Pubblicato il 24/06/2025

N. 12458/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06559/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 6559 del 2025, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS- -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di genitori del minore con disabilità -OMISSIS--OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Mariapaola Giardina e Alessia Maria Gatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ASL Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Valentino Vincenzo Giulio Vescio di Martirano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Colleferro (RM), non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa adozione di misure cautelari

- del verbale UVMD del -OMISSIS- redatto dall’UVMD preposta alla definizione del progetto individuale ex art. 14 della l.n. 328/2000 del minore con disabilità -OMISSIS--OMISSIS-, nel quale le amministrazioni concludono il procedimento senza l’adozione di un progetto individuale per il minore con disabilità -OMISSIS--OMISSIS-;

- della nota n. -OMISSIS- del -OMISSIS- emessa dall’ASL Roma 5 e citata nel Verbale UVMD del -OMISSIS-,

- di ogni altro atto antecedente, preparatorio, preordinato, presupposto e/o conseguente, anche infraprocedimentale, e comunque connesso;

E conseguentemente per l’accertamento

del diritto del minore con disabilità -OMISSIS--OMISSIS-a vedersi predisporre un completo Progetto di Vita ex art. 14 Legge n. 328/00 e artt. 9 e 53 L.R. 11/2016,

e per la condanna

delle intimate Amministrazioni a strutturare ad attivare un completo progetto individuale ex art. 14 Legge n. 328/00 e artt. 9 e 53 L.R. 11/2016.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ASL Roma 5;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente proposto i ricorrenti – in proprio e quali genitori del figlio minorenne – adivano questo Tribunale amministrativo per ottenere l’annullamento, previa sospensione, della nota prot. -OMISSIS- del -OMISSIS- dell’ASL Roma 5 (avente ad oggetto “ Comunicazione UVMD Richieste Progetto di Vita minore -OMISSIS-G. ”) e del verbale dell’Unità di Valutazione Multidimensionale (UVMD) relativo alla seduta del -OMISSIS-, esponendo in fatto:

- che il proprio figlio minore è affetto da grave disabilità intellettiva e da stato di handicap “grave” ai sensi della legge n. 104/1992 accertati sin dalla primissima infanzia e confermati in occasione di successive revisioni;

- che, al fine di pervenire ad una presa in carico globale dei bisogni del figlio, anche di natura assistenziale e sociale, in data 18 maggio 2023 avanzavano istanza ai sensi dell’art. 14 della legge n. 328/2000 al fine di ottenere la predisposizione di un progetto di vita individuale;

- che, a partire dal 10 luglio 2023, prendeva avvio l’ iter amministrativo volto alla predisposizione del citato documento, il quale si snodava attraverso vari incontri con gli assistenti sociali del comune di Colleferro;

- che il medesimo, tuttavia, trovava un arresto durante l’incontro del -OMISSIS- durante il quale l’ equipe multidisciplinare, pur ritenendo le richieste avanzate dalla famiglia -OMISSIS-“ rispondenti alle necessità di vita ” del minore, concludevano nel senso di non poter soddisfare le medesime perché “ non si hanno linee di redazione e operatività per soddisfare in concreto tali esigenze ” e che “ il progetto di vita presentato è condivisibile ma lo stesso non è realizzabile per carenze di fondi e assenza di decreti attuativi definitivi e chiari ”;

- contestualmente, con la nota in pari data dell’ASL Roma 5, veniva loro comunicato che la richiesta di interventi relativi ai soggiorni estivi per le persone con disabilità non avrebbe potuto trovare accoglimento in quanto attivabile solo a seguito di apposita istanza da presentare a partire dal 1° gennaio 2026, ossia “ dopo che il distretto sociosanitario provvederà alle procedure di accesso al servizio ”.

Contro i provvedimenti in questione, quindi, i ricorrenti – premessa la sussistenza della giurisdizione del giudice adito – avanzavano i seguenti mezzi di gravame.

Con il primo, denunciavano la violazione degli artt. 2, 3 e 32 Cost., della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità ratificata con legge n. 18/2009, dell’art. 14 della legge n. 328/2000 e l’eccesso di potere degli atti avversati sotto varie forme.

In sostanza, ad avviso dei ricorrenti, le norme invocate sancirebbero il diritto delle persone disabili ed in condizioni di non autonomia di ricevere un progetto individuale, su richiesta degli interessati, che definisca tutti gli adeguati sostegni (ed i relativi impegni delle autorità pubbliche coinvolte occorrenti a fornirli) di cui ogni persona con disabilità deve disporre per estrinsecare la propria personalità al fine di garantire per essa pari opportunità ed inclusione sociale.

