Pubblicato il 30/05/2025

N. 10635/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05711/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5711 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
I Colossi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Conticiani, Fabio Massimo Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Paola Conticiani in Roma, via di Monserrato n. 25, come da procura in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Iezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procura in atti;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della nota del Direttore della U.O. Amministrativa ed Affari Generali- SUAP-Ambito Prati - Ufficio Occupazioni Suolo Pubblico Permanenti del Municipio Roma I Centro di Roma Capitale del 21.03.2024 prot. n. 49097 di annullamento e rettifica della comunicazione prot. CA/42989/2024 per il locale ubicato in Roma alla via della Giuliana n. 59, angolo via Rodi nn.55-57;

b) di ogni altro atto, ancorché non cognito, presupposto, connesso e/o consequenziale a quello suindicato, ivi incluso, ove occorra, il verbale del I Gruppo centro (ex Prati) del Corpo di Polizia Locale di Roma Capitale del 02.04.2024.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da I COLOSSI SRL il 17\7\2024 :

ANNULLAMENTO, PREVIA SOSPENSIONE,

a) della nota del Direttore della U.O. Amministrativa ed Affari Generali-SUAP-Ambito Prati-Ufficio Concessione di occupazioni Suolo Pubblico (O.S.P.) del Municipio Roma I Centro del Comune di Roma del 22.05.2024 prot. n. CA/2024/0086797 di annullamento d’ufficio delle comunicazioni del medesimo ufficio prot. CA/2024/33705 e prot. CA/2024/49097;

b) di ogni altro atto, ancorché non cognito, presupposto, connesso e/o consequenziale a quello suindicato, ivi inclusa, ove occorra, la nota del predetto ufficio prot. CA/2024/33705 come richiamata nella nota indicata sub a).

Impugnazione dei predetti atti che si aggiunge ai seguenti provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo RG. n. 5711/2024:

a) alla nota del Direttore della U.O. Amministrativa ed Affari Generali- SUAP-Ambito Prati - Ufficio Occupazioni Suolo Pubblico Permanenti del Municipio Roma I Centro di Roma Capitale del 21.03.2024 prot. n. 49097 di annullamento e rettifica della comunicazione prot. CA/42989/2024 per il locale ubicato in Roma alla via della Giuliana n. 59, angolo via Rodi nn.55-57;

b) ad ogni altro atto, ancorché non cognito, presupposto, connesso e/o consequenziale a quello suindicato, ivi incluso, ove occorra, il verbale del I Gruppo centro (ex Prati) del Corpo di Polizia Locale di Roma Capitale del 02.04.2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con il ricorso in esame, notificato il 30 aprile 2024 e depositato il successivo 23 maggio, la società in epigrafe ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa misura cautelare, la nota del Direttore della U.O. Amministrativa ed Affari Generali- SUAP-Ambito Prati - Ufficio Occupazioni Suolo Pubblico Permanenti del Municipio Roma I Centro di Roma Capitale del 21.03.2024 prot. n. 49097 di annullamento e rettifica della comunicazione prot. CA/42989/2024 per il locale ubicato in Roma alla via della Giuliana n. 59, angolo via Rodi nn.55-57.

Il ricorso consta di motivi rubricati come segue.

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9-ter, comma 5, del DL n. 137/2020 (articolo inserito dalla Legge di conversione n. 176/2020) e ss.mm.ii., anche in combinato disposto con l’art. 40, comma 1, del DL n. 144/2022 (comma così modificato dalla legge di conversione 17 novembre 2022, n. 175, dall’art. 1, comma 815, L. 29 dicembre 2022, n. 197, a decorrere dal 1° gennaio 2023, dall’art. 1, comma 22-quinquies, D.L. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 febbraio 2023, n. 14, e, successivamente, dall’art. 11, comma 8, L. 30 dicembre 2023, n. 214, a decorrere dal 31 dicembre 2023, ai sensi di quanto disposto dall’art. 22, comma 1, della medesima L. n. 214/2023); difetto di presupposti; eccesso di potere per travisamento di circostanze di fatto e di diritto, per difetto di istruttoria, per manifesta irragionevolezza ed ingiustizia. Motivazione errata, travisata e, comunque, inadeguata con violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990 disciplinante l’annullamento d'ufficio, anche in combinato disposto con gli artt. 3 e 7 della L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per travisamento di circostanze di fatto e di diritto e per difetto di istruttoria. Violazione dei canoni procedimentali e sostanziali che disciplinano l’esercizio dell’autotutela decisoria.

