Pubblicato il 21/07/2021

N. 01798/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01013/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di ER (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1013 del 2010, proposto da:
Casa di Cura Privata Salus S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso il suo studio in ER, c.so Garibaldi, 103;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Vittoria De Gennaro, con domicilio eletto presso lo studio Maria Vittoria De Gennaro Avv. in ER, c.so Garibaldi,33;
Commissario Straordinario per L'Attuazione del Piano di Rientro della Sanità della Regione Campania, non costituito in giudizio;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in ER, corso Vittorio Emanuele n.58;
Asl ER, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Valerio Casilli ed Emma Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dei provvedimenti, n. 4393 e 4394 dell’8.04.2010, recanti la decurtazione di somme per inappropriatezza delle prestazioni sanitarie assistenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Ministero della Salute e dell’Asl ER;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 7 luglio 2021, tenutasi tramite collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 25 DL 137/2020, la dott.ssa Gaetana Marena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

Con provvedimento dell’8.04.2010, n. 4393, l’ASL di ER comunicava, per l’anno 2009, la decurtazione di euro 92.000, per inappropriatezza nell’erogazione delle prestazioni assistenziali in day hospital, in applicazione delle delibere di GRC 102/2009 e 2040/2009. Con provvedimento dell’8.04.2010, n. 4394, l’Asl formalizzava la decurtazione di euro 40.000, per inappropriatezza nell’erogazione delle prestazioni sanitarie in day surgery, in applicazione delle delibere GRC 6490/2001 e 546/2007. Avverso i suddetti provvedimenti insorge la Casa di Cura in epigrafe, proponendo gravame di annullamento, mediante ricorso RG 2010/1013, notificato il 4.06.2010 e depositato il 18.6.2010, assistito da una serie di censure di illegittimità, variamente scandite nei motivi di ricorso e così di seguito sintetizzate:

VIZI PROPRI:

1)VIOLAZIONE DI LEGGE (1-2 3 L. 241/1990 IN RELAZIONE ALLE DELIBERE GRC 6490/2001-4847/2002-546/2007)- ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO- DI MOTIVAZIONE-ARBITRARIETA’-ILLOGICITA’- TRAVISAMENTO- DIFETTO DI ISTRUTTORIA).

La parte ricorrente lamenta una violazione della normativa richiamata, oltre che un difetto istruttorio, non avendo l’Ente intimato considerato che le soglie di ammissibilità, per le contestate tipologie prestazionali,

sono connesse all’introduzione di una modalità assistenziale del Day Service.

2)VIOLAZIONE DI LEGGE (1-2 3 L. 241/1990 IN RELAZIONE ALLE DELIBERE GRC 6490/2001-4847/2002-546/2007)- ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO- DI MOTIVAZIONE-ARBITRARIETA’-ILLOGICITA’- TRAVISAMENTO- DIFETTO DI ISTRUTTORIA).

La ricorrente stigmatizza l’operato dell’Asl per avere fondato la soluzione decisoria gravata su un mero calcolo percentuale e non su una verifica analitica e puntuale della sussistenza o meno dei requisiti legalmente richiesti e, dunque, dei presupposti di erogabilità delle prestazioni.

3)VIOLAZIONE DI LEGGE (1-2 3 L. 241/1990 IN RELAZIONE ALLE DELIBERE GRC 6490/2001)- ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO-ARBITRARIETA’-ILLOGICITA’- TRAVISAMENTO- DIFETTO DI ISTRUTTORIA).

La ricorrente si duole del fatto che l’Ente resistente ha applicato un formale calcolo matematico, senza ricorrere anche al meccanismo della compensazione, avendo del tutto pretermesso il credito prestazionale conseguito dalla Casa di Cura, nei termini di un significativo risparmio di spesa.

4)VIOLAZIONE DI LEGGE (1-2 3 L. 241/1990 IN RELAZIONE ALLE DELIBERE GRC 4847/2002)- ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO- DI MOTIVAZIONE-ARBITRARIETA’-ILLOGICITA’- TRAVISAMENTO- DIFETTO DI ISTRUTTORIA).

Secondo l’assunto attoreo, il provvedimento gravato è illegittimo per violazione della delibera del 2002, per ciò che concerne il day hospital.

5)VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 8 QUINQUIES D.LGS. 502/1992, MODIFICATO DAL D.LGS 229/1999)-VIOLAZIONE ACCORDO AIOP-ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO- ARBITRARIETA’-ILLOGICITA’- TRAVISAMENTO).