Ciò, a giudizio della parte, non sarebbe avvenuto in quanto, al di fuori di interventi frammentari, non coordinati e non calibrati sulle specifiche esigenze del minore, la propria richiesta di predisporre un progetto di vita che definisca in modo coordinato i sostegni da erogare avrebbe ricevuto un riscontro negativo giustificata, a dire delle amministrazioni coinvolte, dall’indisponibilità di fondi ed atti di indirizzo, circostanze queste che parte ricorrente ritiene non opponibili alla propria richiesta volta ad assicurare l’effettività di diritti indisponibili, in particolare considerando le ostatività di carattere finanziario manifestate dalle amministrazioni insufficienti a recedere dall’obbligo, normativamente previsto, di garantire le prestazioni richieste.

Con un secondo motivo di gravame, poi, i ricorrenti censuravano la violazione degli artt. 9 e 53 della L.R. n. 11/2016 e del Piano Regionale Sociale approvato con deliberazione del Consiglio Regionale del Lazio n. 1/2019, oltre all’eccesso di potere sotto varie figure, sostenendo che anche il legislatore regionale avrebbe sancito l’obbligo delle amministrazioni locali e sanitarie di assicurare una presa in carico integrata dei bisogni delle persone disabili.

Infine, i ricorrenti denunciavano la violazione delle garanzie procedimentali previste dalla legge n. 241/1990 e ss.mm.ii. (in particolare, le mancate comunicazioni dell’avvio del procedimento amministrativo e dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza,) e dei principi di trasparenza e pubblicità dell’azione amministrativa e, ancora una volta, l’eccesso di potere per carenza e contraddittorietà della motivazione e la violazione dei principi di leale collaborazione.

Si concludeva il gravame con la richiesta di sospensione cautelare degli atti avversati instando, in particolare, per la concessione di un ordine di riesame dell’affare da parte delle amministrazioni.

Degli enti evocati in causa, si costituiva in giudizio solamente l’ASL Roma 5 eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso in quanto rivolto avverso atti endoprocedimentali che in alcun modo attesterebbero la definitiva manifestazione di volontà dell’amministrazione a concludere il procedimento in senso sfavorevole ai ricorrenti.

Ancora, il gravame proposto sarebbe stato, ad avviso dell’ASL, inammissibile poiché erroneamente rivolto all’annullamento di quella che, tutt’al più, potrebbe qualificarsi come una mera inerzia provvedimentale, peraltro ravvisando in capo al Comune di Colleferro la competenza esclusiva ad adottare la determinazione finale.

Nel merito, concludeva per l’infondatezza del ricorso e delle esigenze cautelari manifestate da controparte.

Alla camera di consiglio del 18 giugno 2025, fissata per la discussione dell’istanza ex art. 55 c.p.a, il Collegio, previo avviso ai sensi dell’art. 60 c.p.a., tratteneva la causa in decisione.

In via preliminare, ed al fine di fugare i dubbi di ammissibilità del gravame avanzati dall’ASL resistente, il Collegio intende ribadire che, come da consolidata giurisprudenza sul punto (cfr. Cons. St., sez. II, n. 366 dell’11.1.2023), ai fini della corretta qualificazione della sua natura, l'atto amministrativo va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall'amministrazione, prescindendo dal nome allo stesso dato.

Osservando la fattispecie concreta da tale angolo visuale, è innegabile che il verbale dell’ equipe multidimensionale del -OMISSIS- – sebbene non possieda le forme della determinazione espressa sfavorevole – di essa condivide la sostanza e l’intima natura, essendosi le amministrazioni coinvolte orientate in senso negativo all’accoglimento dell’istanza ed esprimendo, seppure in forma alquanto succinta e, probabilmente, poco approfondita, le ragioni del diniego opposto, da ravvisare nell’assenza di “ linee di redazione e operatività per soddisfare in concreto tali esigenze ”, nella carenza di “ fondi ” e “ di decreti attuativi definiti e chiari ”, nell’assenza, al momento, di “ disposizioni relative ai fondi che rendano concretizzabile il progetto stesso ” e ciò pur concordemente condividendo il progetto di vita e concludendo, infine, di “ interessare i poteri decisionali per i limiti di budget finanziario ”.

Anche con riferimento, poi, alla richiesta di predisposizione e sostegno per i servizi vacanze per disabili, la nota dell’ASL del -OMISSIS- appare costituire definitiva manifestazione di volontà ostativa alla concessione del beneficio richiesto, per la cui definizione attuativa viene fatto rinvio al 2026.

