Pubblicato il 11/02/2025

N. 00340/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01913/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CI

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1913 del 2022, proposto dal Centro Fisioterapico Empedocle S.r.l. e dallo Studio Fisiokinesiterapico DA.MA.SCO Sas di Danile Antonella, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’avv. Salvatore Pensabene Lionti e dall’avv. Tommaso Pensabene Lionti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio fisico eletto presso lo studio dei predetti difensori a Palermo, in via G. Giusti n. 45;

contro

l’Assessorato della Salute della EG CIna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici, siti in Palermo, via Mariano Stabile n. 182, è per legge domiciliato;

per l'annullamento

- del Decreto n. 825 del 19.09.2022 dell’Assessore per la Salute della EG CIna (pubblicato in GURS del 23 settembre 2022);

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, che possa risultare comunque lesivo per le ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato per la Salute della EG CIna, la documentazione e la memoria successivamente depositate;

Vista la memoria di replica di parte ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del 28 gennaio 2025 il consigliere Maria Cappellano e uditi i difensori delle parti, presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A. – Con il ricorso in esame, notificato in data 21 novembre 2022 e depositato il 23 novembre, le strutture ricorrenti hanno impugnato il Decreto n. 825 del 19 settembre 2022 dell’Assessore per la Salute della EG CIna relativo agli aggregati di spesa per gli anni 2020, 2021, 2022 e 2023 per la branca di “Medicina fisica e riabilitazione”.

Espongono in punto di fatto:

- di avere operato, dall’inizio della grave crisi pandemica (marzo 2020) sino alla recente conclusione dello stato emergenziale (31 marzo 2022), facendo affidamento su un budget corrispondente a quello assegnato per il 2019, in applicazione dell’art. 5, co. 15, della l.r. n. 9/2020, nonché della deliberazione della Giunta regionale n. 493 del 5 novembre 2020 di approvazione della proposta dell’Assessore Regionale della Salute di riconoscimento, per l’aggregato biennale 2020/2021, del 100% dei singoli budget (del 2019);

- tuttavia, con il contestato D.A. n. 825/2022 sono stati stabiliti gli aggregati regionali di spesa per la branca di riferimento per gli anni dal 2020 al 2023, introducendo altresì nuovi criteri per l’assegnazione del budget alle strutture.

Si dolgono di tale atto affidando il ricorso alle seguenti censure:

1) INCOMPETENZA - VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 8 BIS E 10 DELLO STATUTO DELLA REGIONE SICILIANA – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE REGOLE IN MATERIA DI PROROGATIO – SVIAMENTO ;

2) VIOLAZIONE DELL’ART.25 L.R.5/2009 - VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 8-QUATER E 8 QUINQUIES DEL DECRETO LEGISLATIVO 30 DICEMBRE 1992, N. 502 -VIOLAZIONE DELLE REGOLE E DEI PRINCIPI IN MATERIA DI ACCREDIATMENTO E CONVENZIONE CON IL S.S.N.– VIOLAZIONE DELL’ART.3 L.N.241/1990 E S.M.I. - ECCESSO DI POTERE PER ASSENZA DI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRONEITA’ E FALSITA’ DELLA MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ – SVIAMENTO ;

3) VIOLAZIONE DELL’ART.5 L.R. N.9/2020 – VIOLAZIONE DELL’ART.117 COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI CRITERI DI RISOLUZIONE DELLE ANTINOMIE – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE REGOLE IN MATERIA DI IUS SUPERVENIENS ED IRRETROATTIVITA’ DELLA LEGGE (ART.11 PRELEGGI) – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CERTEZZA DEL DIRITTO E DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO (SANCITO ANCHE A LIVELLO EUROUNITARIO) – VIOLAZIONE EFALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE REGOLE EUROUNITARIE IN TEMA DI CONCORRENZA (in primis, ART 106 TFUE) – ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ DEI PRESUPPOSTI, ERRONEITA’ DELLA MOTIVAZIONE, IRRAGIONEVOLEZZA SOTTO ULTERIORE PROFILO – SVIAMENTO SOTTO DIVERSO ASPETTO ;

4) VIOLAZIONE DELL’ART.5 L.R.N.9/2020 SOTTO ULTERIORE PROFILO – VIOLAZIONE DELLA DELIBERAZIONE DI GIUNTA DELLA REGIONE SICILIANA N.493 DEL 05.11.2020 - VIOLAZIONE DELL’ART.25 L.R.5/2009 SOTTO DIVERSO ASPETTO - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO (SANCITO ANCHE A LIVELLO EUROUNITARIO) PER ULTERIORE ASPETTO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITA’ SOTTO DIFFERENTE PROFILO – ECCESSO DI POTERE PER TARDIVITA’, IRRAGIONEVOLEZZA, CONTRADDITTORIETA’ SOTTO ULTERIORE PROFILO – SVIAMENTO PER DIVERSO ASPETTO ;

5) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE STATUIZIONI DI CUI ALLA SENTENZA N.560/2021 DEL TAR SICILIA – PALERMO, SEZ.I – VIOLAZIONE DELL’ART.3 L.N.241/1990 E S.M.I. PER DIVERSO ASPETTO – ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ E DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA SOTTO ULTERIORE PROFILO - ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’, IRRAGIONEVOLEZZA, MANIFESTA INGIUSTIZIA SOTTO ULTERIORE E DIVERSO PROFILO – SVIAMENTO ;

6) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 25 E 4 L.R. 14.04.2009, N.5 SOTTO ULTERIORE PROFILO – VIZIO DEL PROCEDIMENTO – DIFETTO D’ISTRUTTORIA SOTTO ULTERIORE PROFILO - VIOLAZIONE DELLE REGOLE E DEI PRINCIPI IN MATERIA DI ACCREDIATMENTO E CONVENZIONE CON IL S.S.N. – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 8-quater, 8- quinquies D.LGS. N. 502/1992 SOTTO DIVERSO ASPETTO – VIOLAZIONE DEGLI ARTT.7 E 10 L.N241/1990 E S.M.I. - ECCESSO DI POTERE – SVIAMENTO;

7) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE STATUIZIONI DI CUI ALLA SENTENZA N.2967/2020 DEL TAR SICILIA-PALERMO, SEZ.I – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE REGOLE A TUTELA DELLA CONCORRENZA (TRA CUI, in primis, ART.3, CO.3 TUE, ARTT.3 PAR.1 LETT.B, 26, 33 LETT.B, 116, 117 E 106 DEL TFUE) SOTTO ULTERIORE PROFILO – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LIBERA INIZIATIVA ECONOMICA (ARTT.41 E 117 COST) – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI MASSIMA EFFICIENZA DEL SISTEMA SANITARIO E DEL DIRITTO ALLA SALUTE (ART.32 COST.) – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LIBERA SCELTA DEL PAZIENTE (ART. 8 BIS D.LGS. N.502-1992 E S.M.I.) - VIOLAZIONE DELLE REGOLE E DEI PRINCIPI IN MATERIA DI ACCREDIATMENTO E CONVENZIONE CON IL S.S.N. SOTTO ULTERIORE ASPETTO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO (SANCITO ANCHE LIVELLO EUROUNITARIO) SOTTO ULTERIORE PROFILO – VIOLAZIONE DELL’ART.3 L.N.241/1990 E S.M.I. ED ECCESSO DI POTERE PER FALSITA’ DEI PRESUPPOSTI E VIZIO DI MOTIVAZIONE SOTTO DIVERSO ASPETTO – ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’, PERPLESSITA’, MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITA’, INGIUSTIZIA SOTTO ULTERIORE PROFILO – SVIAMENTO PER DIVERSO ASPETTO ;

8) ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA E INGIUSTIZIA SOTTO ULTERIORE PROFILO – SVIAMENTO SOTTO DIVERSO ASPETTO – VIOLAZIONE DEL DIRITTO FONDAMENTALE DI DIFESA (ART.24 COST.) .

Hanno quindi chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato, con il favore delle spese.

B. – Si è costituito in giudizio l’Assessorato della Salute della EG CIna, depositando documentazione.

C. – In vista della trattazione del merito, la difesa dell’Assessorato ha depositato una memoria difensiva eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno un controinteressato; nel merito, chiedendone il rigetto in quanto infondato.

Parte ricorrente ha replicato con memoria difensiva del 7 gennaio 2025, evidenziando, quale circostanza sopravvenuta, la sentenza della Corte Costituzionale n. 197/2024, dalla quale deriverebbe la piena legittimità costituzionale dell’art. 5, co. 15, della l.r. n. 9/2020.

D. – All’udienza pubblica del 28 gennaio 2025, presenti i difensori delle parti come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso promosso dalle odierne istanti avverso il Decreto n.825 del 19 settembre 2022 dell’Assessore per la Salute della EG CIna (pubblicato in GURS del 23 settembre 2022), relativo agli aggregati di spesa per gli anni 2020, 2021, 2022 e 2023 per la branca di “Medicina fisica e riabilitazione”.

B. – Il ricorso non è fondato, il che esime il Collegio dall’esame delle eccezioni in rito.

B.1. – Deve in via preliminare essere esaminato il primo motivo – potenzialmente assorbente di ogni altra censura mossa – con il quale si deduce l’incompetenza dell’Assessore per avere adottato il decreto impugnato in regime di prorogatio .

Sostiene in particolare parte ricorrente che – poiché ai sensi dell’art. 8 bis, co. 3 dello Statuto della EG CIna, “ Nel periodo tra lo scioglimento dell'Assemblea e la nomina del nuovo Governo regionale i Presidenti e gli Assessori possono compiere atti di ordinaria amministrazione ” – nel caso in esame l’Assessore alla Salute avrebbe operato quando già il Presidente della EG aveva rassegnato le proprie dimissioni, con un atto non qualificabile né come atto di ordinaria amministrazione, né indifferibile ed urgente.

La doglianza non può trovare accoglimento, come già ritenuto da questa Sezione con la recentissima sentenza n. 3032/2024 resa su fattispecie sovrapponibile.

Osserva innanzitutto il Collegio che il decreto assessoriale contestato giunge dopo un contingente periodo di emergenza sanitaria a causa della pandemia da Covid-19, all’esito del quale è diventato urgente e indifferibile adottare gli atti di determinazione degli aggregati di spesa e dei budget.

Non risulta, pertanto, pertinente il rinvio alla sentenza di questa Sezione n. 2345/2013 in quanto avente un oggetto principale diverso, relativo ai nuovi criteri di accreditamento per i laboratori di analisi, con previsione di espulsione dal sistema in tempi strettissimi.

Inoltre nel caso in esame – in disparte la considerazione che tale censura si pone in distonia rispetto al lamentato ritardo nella determinazione dei tetti di spesa e dei budget – viene in rilievo il decreto di determinazione degli aggregati di spesa per gli anni 2020, 2021, 2022 e 2023 per la branca di “Medicina fisica e riabilitazione”, atto che si pone quale indifferibile oltre che obiettivamente dovuto, perché funzionale ad evidenti esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica, in relazione all’uso di risorse necessarie per remunerare le prestazioni sanitarie e assicurare il mantenimento dei LEA.

Osserva, del resto, il Collegio che:

- la su citata sentenza n. 2345/2013 ha ritenuto legittimo il D.A. in quella sede contestato proprio per quanto atteneva all’aspetto della determinazione del budget e dei tetti di spesa provinciali, in quanto per tale parte il D.A. costituiva per le finalità un atto urgente e indifferibile;

- tale dato si apprezza maggiormente nel caso odierno, in quanto il decreto contestato costituisce una delle determinazioni successive alla lunga stasi determinata dalla pandemia, e si pone, inoltre – come chiarito nella su citata sentenza n. 3032/2024 di questa Sezione – quale atto conseguenziale “… come previsto dall’art. 4 del presupposto D.A. n. 366/2022, il quale ha rinviato a successivi provvedimenti per la determinazione (tra l’altro) degli aggregati provinciali di spesa e dei criteri metodologici per l’assegnazione e la contrattualizzazione dei budget …”.

Tanto è sufficiente per respingere tale censura.

B.2. – Con il secondo motivo parte ricorrente si duole della determinazione degli aggregati di spesa e di assegnazione del budget senza che l’Assessorato abbia effettuato la doverosa valutazione del fabbisogno prescritta dalla normativa, determinando una illegittima modifica retroattiva in peius degli aggregati dal 2020 al 2022 a prestazioni già effettuate.

