Pubblicato il 12/08/2025

N. 15511/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10372/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10372 del 2024, proposto da PA AM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Comandè, Enzo Puccio e Paola Floridia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carlo Comande in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 326;

contro

Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura e Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Puglia, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- degli artt. 1, 3 e 7 del D.M. 21 giugno 2024 recante “ Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili ” adottato dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica di concerto con il Ministero della Cultura e il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e pubblicato sulla G.U. della Repubblica Italiana, Serie Generale n.153 del 2 luglio 2024 e dei relativi allegati;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero della Cultura e del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Luca Biffaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.) La ricorrente PA AM S.r.l. ha rappresentato di avere in corso alcune iniziative inerenti alla realizzazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, tra le quali figura anche un progetto di impianto agrivoltaico da realizzare a Troia in provincia di Foggia.

1.1.) La società ricorrente, più in particolare, ha esposto di aver acquisito, in relazione a tale progetto, la soluzione tecnica di connessione e la disponibilità giuridica dei terreni, presentando, in data 5 agosto 2021, istanza di Valutazione di Impatto Ambientale ai sensi dell’articolo 23 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dichiarata procedibile in data 29 luglio 2022.

PA AM S.r.l. ha, poi, dichiarato che all’atto di proposizione del ricorso in esame il procedimento di VIA risultava ancora in corso di svolgimento

2.) La società ricorrente ha poi evidenziato che il Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica (“ AS ”), di concerto con il Ministro della cultura (“ Mic ”) e con il Ministro dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (“ SA ”), con l’adozione del decreto ministeriale 21 giugno 2024, pur avendo formalmente esercitato la delega di cui all’articolo 20, comma 1, del d.lgs. n. 199/2021 con il fine di stabilire principi e criteri omogenei per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, avrebbe di fatto introdotto molteplici previsioni asseritamente illegittime e lesive della sua posizione giuridica, in quanto molte delle aree interessate dai suoi progetti avrebbero le caratteristiche per essere incluse nella perimetrazione delle aree non idonee alla luce della ampia e generica delega rimessa alle Regioni.

2.1.) PA AM S.r.l., con specifico riferimento al progetto da realizzare in provincia di Foggia, ha affermato che “ il sito prescelto per la realizzazione del progetto oggetto dell’avviata procedura di VIA su richiamata, ricada in area attualmente qualificata come idonea dall’art. 20, comma 8 lett. c-quater del D.Lgs. 199/2021 e ss.mm.ii. e, almeno in parte, anche in area qualificata come idonea ai sensi della lettera c-ter, n. 2 del medesimo comma ” (cfr. pag. 3 del ricorso).

3.) La società ricorrente, quindi, con la proposizione del ricorso in esame ha impugnato alcune previsioni del d.m. del 21 giugno 2024 – segnatamente, gli articoli 1, 3 e 7 – lamentandone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, e ne ha chiesto l’annullamento.

3.1.) Le doglianze mosse dalla società ricorrente avverso l’impugnato decreto ministeriale sono enucleate in due motivi di ricorso e possono essere riassunte nei termini di seguito esposti.

3.2.) Con il primo motivo di ricorso è stata contestata la legittimità degli articoli 1 e 7 del d.m. del 21 giugno 2024 sulla scorta delle seguenti censure:

- violazione e falsa applicazione dell’articolo 20, comma 3 del d.lgs. n. 199/2021 e dell’articolo 5 della legge n. 53/2021: il decreto ministeriale impugnato, alla luce di quanto previsto dall’articolo 7, comma 1, lett. a) , avrebbe mancato di definire i criteri omogenei per l’individuazione delle aree idonee all’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (“ FER ”), essendosi limitato a riprodurre principi di massima che, a ben vedere, sarebbero esattamente e testualmente quelli individuati dai provvedimenti legislativi di delega ( i.e. , l’articolo 20, comma 3, del d.lgs. n. 199/2021 e, ancor prima, l’articolo 5 della legge 22 aprile 2021, n. 53). Ne deriverebbe il conferimento alle Regioni di una delega sostanzialmente in bianco, in contrasto con l’insegnamento della Corte costituzionale, che avrebbe sempre rivendicato l’importanza della uniformità della “ materia energia ” sul territorio nazionale (motivo I.1);

- violazione e falsa applicazione dell’articolo 20, comma 1, del d.lgs. n. 199/2021: la società ricorrente ha evidenziato come, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 20, comma 1, lett. a) , del d.lgs. n. 199/2021, i Ministeri resistenti, mediante l’adozione di uno o più decreti delegati, fossero tenuti in via prioritaria a “ dettare i criteri per l’individuazione delle aree idonee all’installazione della potenza eolica e fotovoltaica indicata nel PNIEC, stabilendo le modalità per minimizzare il relativo impatto ambientale e la massima porzione di suolo occupabile dai suddetti impianti per unità di superficie, nonché dagli impianti a fonti rinnovabili di produzione di energia elettrica già installati e le superfici tecnicamente disponibili ”. Invero, secondo la prospettazione della società ricorrente, il gravato decreto ministeriale non avrebbe dettato criteri specifici per l’individuazione delle aree idonee, come emergerebbe dall’articolo 7, comma 2, lett. b) – che stabilisce che le Regioni, nell’individuazione delle aree idonee, debbano tener conto “ della possibilità di classificare le superfici o le aree come idonee differenziandole sulla base della fonte, della taglia e della tipologia di impianto ” – contenente indicazioni generiche e un mero richiamo al sintetico principio di differenziazione, come tali insuscettibili di fornire alle Regioni gli indirizzi necessari per l’individuazione del mix di fonti energetiche richiesto dalla normativa primaria. Pertanto, anche relativamente al profilo di censura in esame, la società ricorrente ha lamentato l’illegittimità del gravato decreto ministeriale in ragione del fatto che i Ministeri resistenti, abdicando alla propria funzione di individuazione dei principi e criteri per l’individuazione delle aree idonee, avrebbero violato la delega legislativa ad essi conferita con il d.lgs. n. 199/2021 (motivo I.2);

- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021: secondo la prospettazione della società ricorrente risulterebbe illegittima la previsione di cui all’articolo 7, comma 2, lett. c) , del gravato decreto ministeriale, laddove si limita ad assegnare alle Regioni una mera “ possibilità ”, in sede di emanazione delle leggi regionali, di fare salve le aree idonee indicate dall’articolo 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021, ossia quelle considerate idonee ope legis – e tra le quali figura anche il sito di interesse per la società ricorrente (articolo 20, comma 8, lett. a) –. La società ricorrente, più in dettaglio, ha asserito che l’articolo 7, comma 2, lett. c), del d.m. del 21 giugno 2024, nell’assegnare alle Regioni la suddetta facoltà, si porrebbe in contrasto con la normativa primaria nella parte in cui già attribuisce il carattere di idoneità a determinate aree, con effetti anticipatori e vincolanti per le Regioni. In forza della previsione contestata dalla società ricorrente, invero, alle Regioni sarebbe consentito di non tener conto, in sede di promulgazione delle leggi regionali, del fatto che determinate aree siano già state ritenute dal legislatore nazionale idonee alla realizzazione ed esercizio degli impianti FER, come dimostra il fatto che, in forza della facoltà riconosciuta dall’articolo 7, comma 2, lett. c) , del gravato decreto ministeriale, le Regioni sarebbero legittimate a qualificare come “ aree ordinarie ” ovvero come “ aree non idonee ” le aree già riconosciute idonee ai sensi dell’articolo 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021. Ciò, secondo la tesi della società ricorrente, risulterebbe suscettibile di generare un impatto negativo sulla realizzazione dei progetti dei propri Impianti in termini di certezza e tempistiche per il conseguimento delle autorizzazioni amministrative, sia, più in generale, sulla certezza e stabilità degli investimenti realizzati dai privati sulle aree idonee di cui all’articolo 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021, tenuto anche conto del fatto che le amministrazioni ministeriali resistenti non hanno introdotto alcuna disciplina transitoria di salvaguardia (motivo I.3).

3.3.) Con il secondo motivo di ricorso è stata contestata la legittimità degli articoli 1, 3 e 7 del d.m. del 21 giugno 2024 sulla scorta delle seguenti censure:

- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 20, comma 4 del d.lgs. n. 199/2021, dell’articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003, delle Linee Guida e del principio della massima diffusione degli impianti FER: secondo la prospettazione della società ricorrente, le contestate previsioni del gravato decreto ministeriale risulterebbero innanzitutto illegittime per contrasto con l’articolo 20, comma 4, del d.lgs. n. 199/2021. In particolare, contrariamente a quanto statuito con tale previsione normativa – sulla scorta della quale le Regioni sono tenute a individuare con legge regionale unicamente le aree idonee – dal combinato disposto degli articoli 1, comma 2, lett. b) , e 3, comma 1, del decreto ministeriale impugnato risulterebbe che le amministrazioni resistenti abbiano illegittimamente demandato alle Regioni anche l’individuazione delle aree non idonee mediante legge regionale – ciò, peraltro, troverebbe conferma anche nelle previsioni contenute nel successivo articolo 7 –. Le contestate statuizioni del d.m. del 21 giugno 2024, d’altronde, si porrebbero anche in contrasto con l’articolo 12, comma 10, del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 e con le successive linee guida nazionali di cui al decreto ministeriale del 10 settembre 2010 (“ Linee Guida ”), in base alle quali le Regioni erano tenute ad individuare le “ aree non idonee ” all’esito di un apposito procedimento amministrativo, operando un bilanciamento in concreto degli interessi strettamente aderenti alla specificità dei luoghi e senza poter imporre con le leggi regionali vincoli generali non previsti dalla disciplina statale. Pertanto, l’operato delle amministrazioni ministeriali resistenti risulterebbe illegittimo anche in ragione del fatto che, con l’adozione del gravato decreto ministeriale, l’indicazione dei principi e criteri omogenei non è stata circoscritta alle sole “ aree idonee ”, essendo stata demandata alla competenza legislativa delle Regioni anche l’individuazione delle “ aree non idonee ”, in violazione del sistema delineato dal legislatore nazionale e confluito nel meccanismo procedimentale previsto dalle Linee Guida (motivo II.1);

- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 20, comma 4 del d.lgs. n. 199/2004, dell’articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003, delle Linee Guida e del principio della massima diffusione degli impianti FER: la società ricorrente, con il profilo di censura in esame, ha contestato la legittimità dell’articolo 1, comma 2, lett. b) , dell’impugnato decreto ministeriale nella parte in cui definisce le “ superfici e aree non idonee ” come aree “ incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità stabilite dal paragrafo 17 e dall’allegato 3 delle linee guida emanate con decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010 […]”. Secondo la tesi della società ricorrente, attraverso tale definizione sarebbe stato introdotto un divieto, aprioristico e assoluto, di installazione di impianti FER nelle aree non idonee che, a differenza del divieto di installazione in area agricola di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra – sancito dall’articolo 1, comma 2, lett. d) , del gravato decreto ministeriale – risulterebbe suscettibile di colpire indistintamente tutte le tipologie di impianti FER, peraltro anche in maniera non omogenea sull’intero territorio nazionale, essendo rimessa alle scelte discrezionali che verranno operate dalle singole Regioni la concreta portata applicativa di tale divieto. La previsione dell’articolo 1, comma 2, lett. b) , del d.m. del 21 giugno 2024, quindi, si porrebbe in contrasto con i principi dettati dalle Linee Guida – nonostante siano espressamente richiamate dalla contestata disposizione in parola – laddove all’articolo 17.1 prevedono che “ L’individuazione delle aree e dei siti non idonei non deve configurarsi come divieto preliminare ” all’installazione degli impianti FER (motivo II.2);

- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 20, commi 1, 7 e 8 del d.lgs. n. 199/2021, dell’articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003, delle Linee Guida e del principio della massima diffusione degli impianti FER, nonché del d.lgs. n. 42/2004 e dell’articolo 117, comma 2, lett. s) , della Costituzione: la società ricorrente ha poi contestato la legittimità dell’articolo 7, comma 3, del gravato decreto ministeriale, che nel prevedere che “ Sono considerate non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi dell’art. 10 e dell’art. 136, comma 1, lettere a) e b) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ” si porrebbe in contrasto con la normativa europea e nazionale, nonché con quella prevista per i beni soggetti a tutela paesaggistica e culturale. Detta disposizione, infatti, introdurrebbe un divieto esorbitante e del tutto irragionevole, di fatto inibendo in maniera automatica la realizzazione di impianti FER in tutte le aree nelle quali sono presenti beni sottoposti a tutela ai sensi dell’articolo 10 e dell’articolo 136, comma 1, lettere a) e b) , del d.lgs. n. 42/2004, in quanto ciò avverrebbe in assenza di qualsiasi verifica in ordine alla sussistenza di una effettiva incompatibilità dell’intervento con la tutela paesaggistica o culturale. La contestata previsione del gravato d.m. del 21 giugno 2024, inoltre, si porrebbe anche in contrasto con il sistema delineato dalle Linee Guida, secondo il quale le zone di cui all’articolo 142 del d.lgs. n. 42/2004 sono suscettibili di essere qualificate come non idonee, ma solo previa valutazione della sussistenza di particolari caratteristiche che le rendano incompatibili con la realizzazione di impianti FER. Dunque, traguardando l’articolo 7, comma 3, del gravato decreto ministeriale alla luce delle testé richiamate previsioni delle Linee Guida, risulterebbe vieppiù illegittima l’introduzione di un divieto aprioristico e generalizzato alla realizzazione di qualsiasi tipologia di impianto FER nelle aree sulle quali insistono beni paesaggistici e culturali.

La società ricorrente, con un ulteriore profilo di censura, ha poi contestato la legittimità dell’articolo 7, comma 3, del gravato decreto ministeriale nella parte in cui stabilisce che “ Le regioni possono individuare come non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro degli altri beni sottoposti a tutela ai sensi del medesimo decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ” e che “ Le regioni possono stabilire una fascia di rispetto dal perimetro dei beni sottoposti a tutela di ampiezza differenziata a seconda della tipologia di impianto, proporzionata al bene oggetto di tutela, fino a un massimo di 7 chilometri ”. Secondo la prospettazione della società ricorrente, con dette previsioni sarebbero stati assegnati amplissimi poteri alle Regioni, legittimandole ad estendere la portata del divieto ministeriale in contrasto con la competenza statale in materia di paesaggio e beni culturali, che impone di prevedere uniformi livelli di tutela su tutto il territorio nazionale. Il gravato decreto ministeriale risulterebbe illegittimo anche in ragione del fatto che, al pari delle previsioni relative alle aree idonee, anche per gli impianti insistenti su aree non idonee non è stato introdotto alcun regime di salvaguardia per le iniziative in corso (motivo II.3).

4.) Le Amministrazioni intimate, in data 9 agosto 2024, si sono costituite in resistenza nel presente giudizio.

5.) Le amministrazioni resistenti, con memoria del 19 ottobre 2024, hanno eccepito l’infondatezza del ricorso in esame, ritenendo che la società ricorrente avesse basato le proprie doglianze su presupposti erronei, pianamente smentiti dalla corretta interpretazione della normativa applicabile ratione materiae .

5.1) L’Avvocatura erariale, in particolare, ha rilevato come la necessità di individuare criteri omogenei per la definizione delle superfici e delle aree idonee e non idonee per l’installazione di impianti FER sia stata introdotta dall’articolo 5, comma 1, lett. a) , della legge 22 aprile 2021, n. 53 recante “ Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell'Unione europea ” (legge di delegazione europea 2019-2020), che stabilisce i criteri di delega per il recepimento della direttiva (UE) 2018/2001 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (c.d. RED II). Successivamente, il decreto legislativo n. 199 del 2021, con l’articolo 20, ha delineato il percorso per l’individuazione delle superfici e aree idonee e non idonee alla realizzazione di impianti a fonti rinnovabili, prevedendo un coinvolgimento, in prima battuta, del AS, del Mic e del SA, d’intesa con le Regioni, nella definizione di criteri e principi omogenei e rinviando a successive leggi regionali per l’individuazione su ciascun territorio delle superfici e delle aree idonee e non idonee.

Nello specifico, la disciplina statale prevede:

- al comma 5, che nel percorso di individuazione delle aree idonee debbano essere rispettati i principi della minimizzazione degli impatti sull’ambiente, sul territorio, sul patrimonio culturale e sul paesaggio, fermo restando il vincolo del raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione al 2030;

- ai commi 6 e 7, rispettivamente, che nelle more dell’individuazione delle aree idonee non possono essere disposte moratorie ovvero sospensioni dei termini dei procedimenti di autorizzazione, e che le aree non incluse nel novero delle aree idonee non possono essere dichiarate non idonee in sede di pianificazione territoriale ovvero nell’ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero delle aree idonee;

- al comma 8 che “ nelle more dell’individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente articolo […]” una lista specifica di aree immediatamente idonee (c.d. aree idonee ex lege ).

5.2) La difesa erariale, inoltre, ha posto in evidenza che il decreto ministeriale impugnato, lungi dal voler costituire una barriera alla realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, sarebbe finalizzato all’individuazione di quelle aree o superfici ove poter usufruire di procedimenti più veloci e snelli ai fini dell’ottenimento del relativo titolo autorizzativo, ovvero delle zone dove invece tali accelerazioni non sono presenti o che richiederanno una valutazione più attenta in ragione di specifiche tutele che interessano l’area dell’intervento.

