Pubblicato il 29/04/2025

N. 00446/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00922/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 922 del 2021, proposto da
AV AN, MA IE, IC IO, GE RI, RI UO, RT IE, AN CI, ES SS, MO CA, EF RD, PO OR, NN IS, AO CA, IE RD, MO De IE, GI LI, CO TT, NO SI, MI La RT, ED IN, LA NT, DI GI, GI VI, FR IN, IA LU ZA, US IN, IL CO, IA LU AS, NI CC, Finber S.r.l., rappresentati e difesi dall'avvocato Giancarlo Fanzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, piazza Minghetti n.1;

contro

Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato ES Lolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Casalecchio di Reno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gioia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Citta' Metropolitana di Bologna, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione 12.7.2021 n. 1091 della Giunta Regionale dell'Emilia Romagna, portante “rimozione ai sensi dell'art. 140, comma 1, del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – Codice dei beni culturali e del paesaggio e dell'art.71 della L.R. n. 24 del 2017 della dichiarazione di notevole interesse pubblico della compagnia immobiliare Lugano, sito nel Comune di Casalecchio di Reno (emergenza geologica), di cui al Decreto Ministeriale del 23 marzo 1965, per accertata inesistenza del bene paesaggistico da tutelare”, unitamente agli atti istruttori del procedimento

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Emilia Romagna e di Comune di Casalecchio di Reno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 19.11.2021, i ricorrenti, in parte proprietari di unità immobiliari residenziali site nel condominio di Via Marconi 43-45-47-49 di Casalecchio di Reno e in parte proprietari di unità con destinazione direzionale site nel condominio di Via Ronzani 5/3 del medesimo Comune, hanno impugnato la deliberazione della Giunta Regionale dell'Emilia Romagna n. 1091 di data 12.7.2021 avente ad oggetto “rimozione ai sensi dell'art. 140, comma 1, del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – Codice dei beni culturali e del paesaggio e dell'art.71 della L.R. n. 24 del 2017 della dichiarazione di notevole interesse pubblico della compagnia immobiliare Lugano, sito nel Comune di Casalecchio di Reno (emergenza geologica), di cui al Decreto Ministeriale del 23 marzo 1965, per accertata inesistenza del bene paesaggistico da tutelare”.

Dopo ampia premessa in fatto diretta ad inquadrare la fattispecie, i ricorrenti hanno formulato le seguenti censure: 1) “ Falsa applicazione ed illegittimità costituzionale dell’art. 71, comma 1, lett. b), della L.R. Em. Rom. 21 dic. 2017 n. 4 in relazione all’art. 117, comma 3, Cost. ed all’art. 1, comma 3, della legge 5 giugno 2003 n. 131 ”; l’art. 71, comma 1, lett. b), della L.R. n. 24/2017 sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione dei principi fondamentali desumibili dal D.Lgs. n. 42/2004 e inerenti il criterio di conservazione delle dichiarazioni di interesse pubblico paesaggistico che non potrebbero essere rimosse ma solo integrate; 2) “ Eccesso di potere per carenza istruttoria, contraddittorietà, illogicità. Eccesso di potere per sviamento. Violazione per falsa applicazione dell’art. 140, comma 1, del D.Lgs n.42/2004 e dell’art. 71 della L.R. n.24 del 2017. Violazione degli artt. 140, comma 2 e 41 bis del D.Lgs n.42/2004 ”; vi sarebbe un difetto istruttorio dell’attività della Commissione per il paesaggio in considerazione del mancato rilievo dell’esistenza fisica e documentale della scarpata geologica; in particolare, non sarebbero state considerate le dichiarazioni della Soprintendenza, secondo cui la questione andrebbe approfondita, e l’esistenza dell’Atlante regionale dei beni e delle aree di notevole interesse pubblico (scheda n. 106) che documenterebbe la permanenza del valore geologico dell’area; la Commissione si sarebbe, in realtà, appiattita sui rilievi del rappresentante dell’Amministrazione comunale.

Si è costituita in giudizio la Regione Emilia Romagna che ha contestato le censure avversarie e chiesto il rigetto del ricorso in quanto inammissibile e comunque infondato.