La censura non coglie nel segno.

Deve premettersi in generale che “… Nella disciplina del sistema sanitario nazionale, dopo l’affermazione del principio della parificazione e concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private, con la conseguente facoltà di libera scelta da parte dell’assistito, si è progressivamente imposto il principio della programmazione «allo scopo di realizzare un contenimento della spesa pubblica ed una razionalizzazione del sistema sanitario» (Corte cost. sentenza n. 200 del 2005).

Da ciò si è fatto discendere che il diritto a ottenere le prestazioni sanitarie e «il principio di libera scelta [ndr. degli assistiti] non è assoluto e va contemperato con gli altri interessi costituzionalmente protetti, in considerazione dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore ordinario incontra in relazione alle risorse finanziarie disponibili» (Corte cost. sentenza n. 94 del 2009).

In tal modo, secondo il Giudice delle leggi «si è temperato il predetto regime concorrenziale attraverso i poteri di programmazione propri delle Regioni e la stipula di appositi “accordi contrattuali” tra le USL competenti e le strutture interessate per la definizione di obiettivi, volume massimo e corrispettivo delle prestazioni erogabili (cfr. art. 8-quinquies del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229)» (Corte cost. sentenza n. 200 del 2005).

La fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario è, così, divenuto fondamentale per garantire «le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica» (Cons. Stato, ad. plen, n. 3/2012).

Come chiarisce l’Adunanza plenaria «[l]a matrice autoritativa e vincolante delle determinazioni regionali in tema di limiti alle spese sanitarie si collega alla necessità che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si dispieghi nell’alveo di una seria ed effettiva pianificazione finanziaria. Ne discende che tale attività di programmazione, tesa a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, assume valenza imprescindibile in quanto la fissazione dei limiti di spesa rappresenta l’adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo che influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate», aggiungendo, significativamente, che «[i]n questa prospettiva la stessa Corte costituzionale, nel valutare le linee fondamentali del sistema sanitario, ha da tempo sottolineato l’importanza del collegamento tra responsabilità e spesa, evidenziando come l’autonomia dei vari soggetti ed organi operanti nel settore debba essere correlata alle disponibilità finanziarie e non possa prescindere dalla scarsità delle risorse e dalle esigenze di risanamento del bilancio nazionale (cfr. Corte costituzionale sentenza 28 luglio 1995, n. 416).» (Cons. Stato, ad. plen, n. 3/2012).

Per quanto concerne l’altro “cardine”, ossia la tutela del diritto alla salute, va ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, il diritto ai trattamenti sanitari è sì garantito ad ogni persona, ma «come un diritto costituzionalmente condizionato all’attuazione che il legislatore ne dà attraverso il bilanciamento dell’interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti (ex plurimis, sentenze n. 267 del 1998, n. 304 del 1994, n. 218 del 1994). Bilanciamento che, tra l’altro, deve tenere conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone, restando salvo, in ogni caso, quel “nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana” (sentenze n. 309 del 1999, n. 267 del 1998, n. 247 del 1992), il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto.» (Corte cost. sentenza n. 509/2000).

Il raggiungimento dell’obiettivo di carattere primario e fondamentale del Servizio sanitario, come individuato nella predetta sentenza della Corte in quel “nucleo irriducibile” del diritto alla salute, può essere raggiunto solo attraverso il completo controllo della spesa, programmata e suddivisa tra i diversi soggetti erogatori, «grazie alla fissazione di volumi massimi delle prestazioni erogabili» (Corte cost., sentenza n. 94/2009).

13.1.2. In questo contesto va collocato il potere di programmazione della spesa pubblica sanitaria da parte della EG, la quale è chiamata a bilanciare molteplici e spesso contrapposti interessi di rilevanza anche costituzionale: i) il contenimento della spesa in base alle risorse concretamente disponibili; ii) l’esigenza di assicurare prestazioni sanitarie quantitativamente e qualitativamente adeguate agli assistiti; iii) le legittime aspettative delle strutture private, operanti secondo logiche imprenditoriali; iv) garantire l’efficienza delle strutture pubbliche, che costituiscono un pilastro del sistema sanitario universalistico.

Al riguardo, giova, poi, ricordare che la giurisprudenza ha, ripetutamente, affermato «che è caratterizzato da ampia discrezionalità il potere della programmazione della spesa pubblica e della razionalizzazione del sistema sanitario, in considerazione delle insopprimibili esigenze di riequilibrio finanziario, a fronte del quale si pone la natura di diritto finanziariamente condizionato del diritto alla salute, come chiarito anche dalla Corte Costituzionale (Corte Cost., 28 luglio 1993, n. 355; Corte Cost. 17 luglio 1998, n. 267 e 20 novembre 2000, n. 509; 27 luglio 2011, n. 248)» (Cons. Stato, sez. III, 7 dicembre 2021, n. 8161)

Da tale ampia discrezionalità consegue che il sindacato del giudice amministrativo è circoscritto agli aspetti del provvedimento che possano rivelarsi quali indici sintomatici di una plateale illogicità, irragionevolezza, erroneità …” (cfr. C.G.A., Adunanza delle Sezioni riunite del 27 giugno 2024, parere n. 162/2024).

Inoltre – venendo in rilievo strutture operanti nella branca di medicina fisica e riabilitazione – va anche rammentato che l’Assessorato, con il D.A. n. 712 del 20 luglio 2021, ha approvato il Piano di valutazione del fabbisogno di specialistica ambulatoriale per la branca di medicina fisica e riabilitazione (v. memoria dell’Avvocatura dello Stato); elemento che depotenzia ulteriormente la complessiva doglianza che, pertanto, non può trovare accoglimento.

B.3. – Anche il terzo e il quarto motivo non possono essere accolti.

Con un primo profilo del terzo e del quarto motivo le ricorrenti sostengono che avrebbero operato nel legittimo presupposto di potere contare su un budget pari a quello loro assegnato nel 2019, in virtù di quanto previsto dall’art. 5, co. 15, della l.r. n. 9/2020, da marzo 2020 per l’intera durata dello stato emergenziale.

