Pubblicato il 04/06/2025

N. 01751/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00068/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AT (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 68 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonino Galasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Giarre, via N. Tommaseo, 216;

contro

Comune di Siracusa, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota del 7/11/2023 n. 236723 del “Responsabile del Procedimento” del S.U.E. di Siracusa, Serv. Centro Storico;

- della nota/provv. 21/11/2023 n. 249471 dello stesso Responsabile “del Servizio” del S.U.E. di Siracusa;

- degli atti presupposti, connessi e conseguenti, ivi compresi: a) la nota/provv. del 23/11/2023 n. 251807 dello stesso “Responsabile del procedimento” del S.U.E. di Siracusa e b) la nota del 18/12/2023 n. 270995 del S.U.E. Centro Storico di Siracusa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il dott. Salvatore Accolla e udito il difensore della parte ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente impugnava i seguenti atti, riguardanti un immobile di sua proprietà, sito in Siracusa, in via Cavour nn. 13-15 (in catasto al fg. 167, particella 5201):

- la nota con la quale il Comune di Siracusa, riguardo alla CILA n. 8417/2023 del 13/1/2023, aveva comunicato che “ la richiesta di realizzazione provvisoria di recinzione non viene accolta ”, “ non essendo stata, ad oggi, dimostrata la titolarità dell'area riferita alla porzione oggetto dell’avvenuta demolizione del manufatto abusivo ”;

- la nota con cui il Comune di Siracusa aveva comunicato che la C.I.L.A. n. 8417/2023, presentata in data 13/01/2023 prot. 9920, sarebbe stata archiviata, ammettendo solo l'ottemperanza all’ordinanza n. 37/2013;

- gli atti presupposti, tra cui la nota/provv. del 23/11/2023 n. 251807, con la quale la stessa “Responsabile del procedimento” del S.U.E. di Siracusa aveva ordinato di non effettuare i lavori di cui alla C.I.L.A. 19.5.2023 n. 9776/2023 (relativa a modifiche interne non strutturali per la realizzazione di un wc e 2 antibagni), sia nella parte contenente quest’ultimo ordine sia nella parte in cui si sarebbe fondato sull’archiviazione della precedente CILA n. 8417/2023.

2. A chiarimento dei fatti presupposti, riferiva che con la CILA n. 8417/2023 aveva comunicato l’avvio dei lavori necessari sia per demolire un manufatto (“cucina”) già fatti oggetto di ordinanza di demolizione n. 37 del 18/12/2013 del Comune di Siracusa sia per recintare temporaneamente l’area occupata da detto manufatto al fine di mantenerne il possesso.

Riferiva che, a lavori già ampiamente conclusi, il funzionario Responsabile del procedimento SUE, con nota del 28 agosto 2023 n.181975 aveva richiesto integrazioni documentali consistenti nell’“ Elaborato grafico, stato di fatto e di progetto, con la rappresentazione dello stato originario ”.

Precisava di aver comunque provveduto a soddisfare tale richiesta, trasmettendo, in data 8 settembre 2023, prot. n. 191349, un’ulteriore relazione tecnica e, di nuovo, la planimetria catastale del 3 gennaio 1940, una nuova planimetria dello stato originario e dell’intervento e il contratto del dante causa dell’11/7/1959, chiarendo, a suo dire, quale sarebbe stato lo “stato di fatto” anteriore alla CILA.

2.1. Ciò nonostante con l’impugnata nota del 7/11/2023 n. 236723 il Comune aveva dichiarato di non accogliere la richiesta di realizzazione provvisoria di recinzione ritenendo che allo stato non sarebbe stata dimostrata la titolarità dell'area riferita alla porzione oggetto dell'avvenuta demolizione del manufatto abusivo.

Con la successiva nota lo stesso Comune aveva dichiarato archiviata la CILA 8417/2023, salva la “ottemperanza alla messa in pristino” di cui all’ordinanza di demolizione n. 37/2013, anche per la mancata trasmissione della progettazione richiesta nella precedente nota del 7/11/2023.

Infine, con ulteriore nota del 23 novembre 2023 n. 251807, l’Ente aveva emesso un “ Ordine di non effettuare l’intervento di opere interne non strutturali relative alla realizzazione di un wc e due antibagno in immobile sito in Siracusa, Quartiere Ortigia, via Cavour nn. 13-15, in catasto al foglio 167, part.lla, 5201, sub. 1 ”, comunicate con la differente C.I.L.A. n. 9776/2023, CILA riguardante esclusivamente queste opere interne; e ciò sul presupposto che sarebbe stato “ rilevato che l’elaborato grafico allegato alla C.I.L.A. in oggetto riporta un inammissibile varco sul cortile ”. Inoltre, il Comune aveva chiesto integrazione documentale, alla quale la società ricorrente affermava di aver già provveduto.

3. Ciò premesso, formulava i seguenti motivi di ricorso.

3.1. Evidenziava, in primo luogo, che l’art. 6 del D.P.R. 380/2001 (recepito in Sicilia nell’art. 3, della l.r. n. 16/2016) avrebbe indicato le tipologie di interventi edilizi realizzabili mediante Comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), non prevedendo affatto la possibilità per l’Amministrazione di “non accoglierla” (così, invece, si sarebbe espressa la nota del 7/11/2023 n. 236723) o di “archiviarla” (così la nota/provv. del 21/11/2023 n. 249471).