In definitiva, gli atti avversati posseggono tutte le caratteristiche per costituire riscontro espresso delle amministrazioni interessate all’istanza di attivazione del progetto di vita ex art. 14, legge n. 328/2000 avanzata dai ricorrenti sin dal mese di maggio 2023, dotato di immediata lesività e, in quanto tale, avversabile con gli strumenti di legge.

In particolare, poi, non può convenirsi con il precedente giurisprudenziale di cui alla sentenza n. 512/2025 della sezione III- quater di questo Tribunale invocato da parte resistente, in quanto non pienamente sovrapponibile al caso di specie ed attinente ad un’ipotesi in cui, come riconosciuto nell’anzidetta pronuncia, il verbale ivi impugnato costituiva solamente una “ una ricognizione del budget di salute mensile a disposizione del ricorrente ” neppure conseguente, peraltro, ad un’istanza di approvazione di un progetto individuale, in quel caso neppure mai sottoposto all’ASL.

Di conseguenza, il ricorso proposto deve ritenersi pienamente ammissibile, e ciò anche con riferimento alla (insussistente) natura di mera inerzia provvedimentale del contegno asseritamente assunto dalle amministrazioni resistenti (che tale non è, per le ragioni sopra rassegnate) e, ancora, con riguardo alla legittimazione passiva delle amministrazioni evocate in causa (in quanto, seppure la determinazione finale è rimessa alla competenza dell’ente locale – peraltro pure correttamente evocato in giudizio – ad essa contribuisce in misura significativa anche l’Azienda Sanitaria Locale – cfr. T.A.R. Sicilia – Catania, sez. III, n. 182/2025: “ Nella predisposizione di un progetto individualizzato ex art. 14 della L. n. 328 del 2000 per persone con disabilità, sono legittimate passivamente sia le amministrazioni comunali che le aziende sanitarie locali, in quanto titolari di competenze autonome e specifiche, ancorché coordinate, contitolari del procedimento amministrativo culminante nel provvedimento ”).

Ciò posto, e ribadita la giurisdizione del giudice adito (peraltro, neppure revocata in dubbio da parte resistente) – per la quale è sufficiente fare rinvio ai pronunciamenti delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nn. 2159/2021 e 1781/2022 – nel merito il ricorso è fondato.

Innanzitutto, va chiarito che l’istanza originariamente proposta dai ricorrenti in data 18 maggio 2023 risultava estremamente generica, siccome rivolta ad ottenere la predisposizione di un progetto individuale, concordandolo con la famiglia e gli operatori coinvolti in interventi già in atto.

Essa però, a seguito dei primi incontri con gli assistenti sociali comunali, veniva ben specificata e definita nel corso dell’incontro dell’UVMD del 15 settembre 2023, durante il quale la famiglia richiedeva un progetto di vita comprensivo, tra l’altro, di una pluralità di prestazioni a carico delle amministrazioni convenute (“ - la frequenza di attività durante il periodo estivo che garantisse durante la chiusura della scuola gli opportuni sostegni evitando regressioni e considerando gli impegni lavorativi dei genitori; - la frequenza di attività sportive; - un posto fisico d’incontro (locale-appartamento); - l’attivazione del percorso Dopo di Noi; - l’attivazione di un servizio di accompagnamento nel passaggio all’età adulta ”).

Essa poi, nella proposta sottoposta all’esame dell’UVMD nel mese di gennaio 2025, recava anche la definizione dei costi occorrenti alla sua attivazione, stimati in Euro 25.444,32 a fronte dei quali la famiglia del minore avrebbe potuto contribuire per Euro 6.381,12 percepiti a titolo di indennità di accompagnamento.

Deve quindi ritenersi che la proposta di progetto di vita sottoposta all’esame dell’UVMD fosse completa in tutti i suoi elementi e che su di essa sussistesse l’obbligo delle amministrazioni convenute di esprimersi definitivamente.

Volontà che, come detto, è pervenuta, ma in senso sfavorevole a quella auspicato dai ricorrenti e che il Collegio non può che censurare, osservando come l’unica ragione opposta dagli enti resistenti all’accoglimento del progetto di vita (peraltro, da essi stessi ritenuto “ condivisibile ”) risiede nell’asserita indisponibilità delle risorse necessarie a farvi fronte.

In disparte la considerazione che il reperimento di una somma inferiore ad Euro 20.000,00 non pare porre problemi insormontabili per un’amministrazione locale, per quanto gravata da oneri di varia natura, essa è, per quanto più conta, non conforme a diritto.