Anche il Comune di Casalecchio di Reno si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 26 marzo 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

Preliminarmente, si rileva che l’articolato e ponderoso provvedimento impugnato risulta assunto a seguito di una approfondita e puntuale istruttoria, di cui è dato ampiamente conto nel corpo del provvedimento medesimo; in esso si è dato conto, altresì, dei compiti della Commissione Regionale per il paesaggio, ai sensi degli artt. 137-140 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (di seguito solo “Codice”) e dell’art. 71 della L.R. n. 24 del 2017, nonché dell’attività svolta dal Comitato Tecnico Scientifico- in sigla “CTS”- (costituito con DGR n. 2012/2016 giusta l’Intesa Istituzionale siglata il 4.12.2015 tra la Regione Emilia-Romagna e il Segretariato regionale del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo per l’Emilia-Romagna, per l’adeguamento del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale al Codice, in relazione ai Beni paesaggisti, intesa successivamente rinnovata), in relazione all’istruttoria relativa alla Dichiarazione di notevole interesse pubblico del terreno di proprietà della Compagnia Immobiliare Lugano, sito nel Comune di Casalecchio di Reno (emergenza geologica), istituita con il D.M. del 23 marzo 1965. Nel provvedimento impugnato è, tra l’altro, precisato che nella seduta del 19.3.2020 la Commissione ha ripercorso le evidenze istruttorie già rilevate dal CTS, secondo cui “ Il provvedimento di vincolo è stato istituito con Decreto Ministeriale del 23 marzo 1965 il quale identifica come area di tutela, <per la particolare ubicazione e conformazione del terreno sulle rive del Fiume Reno sul quale discende bruscamente con una parete rocciosa ed avente caratteri di singolarità geologica>, due mappali (il n.199 e il n.200 del foglio 5 del catasto), confinanti con la via Marconi nel Comune di Casalecchio di Reno. L’area è a sua volta ricompresa all’interno di un perimetro di vincolo più ampio (BO_109) – <Dichiarazione di notevole interesse pubblico di una zona sita nel Comune di Casalecchio di Reno>, di cui alle categorie c) e d), istituita l’anno successivo, 1966. Risulta pertanto essere comunque soggetta ad autorizzazione paesaggistica. La tipologia del bene non è esplicitata nel provvedimento istitutivo ma, in quanto singolarità geologica, sarebbe ascrivibile alla lettera a) dell’art. 136 del Codice . Nelle particelle citate dal provvedimento [istitutivo] non si riscontrano oggi caratteri di singolarità geologica, in questo tratto comunque la sponda del fiume è abbastanza alta, ma completamente coperta dalla vegetazione. Il provvedimento ebbe una lunga gestazione ed è possibile che proprio durante l’iter amministrativo l’area sia stata edificata, determinando la perdita del bene da tutelare. Per verificare lo stato dei luoghi e indagare le possibili ragioni che avessero condotto alla perdita del bene il giorno 15 gennaio 2020 è stato effettuato un sopralluogo a cui hanno partecipato congiuntamente i rappresentanti del MiBACT […] e del Comune di Casalecchio di Reno […]. A tal proposito [la delegata dal Segretario regionale del MiBACT per l’Emilia-Romagna] illustra alla Commissione le foto storiche degli anni ’60, del 1976 e quelle recenti effettuate durante il sopralluogo dalle quali si rileva, proprio in corrispondenza dell’area tutelata, l’esistenza di un edificio residenziale con annesso parcheggio. Si rileva inoltre che l’esistenza del Bene non è riscontrabile in modo chiaro già al tempo dell’istituzione del vincolo nel 1965. Nella documentazione rinvenuta in Soprintendenza all’interno del fascicolo vi sono foto che sembrano riferite ad aree vicine ma non coincidenti con le particelle tutelate; in particolare si notano massi affioranti nel fiume, tuttavia il provvedimento parla di «parete rocciosa». Sulla base di questa documentazione fotografica si potrebbe ipotizzare che la singolarità geologica fosse presente in un’altra posizione che tuttavia non è individuabile con certezza. È altresì possibile che essa sia andata persa a seguito della costruzione sulla medesima area dell’edificio residenziale e annesso parcheggio. [La delegata dal Segretario regionale del MiBACT per l’Emilia- Romagna] precisa tuttavia che è stata effettuata anche una verifica in archivio della Soprintendenza da cui si evince che tutta la documentazione inerente all’iter approvativo del vincolo conferma che l’area oggetto della singolarità geologica è quella rappresentata dalle particelle 199 e 200, in prossimità della scarpata sul fiume Reno. In sintesi quindi il problema oggetto della valutazione da parte della Commissione non è quello di recuperare e identificare l’esatta perimetrazione dell’area oggetto di vincolo, quanto piuttosto la verifica della reale esistenza del bene all’interno dell’area indicata dal Decreto istitutivo “.