La parte ricorrente lamenta la violazione dei termini decadenziali previsti per il sindacato sulle prestazioni sanitarie, con compromissione dell’affidamento ingenerato nella Casa di Cura.

6)VIOLAZIONE DI LEGGE (1-2 3 L. 241/1990 IN RELAZIONE ALLE DELIBERE GRC 4847/2002)- ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO- DI MOTIVAZIONE-ARBITRARIETA’-ILLOGICITA’- TRAVISAMENTO- DIFETTO DI ISTRUTTORIA).

La Casa di Cura si duole dell’illegittimità dell’atto gravato, anche sotto il profilo del difetto motivazionale, non avendo lo stesso esplicitato puntualmente le ragioni di fatto e di diritto a fondamento della scelta sfavorevole.

VIZI DERIVATI:

1)VIOLAZIONE ART. 97 COST.-VIZIO DEL PROCEDIMENTO- VIZIO DEL PRINCIPIO DEL BUON ANDAMENTO-ECCESSO DI POTERE-CONTRADDITTORIETA’ INTRINSECA-ILLOGICITA’ MANIFESTA.

2)VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 19 E 20 STATUTO CAMPANO IN RELAZIONE ALL’ART. 123 COST.-INCOMPETENZA- IN SUBORDINE, ILLEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLE LEGGI REGIONALI CAMPANE 28/2003 E 24/2005.

3) VIOLAZIONE ART. 97 COST.-VIZIO DEL PROCEDIMENTO- ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ INTRINSECA ED ESTRINSECA-DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

4)VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. 241/1990- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’INTESA STATO- REGIONI DEL 23.03.2005-VIOLAZIONE ART. 97 COST.-VIOLAZIONE DEL PROCEDIMENTO- ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA-CONTRADDITTORIETA’ INTRINSECA-ILLOGICITA’ MANIFESTA-CARENZA DI MOTIVAZIONE.

5)VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 11 PRELEGGI-VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITA’DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI-ECCESSO DI POTERE-PERPLESSITA’.

Resistono in giudizio il Ministero della Salute e la Regione Campania.

Il 4.07.2010 si costituisce in giudizio l’ASL di ER, depositando documentazione e memorie, nelle quali, controdeducendo alle avverse prospettazioni di parte ricorrente, conclude per l’inammissibilità ed il rigetto del gravame.

Nell’udienza pubblica di smaltimento del 7 luglio 2021, tenutasi tramite collegamento da remoto, la causa è introitata per la decisione.

Il gravame è inammissibile sia per difetto di giurisdizione sia, nella parte di esercizio del potere autoritativo, per omessa notifica del ricorso ai controinteressati, come eccepito dalla parte resistente.

Va, anzitutto, dichiarato il difetto di giurisdizione.

Il Collegio non ignora la granitica giurisprudenza di questa Sezione in materia (del 23.03.2017, n. 565, nonché del 21.08.2017, n. 1301), dalla quale non intende discostarsi.

Come è noto, in materia di controversie relative alla contestazione del meccanismo della c.d. regressione tariffaria, nel quadro dei rapporti di accreditamento con il sistema sanitario nazionale, è da tempo maturato un contrasto tra l'opinione (sostenuta ancora da Cons. Stato, sez. III, 14 giugno 2011, n. 3611 e Id., 16 gennaio 2013, n. 248) secondo cui, vertendosi in materia di potere di controllo pubblicistico della spesa sanitaria in funzione di tutela della finanza pubblica affidato alle Regioni, implicante in quanto tale l'esercizio di poteri autoritativi (di fronte ai quali la posizione giuridica soggettiva del destinatario assumerebbe la consistenza dell'interesse legittimo), la loro cognizione sarebbe devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo e l'opinione (diffusamente argomentata da Cass., SS. UU., 20 giugno 2012, n. 10149, che cassa Cons. Stato n. 3611/2011 cit. ), secondo cui - laddove, beninteso, la controversia abbia ad oggetto non l'azione autoritativa in punto di conformazione del rapporto concessorio, sì solo "l'effettiva debenza dei corrispettivi" dovuti - la giurisdizione sarebbe quella del giudice ordinario, e ciò sul presupposto che, nell'attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuata nell'ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (da ultimo, in tal senso, anche, nella giurisprudenza di merito ed in termini generali, Corte app. ER, n. 454/2015).