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2-bis, L. n. 241/1990, anche in combinato disposto con l’art. 9-ter, comma 5, del DL n. 137/2020 (articolo inserito dalla Legge di conversione n. 176/2020) e ss.mm.ii. e con l’art. 40, comma 1, del DL n. 144/2022 (comma così modificato dalla legge di conversione 17 novembre 2022, n. 175, dall’art. 1, comma 815, L. 29 dicembre 2022, n. 197, a decorrere dal 1° gennaio 2023, dall’art. 1, comma 22-quinquies, D.L. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 febbraio 2023, n. 14, e, successivamente, dall’art. 11, comma 8, L. 30 dicembre 2023, n. 214, a decorrere dal 31 dicembre 2023, ai sensi di quanto disposto dall’art. 22, comma 1, della medesima L. n. 214/2023); violazione del canone di collaborazione e di buona fede; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza ed ingiustizia.

4) Illegittimità, in via derivata, per i vizi sollevati con i motivi I, II e III del presente gravame ed inficianti la nota del Direttore della U.O. Amministrativa ed Affari generali- Suap-Ambito Prati - Ufficio Occupazioni Suolo Pubblico permanenti del Municipio Roma I Centro di Roma Capitale del 21.03.2024 prot. n. 49097.

2. - Roma Capitale, con nota prot. n. CA/2024/0086797 del 22 maggio 2024, ha annullato il provvedimento impugnato mediante il ricorso introduttivo.

Con il medesimo provvedimento, tuttavia, l’Amministrazione ha ritenuto che “l’occupazione di suolo pubblico si configura come accessoria alle attività di somministrazione di alimenti e bevande. L’art. 11 della D.A.C. 21/2021, infatti, individua come soggetti legittimati a richiedere l’occupazione di suolo pubblico permanente esclusivamente “i titolari di esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, mentre il punto 1 della D.A.C. 81/2020, nell’individuare ulteriori soggetti legittimati a chiedere l’occupazione di suolo pubblico emergenziale, presuppone sempre la sussistenza di un titolo che autorizzi l’esercizio dell’attività”, ed ha confermato “che l’eventuale occupazione di suolo pubblico posta in essere in Via della Giuliana n. 59, angolo Via Rodi nn. 55-57 deve considerarsi abusiva”.

3. – Pertanto, con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 4 luglio 2024 e depositato il successivo giorno 17, la società in epigrafe ha impugnato la citata nota prot. n. CA/2024/0086797 del 22 maggio 2024.

I motivi aggiunti sono i seguenti.

1) Illegittimità della nota del direttore della u.o. Amministrativa ed affari generali-Suap-ambito Prati-ufficio concessione di occupazioni suolo pubblico (o.s.p.) del municipio Roma I centro di Roma Capitale del 22.05.2024 prot. n. ca/2024/0086797 e degli atti presupposti, connessi e/o consequenziali. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 19, commi 1, 2, 3 e 4 e 21-nonies della L. n. 241/1990, anche in combinato disposto con l’art. 85, commi 2, lett. c) e 5, della L.R. Lazio n. 22/2019 e con l’art. 9-ter, comma 5, del DL n. 137/2020 (articolo inserito dalla Legge di conversione n. 176/2020) e ss.mm.ii., con l’art. 40, comma 1, del DL n. 144/2022 (comma così modificato dalla legge di conversione 17 novembre 2022, n. 175, dall’art. 1, comma 815, L. 29 dicembre 2022, n. 197, a decorrere dal 1° gennaio 2023, dall’art. 1, comma 22-quinquies, D.L. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 febbraio 2023, n. 14, e, successivamente, dall’art. 11, comma 8, L. 30 dicembre 2023, n. 214, a decorrere dal 31 dicembre 2023, ai sensi di quanto disposto dall’art. 22, comma 1, della medesima L. n. 214/2023); difetto di presupposti; eccesso di potere per travisamento di circostanze di fatto e di diritto, per difetto di istruttoria, per manifesta irragionevolezza ed ingiustizia. Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi. Motivazione errata, travisata e, comunque, inadeguata con violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990.