Nel provvedimento è, ulteriormente, precisato che la Commissione, dopo la discussione e visti i pareri favorevoli espressi dall’amministrazione comunale di Casalecchio di Reno, ha deciso all’unanimità di dare atto che il bene paesaggistico oggetto della Dichiarazione di notevole interesse pubblico in questione “risulta ad oggi inesistente, e che con tutta probabilità era già scomparso in epoca precedente all’emanazione dell’atto istitutivo, e che quindi già in quel momento non esisteva la motivazione per emanare la dichiarazione per assenza assoluta del Bene paesaggistico da tutelare “ e, quindi, di esprimere “ parere favorevole alla rimozione della “Dichiarazione di notevole interesse pubblico della Compagnia Immobiliare Lugano, sito nel Comune di Casalecchio di Reno (emergenza geologica)”, di cui al Decreto Ministeriale del 23 marzo 1965, per accertata inesistenza del Bene paesaggistico da tutelare fin dalla istituzione del vincolo paesaggistico ”.

Dopo aver illustrato le ulteriori attività istruttorie, di pubblicità e di contraddittorio con i soggetti interessati, la Giunta Regionale ha, dunque, deliberato di dare atto delle valutazioni espresse dalla Commissione regionale per il paesaggio nelle sedute del 19.3.2020 e del 21.5.2021 in merito alla inesistenza del bene paesaggistico oggetto della “Dichiarazione di notevole interesse pubblico” in questione e di approvare, conseguentemente, la rimozione della medesima, istituita con D.M. 23 marzo 1965, “ per accertata inesistenza del Bene paesaggistico da tutelare ”.

Tanto premesso, in merito al primo motivo di ricorso si rileva quanto segue.

L’art. 71, comma 1, lett. b ), della legge regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24 contiene, a ben vedere, due distinte disposizioni, relative a due distinte fattispecie. Essa attribuisce, invero, alla Commissione per il paesaggio “ il compito di proporre alla Giunta regionale: . . . b) la verifica e aggiornamento della dichiarazione di notevole interesse pubblico paesaggistico, qualora siano venute a mancare o siano oggettivamente mutate le esigenze di tutela del bene, ovvero nei casi di incertezza sull'esistenza e vigenza di un vincolo paesaggistico, a norma degli articoli 138 e seguenti del decreto legislativo n. 42 del 2004 ”. La prima parte della citata lettera b ) dell’art. 71 sembra ammettere una sorta di potere di revoca del vincolo per sopravvenienze, mentre la seconda parte della medesima lettera b ) contempla la diversa ipotesi di inesistenza originaria del bene e/o di assoluta incertezza sull'esistenza e vigenza del vincolo paesaggistico.

Ora, la prima disposizione, che ammette una sorta di potere di “revoca” del vincolo paesaggistico per sopravvenienze, risulta fuori sistema, poiché in realtà l’art. 138 del codice del 2004 non prevede affatto un simile potere di revisione e di revoca dei vincoli paesaggistici (l’art. 138 - Avvio del procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico - riguarda l’introduzione di nuovi vincoli, certo non l’abolizione di quelli esistenti). È invece principio generale della materia quello della tendenziale irrevocabilità del vincolo paesaggistico, come risulta, tra l’altro, dagli artt. 141- bis (che prevede il potere del Ministero e delle regioni di “ integrare le dichiarazioni di notevole interesse pubblico rispettivamente adottate con la specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2 ”) e 143 che, in tema di pianificazione paesaggistica, prevede [nel comma 1, lettere b ) e c )] la ricognizione dei vincoli esistenti e l’eventuale aggiunta di nuovi vincoli [lettera d )], nonché, nel comma 4, talune forme di semplificazione procedurale per le aree ex lege “Galasso” (attuale art. 142) e per le aree gravemente compromesse o degradate, ma non contempla affatto l’ipotesi di una “revoca” del vincolo. Inoltre, l’art. 157 (“ Notifiche eseguite, elenchi compilati, provvedimenti e atti emessi ai sensi della normativa previgente ”) del codice del 2004, riferito ai beni paesaggistici, non contiene alcuna disposizione corrispondente a quella contenuta nel comma 3 dell’analogo art. 128 (“ Notifiche effettuate a norma della legislazione precedente ”), relativo ai beni culturali, in base alla quale “ In presenza di elementi di fatto sopravvenuti ovvero precedentemente non conosciuti o non valutati, il Ministero può rinnovare, d'ufficio o a richiesta del proprietario, possessore o detentore interessati, il procedimento di dichiarazione dei beni che sono stati oggetto delle notifiche di cui al comma 2, al fine di verificare la perdurante sussistenza dei presupposti per l'assoggettamento dei beni medesimi alle disposizioni di tutela ”.