Le definizioni di “ area idonea ” e “ non idonea ” contenute nel suddetto decreto, infatti, sarebbero strettamente legate alla individuazione delle semplificazioni di cui poter beneficiare ai fini autorizzativi, fermo restando che anche nelle “ aree non idonee ” nulla vieterebbe agli operatori di poter realizzare impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.

D’altronde, l’articolo 20, comma 7, del d.lgs. n. 199/2021 esplicitamente vieterebbe alle Regioni, in sede di pianificazione, di considerare le aree non idonee come inibite in assoluto alla realizzazione di impianti FER; del pari, l’articolo 1, comma 2, lett. b) , del d.m. del 21 giugno 2024, nel richiamare le modalità indicate nel paragrafo 17 delle Linee Guida, identificherebbe le aree non idonee come quelle nelle quali si individuano obiettivi di protezione non compatibili con l’insediamento di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, la cui proposizione determinerebbe una elevata probabilità (non certezza) di esito negativo delle valutazioni in sede di autorizzazione.

5.3.) L’Avvocatura erariale, per ciò che concerne il contestato superamento della delega in relazione alla possibilità per le Regioni di individuare con legge regionale tanto le aree idonee, quanto quelle non idonee, ha evidenziato che la competenza normativa in materia sarebbe già riconosciuta dalla Costituzione (in particolare, dall’articolo 117, comma 3, che ricomprende la “ produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia ” tra le materie di legislazione concorrente).

5.4.) L’articolo 7, comma 2, lett. c), del gravato decreto, inoltre, nel conferire alle Regioni la mera possibilità di fare salve le aree idonee di cui all’articolo 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021 non si porrebbe in contrasto con tale previsione normativa, dovendo essere comunque rispettata la potestà normativa regionale concorrente che la Costituzione ha previsto in subiecta materia .

Peraltro, l’articolo 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021 ha individuato una serie di aree idonee ope legis solo nelle more della individuazione di tali aree da parte delle Regioni, con la conseguenza che il dettato normativo primario non poteva essere in alcun modo vincolante per le Regioni.

5.5.) Il gravato decreto ministeriale, nella parte in cui prevede che le Regioni individuino anche le aree non idonee, non si porrebbe in contrasto con l’articolo 20, comma 4, del d.lgs. n. 199/2021, atteso che la non idoneità di un’area non vieta a priori e in maniera assoluta la possibilità di realizzazione di un impianto FER.

5.6.) Risulterebbero infondate anche le censure con le quali è stata contestata la legittimità dell’articolo 7, comma 3, del gravato decreto ministeriale, nella parte in cui stabilisce che “ Sono considerate non idonee le superficie e le aree che sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi dell’art. 10 e dell’art. 136, comma 1, lettere a) e b) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ”.

Secondo l’Avvocatura erariale, tale previsione non introdurrebbe alcun divieto irragionevole e indiscriminato, in quanto il carattere di non idoneità delle aree da individuare in base all’articolo 7, comma 3, è correlato al fatto che le stesse sono ricomprese nel perimetro di beni di interesse pubblico, rispetto ai quali risulta giustificato il rafforzamento della tutela approntato dall’ordinamento.

La scelta ministeriale, peraltro, risulterebbe anche coerente con quanto previsto dall’articolo 20, comma 3, del d.lgs. n. 199/2021, secondo il quale “ nella definizione della disciplina inerente le aree idonee, i decreti di cui al comma 1, tengono conto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio ” e troverebbe conferma anche nell’articolo 20, comma 8, lett. c-quater) , del d.lgs. n. 199/2021 nella parte in cui, nel ricomprendere tra le aree idonee quelle che “ non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, incluse le zone gravate da usi civici di cui all’articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, né ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell’articolo 136 del medesimo decreto legislativo ”, a contrario esclude da tale novero quelle ricomprese nel perimetro di tutela e all’interno della fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela in forza del d.lgs. n. 42/2004.

5.7.) Le amministrazioni resistenti hanno, poi, eccepito l’infondatezza della censura con la quale è stata contestata la legittimità dell’articolo 7, comma 3, del gravato decreto ministeriale nella parte in cui viene previsto che “ Le regioni possono individuare come non idonee le superficie le aree che sono ricomprese nel perimetro degli altri beni sottoposti a tutela ai sensi del 8 medesimo decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Le regioni possono stabilire una fascia di rispetto dal perimetro dei beni sottoposti a tutela di ampiezza differenziata a seconda della tipologia di impianto, proporzionata al bene oggetto di tutela, fino a un massimo di 7 chilometri ”.

Tale previsione, invero, sarebbe in linea con le Linee Guida che, in base a quanto previsto dall’Allegato 3, chiariscono che le “ Regioni, con le modalità di cui al paragrafo 17, possono procedere ad indicare come aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti le aree particolarmente sensibili e/o vulnerabili alle trasformazioni territoriali o del paesaggio ”, quali, tra l’altro, “ le aree ed i beni di notevole interesse culturale di cui alla Parte Seconda del D.lgs. 42 del 2004, nonché gli immobili e le aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136 dello stesso decreto legislativo” ovvero le “zone individuate ai sensi dell’art. 142 del d. lgs. 42 del 2004 valutando la sussistenza di particolari caratteristiche che le rendano incompatibili con la realizzazione degli impianti ”.

6.) La società ricorrente, con memoria del 21 ottobre 2024, ha insistito per l’accoglimento della domanda cautelare e del ricorso.

7.) All’udienza camerale del 23 ottobre 2024 è stata discussa la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente e poi la causa è stata trattenuta in decisione.

7.1.) La Sezione, con ordinanza n. 4840 del 26 ottobre 2024, ha respinto la domanda cautelare ritenendo non sussistente il pregiudizio grave e irreparabile lamentato dalla società ricorrente.