In sintesi, la “delegittimazione” o “decadenza” della SCIA Covid-19 del 29.12.2021 prot. n. 212162 (che fonda l’atto gravato con motivi aggiunti) originerebbe, in via automatica, dalla dichiarazione di inefficacia della SCIA per alimenti e bevande del 28.12.2021 prot. n. CA/211370 con conseguente asserita assenza di un titolo valido per l’occupazione e derivata abusività della stessa che, abbinata alla reiterata ed asserita violazione dell’art. 85, commi 2, lett. c) e 5, della L.R. Lazio n. 22/2019, comporterebbe la chiusura dell’esercizio e la decadenza del titolo, oltre che la rimozione degli arredi esterni su suolo pubblico.

L’errore, in fatto ed in diritto, da cui muoverebbe l’iter argomentativo dell’ente resistente sarebbe che un’attività “legittimata” tramite la presentazione di una SCIA (nella specie, quella Covid-19 del 29.12.2021 prot. n. 212162) possa essere “delegittimata” e, quindi, posta nel nulla senza che vengano espletate dall’Amministrazione le procedure di cui all’art. 19, commi 1, 2, 3 e 4 della L. n. 241/1990.

Stante la separazione delle due sarebbe illegittima ogni forma di “caducazione” automatica della SCIA OSP per effetto della inefficacia della SCIA per la somministrazione, venendosi, altrimenti, a violare la lettera e la ratio stessa del citato art. 19.

Sotto altro profilo, il Comune non avrebbe tenuto conto, incorrendo in difetto istruttorio ed in travisamento in fatto ed in diritto, che con SCIA del 21.03.2023 prot. n. CA/61907 si era nuovamente ricostituita la connessione con l’OSP Covid.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 21-nonies e 21-quinquies della L. n. 241 del 1990 disciplinante rispettivamente l’annullamento d'ufficio e la revoca, anche in combinato disposto con gli artt. 3 e 7 della L. n. 241 del 1990. Violazione dei principi procedimentali e sostanziali che disciplinano l’esercizio dell’autotutela decisoria in materia di annullamento d’ufficio, revoca e decadenza. Eccesso di potere per travisamento di circostanze di fatto e di diritto e per difetto di istruttoria.

Qualora si ritenesse ammissibile la “caducazione” della SCIA, essa sarebbe atto atipico e, quindi, affetto ex se da violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi incidente su posizioni giuridiche di vantaggio originate da un precedente provvedimento o titolo oggetto della nuova determinazione amministrativa, per cui sarebbe necessaria la comunicazione dell'avvio del procedimento, ai sensi dell'art. 7 della L. n. 241 del 1990.

Sarebbero altresì necessarie le garanzie sostanziali previste, in caso di autoannullamento, dall’art. 21 nonies L. 241\1990.