Osta all’idea di una revocabilità del vincolo paesaggistico per sopravvenienze la consolidata e condivisibile giurisprudenza che ha negato ogni rilievo al contesto degradato e all’avvenuta edificazione o parziale compromissione di un’area vincolata (Cons. Stato, VI, 11 giugno 1990, n. 600; sez. V, 28 agosto 1995, n. 820; sez. VI, 6 giugno 2011, n. 3341; 6 maggio 2013, n. 2410; 27 giugno 2014, n. 3262; 18 febbraio 2019, n. 1102; da ultimo, Cons. Stato, sez. II, sez. II, 29 gennaio 2025, n. 701 e 7 febbraio 2025, n. 983; sez. VI, 10 gennaio 2024, n. 344 e 15 febbraio 2025, n. 902: “ l’avvenuta edificazione, il degrado, l’antropizzazione di una determinata area non costituiscono ragioni sufficienti per recedere dall’intento di proteggere i valori estetici e culturali ad essa legati ”; sez. VII, 27 febbraio 2023, n. 1966: “ Lo stato di abbandono e degrado in cui versa un bene non esclude che esso possa essere assoggettato a vincolo culturale e non comporta, per ciò solo, il venir meno della relativa tutela ”).

La norma regionale che estende il potere dell’Amministrazione regionale di rivedere il vincolo paesaggistico al caso in cui “ siano venute a mancare o siano oggettivamente mutate le esigenze di tutela del bene ” risulta, dunque, estranea alla disciplina statale di settore e sembra porsi, anzi, con essa in evidente contrasto, presentando, pertanto, profili di possibile incostituzionalità per contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettera s ), e 9, secondo comma, della Costituzione.

Non appare, dunque, condivisibile la tesi difensiva regionale che invoca l’art. 21- quinquies della legge n. 241 del 1990 e sostiene che “ Anche per il vincolo paesistico come per ogni potere amministrativo il potere amministrativo è inesauribile e come per qualunque potere vale il principio del contrarius actus ”. Del tutto più logicamente e correttamente, come si evince dal preambolo della delibera di giunta 12 luglio 2021, n. 1091, qui impugnata, il Comitato tecnico scientifico (come detto, previsto dalla nuova intesa istituzionale tra la Regione Emilia-Romagna e il Segretariato regionale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo per l'Emilia-Romagna per lo svolgimento congiunto delle attività volte all'adeguamento del Piano territoriale paesaggistico regionale al codice, sottoscritta digitalmente dalle parti il 28 maggio 2020, prot. RPI/2020/189), nella seduta di insediamento in data 19 dicembre del 2016, riguardo all'integrazione dei beni paesaggistici nel Piano regionale, previa ricognizione dei vincoli paesaggistici di derivazione statale presenti sul territorio della Regione, ha convenuto che “ che per i Beni che non siano mai esistiti, che siano scomparsi o che ad oggi risultino irrintracciabili, la Commissione ha facoltà di procedere alla loro revisione ”.

Ed infatti, nel sistema delle tutele del patrimonio culturale si ammette la “revoca” del vincolo - ma in realtà si tratta di una forma di cessazione o di decadenza del vincolo - solo nel caso estremo di totale perimento del bene protetto [ipotesi peraltro in astratto possibile per i beni culturali e per i soli beni paesaggistici ricadenti nella tipologia delle così dette “bellezze individue”, di cui alle lettere a ) e b ) dell’art. 136, ma di difficile configurazione per i beni paesaggistici di area vasta, così dette bellezze d’insieme, di cui alle lettere c ) e d ) dell’art. 136, e per le zone di legge “Galasso”, di cui all’attuale art. 142].

Si ammette altresì l’ipotesi di originaria nullità parziale del vincolo paesaggistico quando - come sembra essere accaduto nel caso in esame - il bene protetto risulti non essere mai esistito o siano del tutto incerti (e dunque indeterminati e indeterminabili) la sua consistenza e il suo esatto perimetro. Per le parti di tale provvedimento vincolistico oggettivamente del tutto indeterminate, secondo i principi, può ex post accertarsi la parziale nullità (e conseguente inefficacia) per assoluta indeterminatezza e indeterminabilità dell’oggetto (ex artt. 1346 e 1418, secondo comma, cod. civ. e 21- septies l. n. 241 del 1990).