Va, naturalmente, dato seguito all'orientamento del giudice regolatore della giurisdizione, che, da ultimo, ha trovato ulteriori conferme, sì da potersi riguardare quale consolidato (cfr. Cass., SS.UU., 3 febbraio 2014, n. 2291, in sede di regolamento preventivo): e ciò in quanto, come vale rammentare, ai sensi dell'art. 133, 1° comma lett. c) c.p.a. tra le controversie rientranti nella giurisdizione (esclusiva) del giudice amministrativo in materia di concessione di pubblico servizio (in cui rientra il regime di accreditamento con il servizio sanitario nazionale) sono espressamente escluse quelle concernenti la spettanza di indennità, canoni o corrispettivi comunque denominati.

Del resto, con particolare riguardo al meccanismo della regressione tariffaria, la previsione del criterio di quantificazione del corrispettivo dovuto ai centri accreditati rimonta alla sottoscrizione, ad opera degli stessi, di accordi di matrice dichiaratamente contrattuale, stipulati ai sensi dell'art. 8 quinquies d. lgs. n. 502/1992: di tal che non può essere revocata in dubbio l'assenza di provvedimenti a connotazione autoritativa suscettibili di conformare potestativamente il rapporto concessorio, ma solo un mero ed oggettivo (e, come tale, vincolato) criterio di quantificazione delle spettanze dovute a titolo di rimborso sulle prestazioni effettuate, trattandosi, in definitiva, di un "credito fatto valere dal privato" (avente, come tale, la consistenza di un diritto soggettivo), le cui voci costitutive spetta al giudice ordinario accertare ed, eventualmente, sindacare (così, testualmente, Cass., SS. UU. n. 10149/2012 cit.). Nello specifico, si è affermato che, se è vero che la disciplina dei controlli sull’appropriatezza dei ricoveri presuppone un atto autoritativo e vincolante di programmazione e di organizzazione di competenza regionale e non una fase concordata e convenzionale, tuttavia, quando non sia questo atto generale e autoritativo a formare oggetto dell’impugnazione – quale espressione di “vigilanza e controllo nei confronti del gestore” (art. 133, comma 1, lett. c, c.p.a.) –, riemerge la giurisdizione del giudice ordinario, cui è rimesso il giudizio di congruità dell’attività svolta in concreto dalla struttura sanitaria accreditata, rispetto ai parametri fissati dall’autorità regionale, che si traduce pur sempre nella verifica dell’adempimento delle prestazioni sanitaria cui la struttura è obbligata (cfr . Cass. civ., Sez. Un., 27 novembre 2019, n. 31029).

Il ricorso è altresì inammissibile, per omessa notifica ai controinteressati.

Il Collegio intende aderire all’orientamento già espresso da questa sezione, con la sentenza n.1393/2021, in cui si è specificamente evidenziato che, sempre in rito, non essendo stato notificato ad alcun'altra struttura sanitaria accreditata presso il SSN, in veste di controinteressata, il ricorso si rivela inammissibile, nella parte in cui è volto a contestare la determinazione del tetto di spesa individuale. In argomento, la prevalente giurisprudenza amministrativa ha condivisibilmente chiarito che, nel caso in cui una casa di cura accreditata si dolga delle modalità di riparto del budget complessivo di spesa concretamente disponibile a livello aziendale (fondo unico di branca per la remunerazione delle prestazioni da erogare nell'anno in regime di ricovero da parte delle case di cura accreditate insistenti nell'ambito territoriale dell'azienda sanitaria locale) ed invochi l'assegnazione di un più elevato tetto di spesa individuale invalicabile, implicando ciò (per necessaria compensazione) una diminuzione del tetto di spesa individuale assegnato alle altre case di cura accreditate operanti nel territorio della stessa azienda sanitaria locale, essa deve notificare il ricorso ad almeno una di queste ultime, in quanto soggetto controinteressato (cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 15 gennaio 2002, n. 98; Catania, sez. IV, 10 gennaio 2012, n. 39; TAR Puglia, Lecce, sez. II, 18 luglio 2012, n. 1319)..determinando l'assegnazione alla ricorrente di un più elevato budget individuale invalicabile e, per necessaria compensazione, una diminuzione del budget individuale riservato alle altre case di cura accreditate operanti nel territorio dell'ASL ER”.

Per quanto premesso, il ricorso è inammissibile.

Stante la peculiarità della vicenda, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania- Sezione Staccata di ER (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in ER nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Paolo Severini, Consigliere

Gaetana Marena, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gaetana Marena	Nicola Durante

IL SEGRETARIO