Si sarebbe trattato, pertanto, di un potere non tipizzato.

3.1.1. Lamentava, poi, che il SUE avrebbe richiesto un’“ integrazione documentale relativa alla sistemazione del prospetto con elaborato grafico dettagliato, relazione tecnica, documentazione fotografica e parere della Soprintendenza ”, da ritenersi atipica ed inusitata, in quanto la P.A., nell’esaminare una CILA, non avrebbe avuto il potere di imporre al cittadino opere da lui non richieste e progettate. Essa, infatti, nella CILA, si sarebbe limitata a far riferimento alla demolizione di un manufatto e alla recinzione delle aree.

3.2. In un secondo motivo di ricorso affermava che, anche a voler, in ipotesi, ritenere applicabili alla CILA, per analogia, le norme sulla SCIA, avrebbe dovuto tenersi conto del fatto che queste ultime norme avrebbero prescritto l’adozione dell’eventuale provvedimento negativo da parte dell’Amministrazione entro trenta giorni dalla presentazione della SCIA/CILA al Comune.

Sotto tale aspetto, nel caso in esame sarebbero state, dunque, illegittime (1) sia la nota del 7/11/2023 n.236723 che, in riferimento alla CILA n. 8417/2023 del 13/1/2023 avrebbe dichiarato dopo circa 10 mesi che “ la richiesta di realizzazione provvisoria di recinzione non viene accolta ”; (2) sia la nota/provv. del 21/11/2023 n. 249471 che avrebbe “archiviato” dopo oltre 10 mesi la medesima C.I.L.A. 13.1.2023 n. 8417; sia (3) la nota/provv. del 23/11/2023 n. 251807, che avrebbe ordinato di non effettuare i lavori di cui alla C.I.L.A. del 19/5/2023 n. 9776/2023, poiché, anche in questo caso, sarebbe stato ampiamente superato (di circa 5 mesi) il suddetto termine di 30 giorni.

3.2.1. La ricorrente precisava, inoltre, di aver presentato già in data 5 luglio 2023 la SCA relativa all’ultimazione dei lavori e alla richiesta di agibilità, sicché non avrebbe avuto senso un ordine di non eseguire lavori, in realtà, già realizzati.

4. Evidenziava, in un altro motivo di ricorso, che il Comune avrebbe, altresì, contestato la mancata prova, da parte della società ricorrente, del diritto di proprietà sull’immobile in esame.

Rilevava che la disposizione dell’art. 11 del D.P.R. 380/2001, stabilendo che “ il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo ”, non avrebbe lasciato adito a dubbio circa l’idoneità del possesso/detenzione del bene a costituire titolo idoneo a legittimare la richiesta di concessione edilizia e/o di altro diverso titolo edilizio.

Ad ogni modo, nel caso in esame, l’opera proposta sarebbe stata una mera recinzione (per di più temporanea), avente il fine e l’effetto di tutelare e mantenere proprio e solo il possesso dell’area già posseduta (artt. 1140 c.c.) ed il Comune non avrebbe potuto certo impedirlo ed avvantaggiare altri sconosciuti soggetti.

Nessuna Amministrazione avrebbe potuto costringere il legittimo possessore ad abbandonare l’area contro la tutela del possesso o garantita all’art. 1140 e ss. del Codice Civile.

A tal proposito, affermava che la proprietà dell’area occupata dal manufatto in capo alla -OMISSIS- sarebbe stata provata sia dal contratto dell’11/7/1959 sia dalla planimetria catastale del 3 gennaio 1940, presentata al Catasto in data 21/10/1939, e sarebbe stata confermata dal Verbale della Polizia Municipale.

5. Rilevava, ancora, che, a mente dell’art. 9 bis del D.P.R. n. 380/2001, per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo sarebbe stato quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto.

Nel caso in esame la costruzione sarebbe stata ben anteriore al 1940 e lo stato legittimo sarebbe stato quello rilevabile dalla planimetria catastale del 3/1/1940, presentata il 21/10/1939, nella quale l’esistenza della porta verso il cortile sarebbe stata chiara, evidente ed incontestabile. Dal che l’illegittimità della nota/provv.to 23.11.2023 n. 251807, nella parte in cui avrebbe affermato il contrario per giustificare l’ordine di non effettuare i lavori.

5.1. Sotto tale aspetto, inoltre, il provvedimento sarebbe stato affetto da sviamento in quanto oggetto della CILA sarebbero stati i lavori interni (2 wc con antibagno) e non il varco verso il cortile e perché all’Amministrazione non sarebbe consentito, mediante l’esame di una CILA (o di un altro titolo edilizio) di ordinare ad un cittadino di fare un’opera e/o chiudere un’opera esistente, mai contestagli da nessuno come abusiva.