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2-bis, L. n. 241/1990, anche in combinato disposto con l’art. 9-ter, comma 5, del DL n. 137/2020 (articolo inserito dalla Legge di conversione n. 176/2020) e ss.mm.ii. e con l’art. 40, comma 1, del DL n. 144/2022 (comma così modificato dalla legge di conversione 17 novembre 2022, n. 175, dall’art. 1, comma 815, L. 29 dicembre 2022, n. 197, a decorrere dal 1° gennaio 2023, dall’art. 1, comma 22-quinquies, D.L. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 febbraio 2023, n. 14, e, successivamente, dall’art. 11, comma 8, L. 30 dicembre 2023, n. 214, a decorrere dal 31 dicembre 2023, ai sensi di quanto disposto dall’art. 22, comma 1, della medesima L. n. 214/2023); violazione del canone di collaborazione e di buona fede; violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza ed ingiustizia.

In subordine, trattandosi di abusività sopravvenuta dell’occupazione di suolo pubblico, l’applicazione delle norme in rubrica avrebbe implicato la necessità di assegnazione alla società, da parte del Comune, di un congruo termine per ripristinare la situazione precedente.

4. – Roma Capitale si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto dell’avversa impugnazione con memoria.

5. – L’istanza cautelare proposta dalla ricorrente è stata accolta con ordinanza n. 3949\024.

6. – A seguito dello scambio di memorie ex art. 73 c.p.a. il ricorso è passato in decisione alla pubblica udienza dell’11 marzo 2025.

7. – Il ricorso introduttivo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il provvedimento con esso impugnato, ossia la nota del Direttore della U.O. Amministrativa ed Affari Generali- SUAP-Ambito Prati - Ufficio Occupazioni Suolo Pubblico Permanenti del Municipio Roma I Centro di Roma Capitale del 21.03.2024 prot. n. 49097 di annullamento e rettifica della comunicazione prot. CA/42989/2024, è stata –a sua volta- annullata in autotutela da Roma Capitale mediante la nota prot. n. CA/2024/0086797 del 22 maggio 2024.

8. – Su quest’ultimo atto, pertanto, si concentra l’interesse all’impugnazione in capo alla società ricorrente, i cui interessi ricevono lesione da tale provvedimento nella parte in cui esso afferma che “l’occupazione di suolo pubblico emergenziale, presuppone sempre la sussistenza di un titolo che autorizzi l’esercizio dell’attività”, ed ha confermato “che l’eventuale occupazione di suolo pubblico posta in essere in Via della Giuliana n. 59, angolo Via Rodi nn. 55-57 deve considerarsi abusiva”.

9. – Occorre dunque passare all’esame del ricorso per motivi aggiunti, il quale è fondato, e va accolto, con dirimente riferimento alle doglianze della ricorrente che denunziano, a carico del provvedimento impugnato, difetto istruttorio e travisamento dei fatti.

Sostiene, in particolare, la ricorrente in tali censure, che, “pur accedendo alla tesi sostenuta dalla amministrazione resistente che la SCIA di somministrazione di alimenti e bevande del 28.12.2021 prot. n. CA/211370 sia stata dichiarata inefficace così eludendosi il rapporto di connessione con la SCIA OSP Covid-19 del 29.12.2021 prot. n. 212162, è palese che la PA non ha tenuto conto, incorrendo in un palese difetto istruttorio ed in un travisamento in fatto ed in diritto, che con SCIA del 21.03.2023 prot. n. CA/61907 (doc. 16), si era nuovamente ricostituita la connessione con l’OSP Covid.”

Tale profilo di censura si inscrive nell’ambito del motivo in cui la ricorrente lamenta, in primo luogo, la violazione degli artt. 19, commi 1, 2, 3 e 4 e 21-nonies della L. n. 241/1990, anche in combinato disposto con l’art. 85, commi 2, lett. c) e 5, della L.R. Lazio n. 22/2019 e con l’art. 9-ter, comma 5 e successive modificazioni DL n. 137\2020 come convertito in legge.

Con tale mezzo essa denunzia che Roma Capitale avrebbe posto esclusiva attenzione al profilo di diritto positivo recato dall’art. 11 comma 1 della DAC n. 21\2021, a tenore del quale “Per le occupazioni di suolo pubblico, realizzate con gli arredi previsti dal Catalogo di cui alla Deliberazione di Giunta Capitolina n. 193/2015 e ss.mm.ii. sono legittimati all'ottenimento della concessione soltanto i titolari di esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, per i quali è consentita la consumazione al tavolo e l'attività di somministrazione è prevalente.”