7.2.) La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4427 del 25 novembre 2024, ha accolto l’appello cautelare proposto dalla società ricorrente ai soli fini di cui all’articolo 55, comma 10, c.p.a.

8.) La società ricorrente, con memoria depositata in data 16 maggio 2025, ha specificato le proprie censure e ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

9.) All’udienza pubblica del 18 giugno 2025 la causa è stata discussa.

Il Collegio, nel corso della discussione, ha prospettato alle parti, ai sensi dell’articolo 73, comma 3, c.p.a., la sussistenza di possibili profili di inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse e ciò è stato fatto constare nel verbale d’udienza.

All’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene che il ricorso in esame sia inammissibile in quanto la società ricorrente non vanta un interesse attuale e concreto all’annullamento delle gravate previsioni del decreto ministeriale del 21 giugno 2024, così come rilevato d’ufficio dal Collegio all’udienza pubblica del 18 giugno 2025 ai sensi dell’articolo 73, comma 3, c.p.a. e fatto debitamente constare nel verbale d’udienza.

2. La delibazione del profilo processuale inerente alla carenza di interesse a ricorrere richiede che vengano preliminarmente chiariti i termini nei quali va declinato il concetto di area non idonea all’installazione di impianti FER nel regime introdotto dall’articolo 20, comma 1, del d.lgs. n. 199/2021.

Tale esigenza, invero, risulta intrinsecamente correlata con il tenore delle censure ricorsuali, che ruotano sostanzialmente intorno all’assunto secondo il quale le aree non idonee siano superfici sulle quali è totalmente preclusa l’installazione di impianti FER, il che avrebbe comportato un totale e indebito stravolgimento dell’impianto ordinamentale delineato con il precedente regime giuridico applicabile in subiecta materia .

2.1. A tale riguardo occorre evidenziare che il presupposto comune dal quale muovono le censure di parte ricorrente è costituito dal fatto che, avendo il gravato decreto ministeriale qualificato le aree non idonee come aree incompatibili con l’installazione di impianti FER, il concetto di “ area non idonea ” sarebbe stato completamente stravolto rispetto a quello operante nel regime previgente ( i.e. , a quello delle Linee Guida).

3. Il Collegio ritiene che la tesi sostenuta dalla società ricorrente non possa essere condivisa per le ragioni di diritto di seguito esposte.

3.1. Come noto, l’articolo 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, ha introdotto disposizioni per la razionalizzazione e la semplificazione delle procedure autorizzative per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili. A tal fine, l’articolo 12, comma 10, del d.lgs. n. 387/2003 ha inter alia previsto che “ In Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3 [la c.d. procedura di autorizzazione unica, n.d.r.] . Tali linee guida sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti ”.

3.2. Come già anticipato in precedenza, le Linee Guida indicate dall’articolo 12, comma 10, del d.lgs. n. 387/2003 sono state adottate con decreto del Ministero dello sviluppo economico del 10 settembre 2010, e con esse è stato stabilito che:

- paragrafo 17: “ Al fine di accelerare l’iter di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, in attuazione delle disposizioni delle presenti linee guida, le Regioni e le Province autonome possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui all’Allegato 3. L’individuazione della non idoneità dell’area è operata dalle Regioni attraverso un’apposita istruttoria avente ad oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale che identificano obiettivi di protezione non compatibili con l’insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, i quali determinerebbero, pertanto, una elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione. Gli esiti dell’istruttoria, da richiamare nell’atto di cui al punto 17.2, dovranno contenere, in relazione a ciascuna area individuata come non idonea in relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilità riscontrate con gli obiettivi di protezione individuati nelle disposizioni esaminate […] . Le aree non idonee sono […] individuate dalle Regioni nell’ambito dell’atto di programmazione con cui sono definite le misure e gli interventi necessari al raggiungimento degli obiettivi di burden sharing fissati in attuazione delle suddette norme. Con tale atto, la regione individua le aree non idonee tenendo conto di quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e in congruenza con lo specifico obiettivo assegnatole ”;

- allegato 3: “ L’individuazione delle aree e dei siti non idonei mira non già a rallentare la realizzazione degli impianti, bensì ad offrire agli operatori un quadro certo e chiaro di riferimento e orientamento per la localizzazione dei progetti. L’individuazione delle aree non idonee dovrà essere effettuata dalle Regioni con propri provvedimenti tenendo conto dei pertinenti strumenti di pianificazione ambientale, territoriale e paesaggistica, secondo le modalità indicate al paragrafo 17 ”, nonché sulla base di principi e criteri, individuati dal medesimo allegato, in ragione dei quali, tra l’altro: “ a) l’individuazione delle aree non idonee deve essere basata esclusivamente su criteri tecnici oggettivi legati ad aspetti di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio artistico-culturale, connessi alle caratteristiche intrinseche del territorio e del sito; b) l’individuazione delle aree e dei siti non idonei deve essere differenziata con specifico riguardo alle diverse fonti rinnovabili e alle diverse taglie di impianto; […] d) l’individuazione delle aree e dei siti non idonei non può riguardare porzioni significative del territorio o zone genericamente soggette a tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, né tradursi nell’identificazione di fasce di rispetto di dimensioni non giustificate da specifiche e motivate esigenze di tutela. La tutela di tali interessi è infatti salvaguardata dalle norme statali e regionali in vigore ed affidate, nei casi previsti, alle amministrazioni centrali e periferiche, alle Regioni, agli enti locali ed alle autonomie funzionali all’uopo preposte, che sono tenute a garantirla all’interno del procedimento unico e della procedura di Valutazione dell’Impatto Ambientale nei casi previsti. L’individuazione delle aree e dei siti non idonei non deve, dunque, configurarsi come divieto preliminare, ma come atto di accelerazione e semplificazione dell’iter di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio, anche in termini di opportunità localizzative offerte dalle specifiche caratteristiche e vocazioni del territorio ”.