Con un secondo profilo parte ricorrente assume l’illegittima retroattiva decurtazione del budget, e la lesione del legittimo affidamento su un budget pari a quello del 2019, in quanto rafforzato dal chiaro tenore della deliberazione della Giunta regionale n. 493/2020 e dai richiami mossi all’Assessorato dalla Commissione speciale dell’ARS.

Le censure nel loro complesso non possono essere accolte.

Con riferimento alla presunta omessa applicazione di tale norma regionale, il C.G.A. in sede consultiva, con il recentissimo parere n. 151/2024, ha respinto analoga censura rilevando che “… tale disposizione di legge regionale è stata oggetto di osservazioni e rilievi critici da parte del Ministero dell'economia e delle finanze-Dipartimento Ragioneria Generale dello Stato. Il Ministero, infatti, ne ha rilevato il conflitto con l'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i., che individua precisi criteri per l'attribuzione del finanziamento a funzione e la non coerenza con la disposizione statale di cui al sopravvenuto comma 5 bis dell'art. 4 del d.l. n. 34/2020, nel testo inserito dall'art. 19-ter, comma 1, lett. b), del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, al quale la norma regionale non è apparsa del tutto allineata, prospettandone l'impugnazione per contrasto con l'art. 81 della Costituzione.

La difesa dell’Assessorato ha reso noto che, a seguito delle criticità sollevate dalla Ragioneria Generale dello Stato, il Presidente della EG ha assunto l'impegno formale con la Presidenza del Consiglio dei Ministri di adeguare la normativa regionale alle disposizioni nazionali e, in particolare, alle disposizioni del citato art. 4 del d l. n. 34/2020 nel testo novellato e conseguentemente la Giunta regionale, con la deliberazione n. 181 del 21 aprile 2021, valutata l'impossibilità di rendere compatibile l'attuale testo normativo regionale con la suddetta disposizione statale, ha approvato il disegno di legge concernente "Modifiche all'articolo 5 commi 8, 9 e 15 della legge regionale 12 maggio 2020 n. 9” che prevede la soppressione di quest'ultimo comma, tuttora giacente all'ARS.

L’Assessorato con la nota n. 104285 del 30 novembre 2021 ha richiesto chiarimenti all’Avvocatura dello Stato di Palermo che ha rilevato come l'art. 4, comma 5-bis, del d. l. n. 34/2020, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, nel testo da ultimo novellato, configuri uno ius superveniens rispetto alla norma regionale di cui all'art. 5, comma 15, della l.r. n. 9/2020, che l'art. 9, comma 1, della l. 10 febbraio 1953, n. 62 prevede che «l'emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle materie stabilite dall'art. 117 della costituzione si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano dalle leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti» e che il successivo art. 10, comma 1, dispone che «le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell'articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse».

Questo Consiglio ritiene, conformemente a quanto rilevato dal Ragioniere dello Stato e dall’Avvocatura di Palermo che in effetti i provvedimenti impugnati, conformi alla normativa statale, siano legittimi stante la tacita abrogazione dell’art. 5, comma 15, della l.r. 12 maggio 2020, n. 9 per effetto della sopravvenuta norma statale di principio contenuta all’art. 4, comma 5-bis, del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, e ciò anche conformemente al disposto di cui all’art. 2, comma 80, della legge n. 191/2009 che prevede la rimozione dei provvedimenti legislativi regionali in contrasto con il Piano di Rientro o con i Programmi operativi di prosecuzione dello stesso.

Sul punto il T.a.r. per la CI, sede di Palermo, con le recenti ordinanze nn. 465, 466, 469 e 470 del 25 luglio 2022, confermate dal Cgars con le ordinanze nn. 347/2022, 351/2022, 363/2022 e 364/2022 tutte dell’8 settembre 2022, ha respinto le istanze cautelari contenute nei ricorsi presentati avverso il decreto di determinazione dell'aggregato regionale e dei decreti di determinazione degli aggregati provinciali di branca e ne ha disposto il rigetto per mancanza del fumus boni iuris e del periculum in mora, concordando con la spiegazione data dalla difesa erariale sull’interpretazione del quadro normativo vigente per non applicare l’art. 5, comma 15, della l. r. 12 maggio 2020, n. 9, introduttiva della c.d. “indennità di funzione …” (cfr. C.G.A., Adunanza delle Sezioni riunite del 14 maggio 2024, parere n. 151/2024).

Non giova alla parte ricorrente il richiamo alla sentenza n. 197/2024 della Corte Costituzionale, non solo per tutto quanto appena rilevato anche con riferimento ai rilievi e alle prescrizioni dei Ministeri vigilanti, ma anche in quanto la Corte si è limitata a prendere spunto dalla norma regionale per argomentare sull’illegittimità di un’ulteriore estensione di misure agevolative che pongono costi a carico del Servizio Sanitario, soprattutto nelle regioni sottoposte a piano di rientro; con un aggregato, peraltro, determinato ex lege (v. d.l. 124/2019).

Osserva, peraltro, il Collegio che in ogni caso le ricorrenti non spiegano in concreto quanto abbia inciso la mancata applicazione di tale norma regionale sulla posizione di ciascuna; e tanto, considerando che la prevista “indennità di funzione” per le mensilità oggetto dell’emergenza Covid-19, era prevista a titolo di acconto sul budget assegnato (o assegnando) per il 2020, con possibile conguaglio a fine anno in relazione alle prestazioni effettivamente erogate nel corso dello stesso anno, cioè sull’extra budget non remunerabile per il triennio 2020-2022.

Nessun dato su tale punto viene indicato dalla parte ricorrente, sicché ogni eventuale considerazione sulla presunta – e comunque esclusa radicalmente – applicabilità di tale norma regionale resta su un piano astratto.

Per quanto attiene alla presunta lesione di un affidamento ingenerato nella percezione, per l’anno 2020, dell’intero budget relativo all’anno 2019, osserva il Collegio che l’Assessorato regionale già con direttiva del 31 gennaio 2020 (in atti) aveva dato disposizioni alle Aziende di riconoscere provvisoriamente alle strutture private a titolo di acconto il valore delle prestazioni mensilmente fatturate nella misura di un dodicesimo rapportato al 90% del budget contrattualizzato nell’anno 2019, al netto della quota derivante dalla ripartizione del 5% dell’aggregato di spesa 2019 (di cui all’art. 2 del D.A. n. 2087/2018, successivamente annullato); con successiva rettifica con direttiva del 28 febbraio 2020 (in atti), nel senso di riconoscere un dodicesimo del budget contrattualizzato nel 2019, ma sempre al netto del 5%.