Sul punto, preme al Collegio far proprio l’insegnamento ricavabile da una recente presa di posizione sul tema dei c.d. “diritti finanziariamente condizionati” resa dal Consiglio di Stato (si allude alla sentenza n. 9323/2024 della Sezione VII), ove si legge che la soddisfazione del diritto fondamentale del minore disabile (nella fattispecie ivi decisa, ad usufruire del trasporto scolastico) non può conoscere un limite nelle ragioni finanziarie addotte dall’amministrazione resistente, giacché questa conclusione sarebbe “ contraria al rango superiore che, nella gerarchia dei valori costituzionali, deve riconoscersi al diritto fondamentale del cui esercizio qui si controverte, come si evince del resto chiaramente sul piano sistematico, del resto, dall’art. 55, comma 2, c.p.a., secondo cui «la concessione o il diniego della misura cautelare non può essere subordinata a cauzione quando la domanda cautelare attenga a diritti fondamentali della persona o ad altri beni di primario rilievo costituzionale».

11.5. La norma processuale è espressione di un più generale principio, secondo cui l’esercizio del diritto fondamentale non può essere subordinato alla sola esistenza di ragioni di ordine finanziario, giacché esso possiede, per usare una metafora ben nota, un nocciolo duro, incomprimibile da ogni ragione, necessariamente recessiva, di ordine economico.

11.6. Questo Collegio è ben consapevole che secondo un orientamento l’esercizio dei diritti fondamentali deve misurarsi, se non addirittura cedere in presenza della limitatezza delle risorse finanziarie degli enti pubblici (v., di recente, Cons. St., sez. III, 12 agosto 2024, n. 7089), ma ritiene preferibile aderire a quelle tesi secondo cui uno Stato sociale di diritto, a fronte del “grido di dolore” (così, ad esempio e testualmente, Cons. St., sez. III, 10 giugno 2016, n. 2501), proveniente da moltissime situazioni concrete, deve assicurare le esigenze dei soggetti più bisognosi e, a parità di bisogno, di quelli meno abbienti, in quanto la teorica dei diritti fondamentali finanziariamente condizionati non può legittimare la mortificazione dei diritti fondamentali senza che la scelta dell’ente e, persino, del legislatore sia sorretta da una valida e superiore causa di giustificazione, attinente alla tutela del bene comune per finalità solidaristiche.

11.7. Quest’ultimo orientamento è stato fatto proprio da quella condivisibile giurisprudenza che ha affermato il dovere delle competenti amministrazioni di porre in essere ogni adempimento per attribuire agli alunni disabili i diritti riconosciuti dal legislatore in modo che gli alunni e le loro famiglie non debbano proporre ricorsi giurisdizionali per ottenere ciò che è loro dovuto (Cons. St., sez. III, 6 dicembre 2023, n. 10560, Cons. St., sez. VI, 10 luglio 2017, n. 3393, Cons. St., sez. VI, 3 maggio 2017, n. 2023, Cons. St., sez. VI, 10 febbraio 2015, n. 7049) ”.

Su tale posizione, peraltro, è attestata anche la giurisprudenza di primo grado, secondo la quale le disposizioni invocate dai ricorrenti a fondamento della propria pretesa impongono alle amministrazioni “ di superare gli arresti procedimentali e di dare impulso concreto alla conclusione del procedimento che deve necessariamente definirsi con l’adozione di un progetto e ciò a prescindere dalla eventuale disponibilità dei fondi per la sua attuazione che costituirà questione ulteriore e logicamente successiva ” (T.A.R. Sicilia – Palermo, sez. III, n. 957/2020).

Conclusivamente, quindi, il ricorso dev’essere accolto con il conseguente annullamento degli atti avversati e l’obbligo per le parti resistenti di rideterminarsi in ordine all’istanza dei ricorrenti (per come puntualizzata nel corso dell’ iter procedimentale) entro giorni 30 dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notificazione, se anteriore.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate, in favore di parte ricorrente, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti avversati ed obbliga le amministrazioni resistenti a rideterminarsi in ordine all’istanza avanzata dai ricorrenti entro 30 giorni dalla comunicazione della presente ovvero dalla sua notificazione, se anteriore.

Condanna il Comune di Colleferro e l’ASL Roma 5 al pagamento delle spese processuali in favore di parte ricorrente, che liquida in Euro 1.000,00 oltre accessori per ciascuna parte intimata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la responsabilità genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare i medesimi interessati ivi citati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Referendario, Estensore

Vincenza Caldarola, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Licheri	Michelangelo Francavilla

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.