3.3. Nel contesto del sistema delineato dall’articolo 12, comma 10, del d.lgs. n. 387/2003, come risulta dai pacifici orientamenti pretori formatisi in seno alla giurisprudenza della Corte costituzionale, le Linee Guida sono “ poste a completamento della normativa primaria «in settori squisitamente tecnici» (sentenze n. 121 e n. 77 del 2022, n. 177 del 2021, n. 106 del 2020, n. 286 e n. 86 del 2019, nonché n. 69 del 2018) e connotate dal carattere della inderogabilità a garanzia di una disciplina «uniforme in tutto il territorio nazionale (sentenze n. 286 e n. 86 del 2019, n. 69 del 2018)» (sentenza n. 106 del 2020; nello stesso senso, sentenze n. 221, n. 216, n. 77 e n. 11 del 2022, n. 177 e n. 46 del 2021) ” (cfr. Corte cost., sent. n. 27/2023).

3.3.1. Va, poi, evidenziato che la Corte costituzionale ha chiarito che con le disposizioni normative introdotte dal d.lgs. n. 199/2921 “ il legislatore statale ha inteso superare il sistema dettato dall’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e dal conseguente decreto del Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre 2010 (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili), contenenti i principi e i criteri di individuazione delle aree non idonee. Le regioni, pertanto, sono ora chiamate a individuare le aree «idonee» all’installazione degli impianti, sulla scorta dei principi e dei criteri stabiliti con appositi decreti interministeriali, previsti dal comma 1 del citato art. 20 […] . Inoltre, l’individuazione delle aree idonee dovrà avvenire non più in sede amministrativa, come prevedeva la disciplina precedente in relazione a quelle non idonee, bensì «con legge» regionale, secondo quanto precisato dal comma 4 (primo periodo) dello stesso art. 20 ” (cfr. Corte cost., sent. n. 103/2024).

3.4. Sulla scorta di quanto chiarito ed affermato negli orientamenti giurisprudenziali testé richiamati, discende che nell’applicazione del rinnovato quadro normativo che ha interessato la materia della realizzazione degli impianti FER non possano sic et simpliciter essere trasposti, in maniera acritica e meccanica, i principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale in relazione al pregresso assetto normativo e regolatorio.

Infatti, laddove si aderisse ad una siffatta opzione ermeneutica – che è, poi, quella sostanzialmente prospettata dalla società ricorrente – si finirebbe per obliterare indebitamente il vigente contesto normativo, avuto specifico riguardo alla circostanza per cui, de iure condito, l’articolo 20, comma 1, del d.lgs. n. 199/2021 espressamente dispone che sia il AS, di concerto con il Mic e il SA, previo raggiungimento dell’intesa in Conferenza unificata, a stabilire con decreto i principi e i criteri omogenei strumentali all’individuazione delle aree idonee e non idonee.

3.5. Invero, proprio sulla scorta delle scelte compiute dalle amministrazioni resistenti con l’adozione del gravato decreto ministeriale – e condivise con gli enti territoriali tramite lo strumento dell’intesa in sede di Conferenza unificata – emerge come, contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente, nel complessivo nuovo impianto normativo e regolamentare sia sostanzialmente rimasta inalterata, quanto a natura e finalità, la portata precettiva del concetto di “ area non idonea ”.

Infatti, l’articolo 1, comma 2, lett. b) , del d.m. del 21 giugno 2024 ha definito le “ superfici e aree non idonee” come “aree e siti le cui caratteristiche sono incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità stabilite dal paragrafo 17 e dall’allegato 3 delle linee guida emanate con decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 18 settembre 2010, n. 219 e successive modifiche e integrazioni ”.

A dispetto di quanto asserito dalla società ricorrente – secondo la quale la definizione di area non idonea come area incompatibile equivarrebbe alla introduzione di un divieto assoluto alla installazione di impianti FER – occorre ricordare che il paragrafo 17 delle Linee Guida già per il passato specificava che il processo di ricognizione delle aree non idonee dovesse avvenire prendendo in considerazione gli “ obiettivi di protezione non compatibili con l’insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti ”.

Emerge, quindi, come già nel contesto previgente all’adozione del gravato decreto ministeriale le aree non idonee si caratterizzassero per essere aree incompatibili con il soddisfacimento degli obiettivi di protezione che l’ordinamento intende perseguire. Tale forma di incompatibilità, quale tratto caratterizzante delle aree non idonee, non si traduceva in una preclusione assoluta alla realizzazione di impianti FER, valendo solo ad indicare la sussistenza di “ una elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione ”.

L’analisi diacronica sinteticamente svolta consente di affermare che, sotto l’esaminato profilo della “ incompatibilità ”, la definizione di “ aree non idonee ” contenuta nell’articolo 1, comma 2, lett. b) , del gravato decreto ministeriale non possiede un carattere innovativo, risultando sostanzialmente invariata, quoad effectum , la portata del concetto di “ area non idonea ”, per come declinato dal d.m. del 21 giugno 2024, rispetto a quella scaturente dalle Linee Guida.

3.5.1. Ad avviso del Collegio il richiamo alle modalità stabilite dalle Linee Guida operato dall’articolo 1, comma 2, lett. b) , del d.m. del 21 giugno 2024, deve essere inteso unicamente nel senso che, in sede di attuazione della delega legislativa di cui alla legge n. 53/2021, si sia optato per il consolidamento, anche rispetto al nuovo regime, delle acquisizioni, in termini di significato e declinazione delle aree non idonee, già raggiunte nel previgente assetto normativo in applicazione delle previsioni dettate dalle Linee Guida.