Ne consegue che – fatta eccezione per la norma regionale su indicata, su cui si rinvia a quanto sopra osservato – le indicazioni dell’Assessorato erano chiare; e, in ogni caso, non può obliterarsi che l’applicazione dei criteri di ripartizione e assegnazione è sempre e comunque condizionata dal rispetto dell’equilibrio economico del servizio sanitario.

Per quanto attiene al profilo di censura relativo al ritardo nella determinazione dei tetti di spesa, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento della giurisprudenza, anche del giudice di appello, secondo cui:

- “… la determinazione tardiva del budget, come affermato dall'Adunanza Plenaria nella sentenza n. 3/2012, non valga, di per sé, a inficiare la legittimità dell'assegnazione del limite di spesa sopravvenuta nel corso dell'anno (Cons. Stato, sez. III, 12 aprile 2018, n. 2213), in considerazione tanto del momento di assegnazione della quota di bilancio che dei tempi di interlocuzione con le organizzazioni sindacali rappresentative di strutture sanitarie e professionisti accreditati.

La giurisprudenza ha, inoltre, avuto modo di osservare che «la retroattività dell'atto di determinazione dei tetti di spesa non impedisce agli interessati di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività, atteso che, in un sistema in cui è fisiologica la sopravvenienza del provvedimento determinativo della spesa in epoca successiva all'inizio dell'erogazione del servizio, i medesimi possono aver riguardo, sinché non intervenga il provvedimento, all'entità delle somme contemplate nell'anno precedente, diminuite della riduzione della spesa sanitaria prevista dalle norme finanziarie dell'anno in corso (C.G.A., sez. riun., 18 ottobre 2016, n. 1069/2015 e ivi ampi richiami a partire da Cons. St., ad. plen. 2 maggio 2006, n. 8)» (cfr. Cgras, parere n. 132/2018, Adunanza delle Sezioni riunite del 14 novembre 2017; v. anche Cons. Stato, sez. III, 1° febbraio 2019, n. 807; nello stesso senso, T.a.r. per la CI, sede di Palermo, sez. III, 13 aprile 2018, n. 879) …” (cfr. C.G.A., parere n. 151/2024 cit., punto 9.3);

- “… il ritardo con cui si perviene alla determinazione dei cosiddetti tetti di spesa sanitaria, rispetto all'inizio dell'anno di riferimento, non ne determina illegittimità. La retroattività dell'atto di determinazione della spesa non impedisce in modo assoluto ai soggetti interessati di disporre di uno strumento regolatore per lo svolgimento della propria attività, potendo essi fare comunque riferimento all'entità delle somme previste per il settore dell'anno precedente, diminuite ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell'anno in corso…” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 14 aprile 2023, n. 3763; v. anche: Consiglio di Stato, Sez. III, 30 settembre 2022, n. 8408; C.G.A., Sez. giurisd., 3 novembre 2022, n. 1139) …” (T.A.R. CI, Sez. I, 15 novembre 2023 n. 3362).

Va anche osservato per completezza che – come evidenziato dall’Avvocatura dello Stato nella memoria – il lamentato ritardo è in parte riconducibile alla legge statale che ha previsto i ristori condizionandoli all’accertamento dell’equilibrio di bilancio.

Tutto quanto esposto e rilevato conduce alla reiezione anche del terzo e del quarto motivo.

B.4. – Anche il quinto motivo non è fondato.

Con tale doglianza le strutture ricorrenti censurano il decreto nella parte in cui, per l’anno 2020, ha stabilito di determinare l’aggregato di spesa nella misura del 95% dell’aggregato di spesa dell’anno 2019, con correlativo riconoscimento di un budget nella misura del 95% dell’importo contrattualizzato nell’anno 2019.

Sostengono, quindi, che l’Assessorato avrebbe in tal modo surrettiziamente reintrodotto il criterio previsto dall’art. 2 del D.A. n. 2087/2018 ritenuto illegittimo da questo T.A.R. con la sentenza n. 560/2021.

Anche tale doglianza non può essere accolta.

E’, innanzitutto, troncante la circostanza che la citata sentenza n. 560/2021 sul punto sia stata riformata dal C.G.A. con la recentissima sentenza n. 9/2024, emessa sull’appello principale proposto dall’Assessorato.

In ogni caso, i precedenti giurisprudenziali menzionati non colgono nel segno, in quanto relativi al D.A. n. 2087/2018, adottato in un contesto normativo e operativo molto diverso dal contesto di riferimento in cui è stato adottato il decreto oggi censurato, il quale ha utilizzato per la determinazione del budget un criterio diverso da quello utilizzato con quel D.A., in conformità alla pronuncia di questa Sezione n. 2967/2020.

Deve, invero, rammentarsi che il decreto impugnato si inserisce in una fase temporale immediatamente successiva a quella caratterizzata dalla gestione dello stato di emergenza scaturito dalla pandemia da Covid-19, iniziato a marzo del 2020 e conclusosi a marzo 2022; situazione di crisi che, come indicato nelle premesse del decreto, non ha consentito di effettuare la valutazione dei fabbisogni per branca, per le annualità 2020 e 2021.

Invero, per quanto attiene specificamente al budget anno 2020, l’Assessorato ha, altresì, fatto espressa applicazione dell’art. 4, commi 5 e 5 bis, del d.l. n. 34/2020 e ss. mm. e ii., e della direttiva assessoriale del 26 marzo 2021 (in atti) sulle modalità applicative di tale sopravvenuta disposizione nazionale.

L’Assessorato, quindi, al fine di superare, seppure progressivamente, il parametro del costo storico, ha modificato i criteri di determinazione riconoscendo a ciascuna struttura un budget composto da una quota pari al 50% dei singoli budget assegnati all’anno 2019, e una quota pari al 50% del valore complessivo determinato dall’applicazione del punto “b” per le branche a visita o “c” per i laboratori, tenendo conto dei bisogni territoriali e applicando taluni correttivi.