Nel caso in esame è possibile ritenere, giusta il dispositivo dell’atto regionale impugnato e la completa e approfondita istruttoria che lo sorregge, adeguatamente esplicitata nell’ampia motivazione, che ricorrano entrambi i casi di eccezionale cessazione o nullità parziale del vincolo, poc’anzi richiamati, e che dunque la fattispecie possa compiutamente inquadrarsi nella seconda disposizione contenuta nell’art. 71, lettera b ), della legge regionale n. 24 del 2017, quella riferita alla fattispecie di inesistenza originaria del bene e/o di assoluta incertezza sull'esistenza e vigenza del vincolo paesaggistico, sicché l’atto impugnato risulta aver fatto corretta applicazione esclusivamente di tale parte della norma regionale, che può ritenersi conforme ai principi suindicati, con conseguente giudizio di manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, se ad essa riferita.

Può di conseguenza ritenersi che non abbia invece trovato alcuna applicazione nella fattispecie la prima disposizione della citata legge regionale, quella riferita al caso in cui “ siano venute a mancare o siano oggettivamente mutate le esigenze di tutela del bene ”, ipotesi, questa, che, per quanto detto, si porrebbe in effetti in distonia rispetto al sistema come sopra delineato e per la quale, dunque, la questione di legittimità costituzionale avrebbe potuto essere valutata come fondata, ma che, però, per quanto detto, si appalesa irrilevante nella fattispecie.

Dunque, per le esposte ragioni il primo motivo di ricorso va disatteso.

Anche il secondo motivo di ricorso non può trovare accoglimento.

Già si è dato conto dell’ampia, articolata e approfondita istruttoria compiuta, nell’ambito del procedimento, dalla Commissione e dal CTS, per cui non pare che, sotto tale profilo, si debba soffermarsi ulteriormente, potendosi rinviare alle osservazioni già esposte in precedenza: l’asserito difetto istruttorio lamentato in ricorso è smentito dalla piana lettura del provvedimento impugnato, unitamente agli atti ad esso allegati.

Nemmeno fondate sono le doglianze con cui si lamenta che non sarebbe stato considerato quanto dichiarato (pag. 24 del fascicolo) dalla Soprintendenza.

Parte ricorrente, invero, non riporta per intero le osservazioni del rappresentante della Soprintendenza secondo il quale nell’archivio della stessa è conservata tutta la documentazione e un carteggio molto ampio, che “ può essere un valido contributo al fine di ricostruire i percorsi dei due provvedimenti amministrativi (licenza edilizia e istituzione della tutela) che potranno essere oggetto di successivi approfondimenti. Tuttavia, all’atto pratico tale ricostruzione non è utile per informare la decisione della Commissione. Oggia siamo di fronte ad una evidente perdita del bene oggetto di vincolo, che peraltro non è ripristinabile, per cui si può solo prendere atto della situazione così com’è, ovvero della scomparsa del bene in questione ”; dal verbale della seduta della Commissione del 21.5.2021 (pag. 15) risulta, tra l’altro, che il funzionario della Soprintendenza, a conclusione della disamina, in ordine cronologico, dei provvedimenti di tutela, come ricostruito sulla base della documentazione degli atti dell’archivio della Soprintendenza stessa, ha rilevato che “ a parte il decreto istitutivo, nessuno degli atti sopraelencati riporta citazioni o considerazioni relative alla singolarità geologica dell’area. Il sostanziale assenso all’urbanizzazione della zona fin dall’origine del vincolo, conferma invece implicitamente l’assenza di una emergenza geologica in quel luogo specifico ovvero all’interno delle particelle catastali 199 e 200 ”.

Anche sotto tale profilo, pertanto, le doglianze di parte ricorrente si dimostrano destituite di fondamento.

Infine, parimenti infondate sono le doglienze relative all’Atlante regionale dei beni e delle aree di notevole interesse pubblico.

L’Atlante invocato dai ricorrenti costituisce una catalogazione e ricognizione dei vincoli esistenti, integrando, in buona sostanza, un mero registro dei vincoli stessi, ma non fornisce, almeno per il caso di specie in esame, alcun effettivo e concreto elemento utile all’attività posta in essere dalla Commissione, poiché nulla aggiunge alla mera rilevazione dell’esistenza del decreto ministeriale de quo .

In altre parole, nel caso in esame non sussiste dubbio in ordine alla circostanza che con il D.M. 23 marzo 1965 sia stata resa la dichiarazione di notevole interesse pubblico ma, come sopra esposto, l’attività della Commissione posta a base del provvedimento impugnato ha indagato l’effettiva esistenza, fin dall’origine, del bene oggetto di vincolo.

Anche tale doglianza, dunque, va disattesa.

In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Stante la indubbia particolarità delle questioni trattate, sussistono giustificati motivi per compensare integralmente le spese di causa tra tutte le parti costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO Carpentieri, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessio Falferi	AO Carpentieri

IL SEGRETARIO