Tale opzione esegetica può essere legittimamente percorsa in ossequio al canone ermeneutico dell’interpretazione conservativa di cui all’articolo 1367 cod. civ. – pacificamente applicabile anche agli atti amministrativi, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 5358 del 4 settembre 2020 e riferimenti ivi citati) –. Infatti, mediante l’impiego di tale, legittimo, criterio interpretativo, nel nostro ordinamento giuridico è possibile preservare atti e valori giuridici non affetti da vizi di legittimità ( ut res magis valeat quam pereat ), risultando ciò confacente, peraltro, ai principi di economicità ed efficacia dell’attività amministrativa sanciti dall’articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 3488 del 10 luglio 2015) e di cui il criterio della interpretazione conservativa costituisce espressione.

Peraltro, come sarà meglio approfondito nel prosieguo, anche nel nuovo assetto normativo è stato assegnato un ruolo alle linee guida ministeriali, ancorché subordinato ad un aggiornamento delle stesse teso a renderle compatibili con il nuovo impianto ordinamentale, giusto quanto previsto dall’articolo 18, comma 3, del d.lgs. n. 199/2021.

3.5.2. Se è vero che non può essere sottaciuto il fatto che l’articolo 3, comma 1, del gravato decreto ministeriale disponga che le Regioni provvedono con legge alla individuazione (anche) delle aree non idonee – e non più nell’ambito di un apposito procedimento amministrativo, come previsto dalle Linee Guida – è del pari vero che, in disparte gli eventuali profili di illegittimità di tale scelta, non v’è alcun indice normativo che faccia ritenere che a tale cambiamento sia correlata la conseguenza prospettata dalla società ricorrente.

Infatti, il mutamento normativo che ha interessato il veicolo giuridico di approvazione della classificazione delle aree potenzialmente suscettibili di essere interessate dalla costruzione e messa in esercizio di un impianto FER, non risulta accompagnato da alcuna radicale trasfigurazione del significato che il concetto giuridico di “ aree non idonee ” esprime nell’ambito della pianificazione del territorio necessaria al raggiungimento degli obiettivi normativi sulla diffusione delle energie rinnovabili.

3.5.3. Ad avviso del Collegio, l’interpretazione sin qui proposta trova anche il conforto della giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto la “ necessità di garantire la «massima diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili» (sentenza n. 286 del 2019, in senso analogo, ex multis, sentenze n. 221, n. 216 e n. 77 del 2022, n. 177 del 2021, n. 106 del 2020, n. 69 del 2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del 2011) «nel comune intento ‘di ridurre le emissioni di gas ad effetto serra’ (sentenza n. 275 del 2012; nello stesso senso, sentenze n. 46 del 2021, n. 237 del 2020, n. 148 del 2019 e n. 85 del 2012), onde contrastare il riscaldamento globale e i cambiamenti climatici (sentenza n. 77 del 2022) ” (Corte cost., sent. n. 27/2023).

Va, quindi, radicalmente escluso che le “ aree non idonee ” possano essere considerate aree del tutto interdette alla installazione di impianti FER, poiché opinando diversamente potrebbe essere seriamente pregiudicato il conseguimento degli obiettivi energetici strumentali al rispetto degli impegni assunti dall’Italia a livello sovranazionale – tenuto anche conto della particolare ampiezza dei margini di manovra consentiti alle Regioni dal decreto ministeriale impugnato –.

3.5.4. L’interpretazione dell’articolo 1, comma 2, lett. b) , del gravato d.m. del 21 giugno 2024, al quale il Collegio intende aderire – partendo dall’assunto che il carattere di non idoneità di un’area non precluda in radice la realizzazione di impianti FER – è atta a porre in rilievo come l’individuazione con legge regionale delle aree non idonee non esclude che le amministrazioni, nell’ambito degli specifici procedimenti amministrativi di valutazione delle istanze di autorizzazione alla realizzazione di impianti FER, siano necessariamente tenute ad apprezzare in concreto l’impatto dei progetti proposti sulle esigenze di tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e dei beni culturali, anche laddove l’area interessata rientri tra quelle classificate come non idonee.

4. Il Collegio, chiariti i termini nei quali debba essere inteso il concetto giuridico di “ aree non idonee ” alla realizzazione degli impianti FER, ritiene di poter esaustivamente procedere all’esame dei profili di attualità e concretezza dell’interesse a ricorrere della società ricorrente.

A tale riguardo, sulla scorta delle considerazioni innanzi svolte, è d’uopo evidenziare che non si ritiene sussistente in capo a quest’ultima tale condizione dell’azione, richiesta dalla legge per conseguire l’annullamento giudiziale del gravato decreto ministeriale del 21 giugno 2024.

4.1. In proposito, giova preliminarmente evidenziare che l’interesse a ricorrere, quale condizione dell’azione concettualmente autonoma dalla legittimazione ad agire, trova il suo fondamento nell’art. 100 del codice di procedura civile, rubricato “ Interesse ad agire ” e applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno disposto dall’articolo 39 c.p.a.

In particolare, atteso che l’articolo 100 c.p.c. stabilisce che “ Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse ”, l’interesse a ricorrere si caratterizza per la “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4).

Ciò, invero, risulta coerente con la funzione svolta dalle condizioni dell’azione nei processi di parte, innervati dal principio della domanda e dal principio dispositivo (cfr. Cass. civ., SS.UU., 22 aprile 2013 n. 9685; Cass. civ., sez. III, 3 marzo 2015, n. 4228; Cass. civ., sez. II, 9 ottobre 2017, n. 23542).

L’interesse a ricorrere, inoltre, è espressione della concezione soggettiva della tutela giurisdizionale, propria anche del processo amministrativo (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 4 del 7 aprile 2011) e ad esso è attribuita una funzione di filtro processuale, fino a divenire strumento di selezione degli interessi meritevoli di tutela (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 22 del 9 dicembre 2021).