Pertanto, deve osservarsi che – seppure sempre in un’ottica di transizione verso una piena attuazione della normativa sui criteri per la selezione dei soggetti contrattualizzati (v. art. 8 quinquies , co. 1 bis , d. lgs. n. 502/1992) – i criteri utilizzati per la distribuzione di una quota di budget si pongono sul solco dell’utilizzazione di criteri quantitativi e qualitativi.

Su tale specifico profilo va anche richiamato quanto statuito dal C.G.A., il quale su una censura analoga – nel fare preciso riferimento alla preordinazione della programmazione in materia sanitaria al mantenimento dell’equilibrio finanziario dell’intero sistema (specie allorquando la EG sia soggetta al Piano di rientro), e all’incontestabile impatto della pandemia sulla sanità nel triennio 2020-2022 – ha ritenuto che “… il nuovo criterio posto in essere, con i decreti assessoriali impugnati, dall’amministrazione sanitaria per la determinazione dei budget di spesa sanitaria abbia superato il criterio del costo storico (in linea con quanto disposto dal T.a.r. per la CI, sede di Palermo, con la sentenza n. 2967 del 22 dicembre 2020) in precedenza utilizzato quale unico parametro di riferimento.

Inoltre, il Consiglio non ritiene sindacabili, in questa sede, le valutazioni compiute dall’Amministrazione, nel pieno esercizio dei suoi poteri discrezionali, che, nel passare dal criterio di assegnazione del budget storico a un criterio più corrispondente ai bisogni del territorio, l’hanno indotta a optare per scelte iniziali prudenti e graduali al fine di garantire la continuità assistenziale.

Trattandosi, infatti, di valutazioni di merito afferenti le scelte di opportunità e convenienza riservate unicamente all’Amministrazione, esse sono sottratte al sindacato del Giudice Amministrativo salvo che risultino viziate da illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento del fatto, circostanze quest’ultime non riscontrabili nella fattispecie in esame …” (cfr. C.G.A., parere n. 151/2024 cit., punto 9.8).

B.5. – Anche il sesto motivo – con il quale parte ricorrente lamenta la violazione delle garanzie partecipative delle organizzazioni sindacali – non può essere accolto.

A tal fine, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento, recentemente ribadito anche dal giudice di appello siciliano, secondo cui:

- la partecipazione procedimentale è “… quella svolta dalle associazioni di categoria nella c.d. negoziazione preventiva; che non necessariamente deve sfociare in un accordo, potendosi anche risolvere nella constatazione del suo mancato raggiungimento senza che ciò precluda alla parte pubblica di determinare autoritativamente il budget generale e specifico, per branca e singole strutture (Cgars, 20 novembre 2012, n. 187; T.a.r. per la CI, Sez. III, n. 2084/2017; Cons. Stato, sez. III, 19 luglio 2016, n. 3202) …” (C.G.A., parere n. 151/2024 cit.);

- “… l’art. 25 della L.R. n. 5/2009 impone all'Assessore alla salute un "confronto" con le associazioni di categoria che, a sua volta, implica la convocazione delle associazioni e la preventiva comunicazione alle stesse, da parte dell'Assessorato, dei contenuti di massima dei futuri provvedimenti, affinché le medesime possano esprimere il loro avviso, i suggerimenti, le critiche e le proposte di modifica. Il confronto esula, però, da una logica concertativa ed è sicuramente privo dei caratteri dell'accordo: da ciò discende che i termini del confronto, e quindi le posizioni espresse dalle associazioni di categoria nell'ambito di esso, non vincolano le successive determinazioni dell'Assessorato.

Il contenuto e le finalità del confronto incidono sul concreto atteggiarsi del principio di buona fede. Non è, invero, contestabile che l'Assessorato nella fase del confronto debba comportarsi secondo buona fede. Il confronto, pertanto, non può ridursi a una mera formalità, ma implica, per un verso, l'obbligo dell'Assessorato di comunicare in modo corretto e completo alle associazioni convocate i dati e le situazioni rilevanti nella prospettiva della successiva determinazione dei tetti e, per altro verso, una seria valutazione delle osservazioni o delle obiezioni emerse in occasione degli incontri tenutisi. Siffatte regole comportamentali non si traducono, tuttavia, in un vincolo contenutistico dei provvedimenti riservati alla responsabilità politico-amministrativa dell'Assessorato, non essendo, infatti, precluso a quest'ultimo di discostarsi, fatto salvo l'immanente limite della ragionevolezza, dalle soluzioni e dagli importi prospettati in occasione del confronto, non sussistendo nemmeno un dovere di puntuale motivazione delle ragioni sottostanti il compimento di scelte diverse da quelle suggerite dalle associazioni di categoria …” (cfr. C.G.A., Sezione giurisd., 16 gennaio 2024, n. 9).

Nel caso di specie, come si evince dalle premesse del decreto impugnato e dalla documentazione versata in atti dall’Assessorato, le associazioni di categoria sono state convocate e vi è stato un confronto: tanto risulta anche dai verbali, dal cui esame si evince che il rappresentante dell’Assessorato ha illustrato i criteri e le modalità di erogazione delle prestazioni suddivise per anni, comunicando altresì l’aggregato regionale di spesa per l’assistenza specialistica da privato per tutti gli anni interessati e precisando la diversificazione della metodologia di assegnazione del budget per i vari anni (v. verbale del 17 febbraio 2022).

Risulta altresì l’esame delle osservazioni pervenute dalle predette (v. verbale 4 marzo 2022), nonché l’invio delle tabelle e schede relative alle diverse branche specialistiche, ciascuna corredata di nota metodologica, ipotesi di variazione dei budget e meccanismo di calcolo del budget stesso (v. nota del 12 maggio 2022, prot. n. 3038, dell’Assessorato della Salute).

In sintesi – poiché tale confronto esula da una logica concertativa – ritiene il Collegio che l’interlocuzione con le associazioni di categoria, quale rilevabile dalla documentazione in atti, sia stata pienamente rispettosa del dettato normativo, in quanto nel procedimento in interesse in sede regionale è stata rispettata l’interlocuzione istituzionale con i rappresentanti sindacali di categoria, ai quali – come appena chiarito – sono state rese note le metodologie per l’assegnazione dei budget anche con riferimento alla diversificazione dei criteri per i vari anni di riferimento (v. note di convocazione e verbali dei relativi incontri, depositati in data 28 dicembre 2022).

