1990, in mancanza di una specifica disciplina, la P.A. è tenuta a definire i procedimenti attivati dai privati nel termine di 30 gg. dalla data di presentazione della domanda.

Come esposto e documentato dalla parte ricorrente, con prospettazione non contestata stante la mancata costituzione del Comune intimato, oltre trenta giorni sono trascorsi dagli ultimi snodi procedimentali e, in particolare, dalla PEC (del 12 dicembre 2024) con cui il tecnico incaricato dall’istante ha confermato la completezza della documentazione prodotta all’esito della richiesta integrazione documentale e dall’ulteriore dichiarazione resa con PEC (dell’8 gennaio 2025) con cui si è chiarito un aspetto relativo alla viabilità, successivamente a un incontro tenutosi con dei tecnici comunali. Giova rammentare, peraltro, che l’istanza è stata depositata il 28 giugno 2024 e che il Comune ha riscontrato la medesima con comunicazione di avvio del procedimento del 10 dicembre 2024 (v. supra. capo 1.1).

Meritano, quindi, una positiva delibazione gli argomenti sviluppati dalla parte ricorrente ravvisandosi uno specifico obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione, la natura provvedimentale dell’attività oggetto della sollecitazione e la scadenza del relativo termine.

5. Alla luce di tutto quanto precede, il ricorso va accolto e, conseguentemente, va ordinato al Comune intimato di concludere, positivamente o negativamente, il procedimento nel termine di giorni sessanta, decorrente dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero, se anteriore, dalla sua notificazione a cura di parte.

6. Nel caso di inadempienza si nomina sin da ora, quale commissario ad acta, il Direttore della Direzione Generale per il Governo del Territorio della Regione Campania o un funzionario all’uopo da lui delegato, che provvederà, su specifica richiesta del ricorrente, nell’ulteriore termine di sessanta giorni.

Il commissario, prima del suo insediamento, accerterà se nelle more è stata adottata la determinazione comunale e, in caso di perdurante inadempimento, la adotterà in sostituzione.

Vanno posti a carico del Comune gli oneri per l’eventuale attivazione del commissario con la precisazione che, alla relativa liquidazione, si provvederà con separato provvedimento all’esito della presentazione di apposita relazione da parte del commissario.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza come per legge.

Ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990, sostituito dall’articolo 1, comma 1, del decreto legge n. 5 del 2012, convertito nella legge n. 35 del 2012, va disposta la comunicazione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto:

1) ordina al Comune di Recale di provvedere in ordine all’istanza indicata in epigrafe nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla notifica se anteriore;

2) in caso di inesecuzione nomina sin d’ora quale commissario ad acta il Direttore della Direzione Generale per il Governo del Territorio della Regione Campania, con facoltà di delega, che provvederà su specifica richiesta del ricorrente nell’ulteriore termine di sessanta giorni;

3) pone a carico del Comune gli oneri per l’eventuale attivazione del commissario con la precisazione che alla relativa liquidazione si provvederà con separato provvedimento all’esito della presentazione di apposita relazione da parte dello stesso;

4) condanna il Comune intimato alla rifusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, spese che si liquidano in euro 3.000,00 oltre agli accessori di legge e al contributo unificato nella misura effettivamente versata, con attribuzione;

5) manda alla Segreteria per la trasmissione della presente pronuncia – una volta passata in giudicato – alla Corte dei conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990;

6) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Luca Cestaro, Consigliere, Estensore

Paola Palmarini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Cestaro	Paolo Corciulo

IL SEGRETARIO