10. - Questo –ritenuto come necessario da Roma Capitale- legame tra il titolo alla somministrazione e quello utile all’occupazione di suolo pubblico, a dire della ricorrente, dovrebbe innanzitutto scontare la durata predeterminata per legge delle occupazioni in regime emergenziale, recata dal suddetto art. 9-ter DL n. 137\2020, alla luce della quale ogni determinazione sul titolo così formatosi ai sensi dell’art. 19 L. 241\1990 avrebbe dovuto essere preceduta da apposito contraddittorio procedimentale e assistita dai presidi normativi in tema di autotutela.

11. – Ma ritiene il Collegio che tali profili, sul piano logico-giuridico, sono recessivi rispetto a quello mediante il quale la ricorrente assume che quel legame di accessorietà tra i due titoli (quello alla somministrazione e quello per l’uso concesso del demanio comunale in regime emergenziale) era, nel caso in esame, comunque esistente.

La censura di difetto istruttorio su richiamata assume, pertanto, carattere dirimente sul resto, perchè, se positivamente delibata dal Tribunale, escluderebbe in radice l’interesse alle restanti, incentrate su di una fattispecie concreta (l’assenza di legame tra i due titoli) che si dimostrerebbe inesistente.

12. - Tale censura è fondata, e va accolta.

La ricorrente ha infatti debitamente documentato di avere presentato una SCIA per esercizio di somministrazione al pubblico recante n. CA/2023/61907 del 21 marzo 2023, che si rinviene in atti.

Di tale presentazione, peraltro, dà atto lo stesso provvedimento del 24 maggio 2024 impugnato.

Dalla -pur enunciata- circostanza fattuale, tuttavia, Roma Capitale non ha tratto conclusione alcuna sul piano giuridico.

In quanto, come attestato dalla motivazione dell’atto, l’Amministrazione ha proseguito a individuare l’elemento dirimente della fattispecie nella cessazione del rapporto di accessorietà tra la osp di cui all’istanza della ricorrente prot. CA/212160 del 29 dicembre 2021 e la “S.C.I.A di apertura CA/2021/211370, successivamente dichiarata inefficace con nota prot. CA/10787 del 25/2/2022”.

Ma, posta la ritenuta valenza preclusiva del rapporto di accessorietà derivante dall’art. 11 comma 1 della DAC n. 21\2021, l’Amministrazione avrebbe dovuto necessariamente valutare quale fosse l’incidenza, in quel rapporto, dell’elemento sopravvenuto costituito dalla presentazione di una nuova SCIA di somministrazione.

La circostanza avrebbe dovuto essere valutata alla stregua del principio di buona fede imposto all’attività amministrativa –anche con riguardo agli istituti di semplificazione-espressamente codificato dall'art. 1 l. n. 241 del 1990 (Consiglio di Stato sez. II, 22/05/2023, n.5072).

Tale valutazione non vi è stata in sede procedimentale ed istruttoria, e, di conseguenza, la motivazione dell’atto impugnato risulta carente su di un elemento –almeno potenzialmente- dirimente sul piano della dedotta accessorietà tra SCIA di somministrazione e occupazione di suolo pubblico.

13 – In conclusione, il ricorso introduttivo è improcedibile, mentre il ricorso per motivi aggiunti è fondato, e va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento con esso impugnato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), dichiara improcedibile il ricorso introduttivo in epigrafe; accoglie il ricorso per motivi aggiunti, e per l’effetto annulla il provvedimento con esso impugnato.

Condanna Roma Capitale al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, che forfetariamente liquida in euro 3.500,00 (tremilacinquecento\00) oltre IVA, CPA, contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere, Estensore

Francesca Mariani, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Achille Sinatra	Donatella Scala

IL SEGRETARIO