B.6. – Anche il settimo motivo non è fondato.

Con tale doglianza le strutture ricorrenti contestano, sotto un primo profilo, i nuovi criteri di determinazione dei budget, assumendo sia la violazione delle indicazioni fornite dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e da questo T.A.R.; sia, il legittimo affidamento nell’introduzione di criteri quantitativi e qualitativi sulla cui base le ricorrenti avrebbero effettuato onerosi investimenti.

Sotto un secondo profilo, censurano anche l’utilizzo del cd. “fabbisogno standard di distretto da privato”, stabilito in base ai consumi distrettuali ricavati dai “flussi “M” distinti per residenza dell’assistito; dolendosi, infine, dell’omessa indicazione dei criteri di adeguamento del valore da riconoscere a ciascuna struttura.

Nessuno dei profili di censura può essere accolto.

Orbene – a prescindere dalla constatazione per cui nessun principio di prova viene offerto degli onerosi investimenti asseritamente effettuati in termini di “dotazioni materiali ed organizzative, delle unità di personale e tipologia del rapporto, dell’accessibilità della struttura, della velocità del servizio” – la complessiva doglianza non coglie nel segno per le ragioni appresso spiegate.

Come rilevato con recentissimo parere del C.G.A., “… con il D.A. n. 429 del 6 giugno 2022, l’amministrazione ha inteso dare esecuzione alle decisioni della giustizia ammnistrativa volte a superare «il criterio della “spesa storica” [il quale] costituisce un limite agli ingressi di nuovi operatori privati nel sistema sanitario, che finisce per cristallizzare le posizioni degli operatori preesistenti sul mercato, precludendo l’acceso dall’esterno a nuovi operatori» (Cgars, sez. giur., 27 ottobre 2021, n. 970).

Nel corpo del decreto, infatti, si legge: «Preso Atto che con la citata sentenza del T.A.R. CI n. 2967 del 22 dicembre 2020, emessa in accoglimento del ricorso promosso dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, è stata posta la seguente osservazione “..omissis...in punto di determinazioni dei tetti di spesa, il parametro del costo storico deve essere dismesso in sede programmatoria, in favore di altri criteri, necessariamente articolati e molteplici, che consentano di tenere conto della quantità e qualità delle prestazioni offerte nonché delle dotazioni, materiali ed organizzative, delle strutture sanitarie, con particolare riferimento alla tutela della posizione degli operatori nuovi entranti, nonché al soddisfacimento dei nuovi bisogni di cura…omissis”;».

Con l’introduzione di tali nuovi criteri, per gli anni 2022/2023, come si legge pag. 68 del D.A. n. 429 del 6 giugno 2022, lett. d), la formula per il calcolo del budget da riconoscere a ciascuna struttura è composto in parte da una quota pari al 50% del singolo budget affidato nell’anno 2019, per la restante quota del 50% si rinvia alla valorizzazione dalla suddivisione per ciascun distretto del «fabbisogno standard di distretto da privato» per il numero di laboratori e punti prelievo/accesso (criterio sub lett. c).

Il decreto impugnato, per consentire «un passaggio graduale dell’assegnazione del budget sulla base del dato storico a quello basato sui fabbisogni del territorio», alla lettera e), ha previsto, poi, un correttivo «se il budget determinato con l’applicazione del punto “d”, rispetto al valore minore tra il budget 2019 e la produzione 2019 di ogni singola struttura, risulti subire una variazione negativa maggiore del -15% o una variazione positiva maggiore del +100%» tramite l’adeguamento «del valore da riconoscere a ciascuna struttura, limitando le variazioni percentuali (negative e positive) a tali valori soglia;».

Si tratta, dunque, della individuazione di criteri, sicuramente perfettibili, ma che comunque hanno introdotto una cesura con il sistema basato sull’utilizzo esclusivo del criterio del costo storico, nonché hanno inserito una correlazione con il criterio oggettivo del «fabbisogno standard di distretto da privato» per l’affidamento del budget …” (cfr. parere n. 182/2024 cit.).

E’ opportuno anche rinviare a quanto statuito con recenti sentenze da questa Sezione, che con riferimento ai decreti assessoriali di determinazione degli aggregati di spesa, ha rilevato che “… per il biennio 2022-2023:

- l’applicazione di tale criterio (id est: criterio del fatturato storico) è stata delimitata al 50 % dei singoli budget assegnati nel 2019;

- la restante quota del 50% attiene al valore complessivo determinato dalla suddivisione, per ciascun distretto, della quota corrispondente al “fabbisogno standard di distretto da privato”, quantificata nell’apposito allegato 1, divisa per il numero di strutture che insistono in ciascun distretto, al fine dichiarato di ottenere la “valorizzazione unitaria”; criterio che, ad avviso del Collegio, si pone in coerenza con quello della “dislocazione territoriale dei servizi”…”;

- e si è precisato, altresì, che “…l’Assessorato si è mosso nell’ottica di un “passaggio graduale dall’assegnazione del budget sulla base dello storico a quello basato sui fabbisogni rilevati nel territorio” (v. premesse dei decreti assessoriali);

- non può prescindersi dall’invalicabile limite dei tetti di spesa, in relazione ad una programmazione generale in materia sanitaria preordinata anche al mantenimento dell’equilibrio finanziario del sistema (v. Consiglio di Stato, Ad. Plenaria n. 4/2012), a fortiori nel caso, quale quello della EG CIna, di assoggettamento al Piano di rientro dal disavanzo…”.

Con il D.A. impugnato, pertanto, è stato introdotto il criterio distrettuale, al dichiarato fine di garantire una maggiore prossimità dell’assistenza in modo uniforme nell’intero territorio regionale; nonché – al fine di superare la cd. spesa storica – è stato introdotto un ulteriore correttivo, tenendo conto del valore minore tra il budget assegnato nel 2019 e la produzione effettiva per ogni singola struttura, con un limite di variazione percentuale (-15%; + 50%); con un riferimento alla produzione 2019, la quale, come già chiarito, costituisce un chiaro indice della potenzialità erogativa della struttura (uno dei criteri menzionati nella sentenza, la “potenzialità di erogazione”).