6. Il Comune convenuto, benché destinatario di regolare notificazione del ricorso, non si costituiva in giudizio.

7. In vista dell’udienza pubblica la società ricorrente depositava una memoria nella quale riferiva che, all’esito di una formale procedura di mediazione, vi sarebbe stato il riconoscimento espresso da parte dei Sig.ri -OMISSIS-sia del possesso che della proprietà di -OMISSIS- della proprietà dell’area

ingiustamente contestata da parte del Comune di Siracusa negli atti impugnati.

Segnalava che, a questo punto, con nota 5.12.2024 n. 12613 pervenuta il 17/1/2025 il S.U.E. di Siracusa, Serv. Centro Storico, aveva dichiarato l’archiviazione “con esito favorevole” della SCA presentata il 5/7/2023 prot. n. 148011, presentata dalla -OMISSIS- per l’agibilità dei locali.

Rilevato che, però, il SUE non aveva annullato i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo del presente giudizio insisteva nelle domande formulate in quest’ultimo atto.

8. All’udienza del 15 aprile 2025, udito il difensore della società ricorrente, il ricorso veniva posto in decisione.

DIRITTO

9. Ciò premesso, il ricorso deve ritenersi fondato.

10. Appare decisiva, in tal senso, la fondatezza del motivo di ricorso in cui si si evidenzia la tardività dei provvedimenti impugnati per il superamento del termine di 30 giorni previsto per l’inibitoria in caso di SCIA edilizia.

10.1. In proposito, il Collegio aderisce all’orientamento che ammette l’applicazione analogica alla CILA della disciplina in materia di SCIA.

Appare, in tal senso, condivisibile la recente pronuncia secondo cui “ in relazione ai provvedimenti, variamente adottati dagli enti locali sotto la qualificazione di declaratorie di irricevibilità/inefficacia ovvero archiviazione o simili della comunicazione inizio lavori asseverata-cila (che con il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222, è divenuta il titolo general-residuale, necessario per tutti gli interventi edilizi per i quali le norme del testo unico non impongano la scia o il permesso di costruire ovvero che non rientrino nell'attività edilizia libera), trovano applicazione, in analogia a quanto previsto relativamente alla scia i limiti di tempo e di motivazione declinati nell'art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle "condizioni" di cui all'art. 21-nonies della medesima normativa; conseguentemente tali atti, seppure non espressivi di poteri tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che li disciplini, in quanto dotati del carattere di lesività, sono impugnabili innanzi al giudice amministrativo ” (Consiglio di Stato, sezione II, 25 febbraio 2025, n. 1651).

Tale ricostruzione è sostanzialmente condivisa nella pronuncia di Cons. Stato, sez. II, 24 aprile 2023, n. 4110 secondo cui “ deve rilevarsi che proprio la mancata previsione di sistematicità dei controlli rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso. Per tale ragione è da preferire la ricostruzione operata da questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. IV, 23 aprile 2021, n. 3275), che ha inteso mutuare in subiecta materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di s.c.i.a. o d.i.a., in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA «condivide l’intima natura giuridica», sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6 bis e 6 ter della l. n. 241 del 1990, in combinato disposto con il richiamo alle «condizioni» di cui all’art. 21 novies della medesima normativa ”.

10.2. Deve, pertanto, concludersi, nel caso in esame, nel senso che i provvedimenti impugnati sono illegittimi, in quanto adottati, come correttamente indicato dal ricorrente (secondo quanto sintetizzato in parte narrativa), oltre i termini di cui all’art. 19 della legge 241/90, applicabili, per analogia alla fattispecie.

11. Tali rilievi, sul supporto dei richiamati orientamenti giurisprudenziali, appaiono decisivi nel provare l’illegittimità dei provvedimenti impugnati ed assorbono ogni altra censura.

12. Ad ogni buon conto, devono ritenersi illegittimi, in quanto non rispondenti alla realtà di fatto, anche le contestazioni, contenute nei provvedimenti impugnati, in merito al difetto di proprietà in capo alla società ricorrente delle aree e dei manufatti oggetto degli interventi oggetto di CILA.

Appare risolutivo, sul punto, quanto riportato nella memoria del 18 febbraio 2025, ovvero che a “ dopo la proposizione del ricorso per cui è causa, la società ricorrente (quale usufruttuaria) ed i nudi proprietari hanno proposto una formale procedura di mediazione davanti ad Organismo autorizzato nei confronti del sig. -OMISSIS--OMISSIS-e della sorella, quali eredi della vicina Sig.ra -OMISSIS- Ebbene con Verbale di Conciliazione del 4.11.2024 la mediazione si è conclusa con il riconoscimento espresso da parte dei Sig.ri -OMISSIS-sia del possesso, che della proprietà di -OMISSIS- e c.ti della proprietà dell’area ingiustamente contestata da parte del Comune di Siracusa negli atti impugnati ”.

13. In conclusione, per tutte le ragioni esposte il ricorso, in quanto fondato, deve essere accolto.

14. Le spese di causa devono essere compensate in considerazione della peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di AT (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento della denominazione della società ricorrente.

Così deciso in AT nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Salvatore Accolla, Primo Referendario, Estensore

Paola Anna Rizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Accolla	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.