Osserva ulteriormente il Collegio che la scelta del superamento, seppure in misura percentuale, dell’utilizzo del criterio del c.d. “costo storico” – in passato costituente sostanzialmente l’unico parametro per la ripartizione del budget di spesa sanitaria – mediante l’introduzione del criterio del “fabbisogno standard di distretto da privato” per l’assegnazione del 50% del budget, si pone quale scelta coerente con i principi richiamati dalla giurisprudenza di questo Tribunale (v. le sentenze di questa Sezione n. 2967/2020 e n. 2341/2023) ...” (cfr. T.A.R. CI, Sez. I, 15 novembre 2023, n. 3362, che richiama T.A.R. CI, Sez. I, 17 luglio 2023, n. 2341).

Pertanto, tenuto conto della fase di transizione verso un nuovo sistema di assegnazione dei budget, dei fattori correttivi su indicati, la scelta effettuata dall’Assessorato è immune dai vizi dedotti, in quanto la stessa si pone quale esercizio di un’ampia discrezionalità politico-amministrativa in sede di bilanciamento di complessi e contrapposti interessi.

Inoltre, sul punto può rinviarsi a quanto rilevato dal C.G.A. con riferimento a tali nuovi criteri con il già citato parere n. 151/2024 (v. superiore punto B.4).

B.7. – Va, infine, esaminato l’ottavo motivo, con il quale si contesta la cd. clausola di salvaguardia.

La censura non può essere accolta.

Osserva il Collegio che i più recenti orientamenti della giurisprudenza del Consiglio di Stato in tema di “clausola di salvaguardia” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 10 maggio 2023, n. 4715; 21 aprile 2023, n. 4076; 20 aprile 2023, n. 3997; 18 aprile 2023, n. 3917) – che depongono nel senso della legittimità della stessa, e ai quali anche questo Tribunale ha ritenuto di aderire (cfr. la recentissima sentenza 5 febbraio 2024, n. 415) – sono stati anche recepiti dal C.G.A., il quale, nel confermare l’orientamento già assunto in sede giurisdizionale con la sentenza n. 1145/2022, ha osservato che “… chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. «Agli operatori privati si pone l’alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura) onde permanere nel campo della sanità pubblica; ovvero, se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata. Del resto la parte pubblica sottoscrittrice del contratto, in difetto di una valida e incondizionata accettazione della clausola di salvaguardia de qua da parte dell'altro contraente, non avrebbe interesse alla conclusione dell'accordo, non potendo essa programmare efficacemente la spesa sanitaria, stante la permanenza di contestazioni giudiziali sui tetti di spesa».

Una volta che si sia preso atto delle esigenze di contenimento e rientro della spesa sanitaria regionale, non occorre alcuna motivazione nell'esternazione dei calcoli posti a base della riduzione del budget, trattandosi dell'applicazione di parametri automatici di riduzione per farli rientrare entro i limiti oggettivi costituiti dalle risorse; «la EG è tenuta a porre in essere delle scelte di politica sanitaria che vanno a soddisfare l'ineludibile esigenza di contenimento della spesa, rispetto alla quale, l'interesse ad una adeguata redditività delle strutture provate è recessivo».

Quanto sopra è ancora più pregnante per la EG CIna che è notoriamente impegnata fin dall'anno 2007 nell'attuazione del rispettivo Piano di rientro dai disavanzi in ambito sanitario, le cui disposizioni, che si inquadrano nella cosiddetta normativa emergenziale dettata dalle leggi finanziarie dello Stato, sono cogenti e vincolanti per la stessa EG.

Rebus sic stantibus, la parte pubblica sottoscrittrice del contratto, in difetto di una valida e incondizionata accettazione della clausola di salvaguardia de qua da parte dell'altro contraente, non avrebbe interesse alla conclusione dell'accordo, non potendo essa programmare efficacemente la spesa sanitaria, stante la permanenza di contestazioni giudiziali sui tetti di spesa …” (cfr. C.G.A., parere n. 151/2024 cit., punto 9.5; idem, Consiglio di Stato, Sez. II, 28 dicembre 2021, n. 8676; vedasi anche, da ultimo, Corte Cost. n. 197/2024, sulla rilevanza dei vincoli che discendono dai piani di rientro dal deficit di bilancio in materia sanitaria, e sull’attuale vincolo posto alla EG CIna).

Deve altresì precisarsi che il privato contraente – anche sottoscrivendo il contratto con tale clausola – manterrebbe intatto il proprio diritto costituzionalmente garantito di agire in giudizio non solo in relazione ad eventuali sopravvenienze, ma anche in relazione agli atti generali presupposti, in quanto detta clausola collega solo alla sottoscrizione dell’accordo gli effetti indicati dalla prevalente giurisprudenza come di “acquiescenza” (cfr. Consiglio di Stato n. 3917/2023 cit.; Cons. Stato, n. 8676/2021 cit.).

Dall’applicazione di tali consolidati e condivisi principi al caso di specie, non può che derivare la piena legittimità della clausola di salvaguardia, il cui annullamento d’altro canto – una volta accettata (o ritenuta legittima) l’assegnazione del budget, nel rispetto degli ineludibili vincoli finanziari – non apporterebbe alla parte contraente alcuna concreta utilità.

Tanto è sufficiente per respingere tale motivo.

C. – Conclusivamente, il ricorso in quanto infondato deve essere rigettato, con salvezza del provvedimento impugnato.

D. – Le spese di giudizio, ai sensi degli articoli 26 cod. proc. amm. e 91 cod. proc. civ., seguono la soccombenza e si liquidano nella misura quantificata in dispositivo, tenuto conto del valore indeterminabile della controversia, della media complessità delle numerose questioni giuridiche affrontate, avendo riguardo alla concreta attività difensiva svolta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CI, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna le ricorrenti, in solido tra di loro, al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Assessorato della Salute della EG CIna, che liquida in € 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre oneri accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere, Estensore

Pierluigi Buonomo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Cappellano	Salvatore Veneziano

IL SEGRETARIO