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, proprio con riferimento a tale condizione dell’azione, ha ulteriormente chiarito che “ Il codice del processo amministrativo fa più volte riferimento, direttamente o indirettamente, all’interesse a ricorrere: all’art. 35, primo comma, lett. b) e c), all’art. 34, comma 3, all’art. 13, comma 4-bis e, in modo più sfumato, all’art. 31, primo comma, sembrando confermare, con l’accentuazione della dimensione sostanziale dell’interesse legittimo e l’arricchimento delle tecniche di tutela, la necessità di una verifica delle condizioni dell’azione (più) rigorosa. Verifica tuttavia da condurre pur sempre sulla base degli elementi desumibili dal ricorso, e al lume delle eventuali eccezioni di controparte o dei rilievi ex officio, prescindendo dall’accertamento effettivo della (sussistenza della situazione giuridica e della) lesione che il ricorrente afferma di aver subito. Nel senso che, come è stato osservato, va verificato che ‘la situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione’ ma non anche che ‘abbia subito’ una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite ” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 22/2021, cit.).

4.2. Ordunque, nel caso in esame viene in rilievo una fattispecie controversa rispetto alla quale l’interesse al bene ( i.e. , l’utilità finale o petitum mediato) correlato alla situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dalla società ricorrente rimonta alle previsioni ministeriali che, con carattere generale, sono destinate a incidere sui procedimenti di autorizzazione, con la conseguenza che è rispetto alle stesse che deve essere apprezzata in via prognostica la possibilità che la situazione dedotta in giudizio dalla società ricorrente abbia subito la prospettata lesione.

Con la presente iniziativa giudiziale, infatti, non sono stati impugnati specifici provvedimenti di diniego dell’autorizzazione a realizzare ed esercire impianti FER, bensì la disciplina ministeriale che, secondo la tesi della società ricorrente, potrebbe precludere il rilascio di tali autorizzazioni.

Nel caso di specie, peraltro, le amministrazioni competenti ad assentire i progetti che la società ricorrente sta elaborando non hanno ancora avuto modo di pronunciarsi sugli stessi, atteso che secondo quanto espressamente riferito da PA AM S.r.l., al momento della proposizione del presente ricorso risultava ancora in corso il procedimento di VIA inerente a un impianto da realizzare in provincia di Foggia, mentre per gli altri progetti da realizzare non è stato fornito alcun elemento di dettaglio.

La valutazione inerente alla sussistenza del necessario interesse a ricorrere, pertanto, non può prescindere dalla considerazione della maggiore distanza esistente tra l’attività amministrativa contestata e l’utilità giuridica finale che la società ricorrente intende conseguire.

4.2.1. A riguardo, occorre evidenziare che le impugnate prescrizioni del d.m. del 21 giugno 2024 sono destinate ad assumere, rispetto ai singoli procedimenti di autorizzazione degli impianti FER, il ruolo di parametri di legittimità dell’ agere delle amministrazioni procedenti, atteso che con le stesse sono stati fissati principi e criteri generali e sono state enucleate definizioni di istituti giuridici e non, invece, comandi e divieti inderogabili, ex se ostativi all’esercizio dell’attività imprenditoriale che parte ricorrente intende svolgere.

Posto che l’interesse a ricorrere che sorregge la presente iniziativa giudiziale deve essere traguardato alla luce della possibilità di lesione che la società ricorrente potrebbe subire per effetto della applicazione delle gravate previsioni ministeriali, assume rilievo centrale la circostanza per cui dette previsioni si collocano a monte dell’attività amministrativa di autorizzazione che, essa sì, è destinata ad impattare concretamente nella sfera giuridica della parte ricorrente, in quanto, in caso di esito negativo, suscettibile di arrecare alla stessa un pregiudizio in via immediata e diretta.

Lo iato esistente tra l’ agere ministeriale e l’attività amministrativa di autorizzazione si ripercuote anche sull’apprezzamento dell’interesse a ricorrere, rendendo più rarefatta e remota la possibilità di incisione negativa dell’interesse al bene finale laddove si controverta della legittimità del parametro (di legittimità) che concorre a formare la cornice di legalità dell’azione amministrativa finalizzata alla rimozione degli ostacoli ordinamentali allo svolgimento di attività economiche quali quelle che rilevano nella fattispecie in esame.

Sulla scorta delle pregresse considerazioni discende che per valutare la sussistenza dell’interesse della parte ricorrente a contestare le previsioni del d.m. del 21 giugno 2024 non possa essere preso in considerazione il concreto esito procedimentale dell’ iter di autorizzazione – che, nel caso di specie, non è ancora giunto a conclusione con riferimento all’unico progetto espressamente indicato in ricorso da PA AM S.r.l. –.

4.2.2. Plurime sono le ragioni a ciò ostative, tra le quali la più evidente è quella che risiede nel fatto che, ad opinare diversamente, si finirebbe per violare il divieto sancito dall’articolo 34, comma 2, c.p.a.

Ad avviso del Collegio, quindi, per poter riconoscere alle contestate previsioni del d.m. del 21 giugno 2024 la prospettata, diretta, immediata e concreta valenza pregiudizievole predicata dalla società ricorrente, occorrerebbe che le stesse siano, ex se , automaticamente preclusive delle iniziative economiche che quest’ultima, quale operatore attivo nel mercato della produzione di energia da fonti rinnovabili, intende intraprendere.

Il Collegio non reputa che gli articoli 1, 3 e 7 del gravato decreto ministeriale siano immediatamente lesivi della sfera giuridica della società ricorrente, donde l’inammissibilità del presente ricorso.

4.3. Invero, siccome il fulcro delle censure proposte da PA AM S.r.l. ruota intorno alla prospettata lesività del nuovo assetto regolamentare per effetto della rivisitazione del previgente sistema e del ruolo che l’istituto delle “ aree non idonee ” è destinato a giocare, anche per ciò che concerne gli aspetti inerenti alle modalità della loro determinazione, dall’analisi svolta in precedenza, e che deve intendersi qui integralmente richiamata, emerge come la qualificazione di determinate porzioni di territorio in termini di “ aree non idonee ” non costituisce un impedimento assoluto alla realizzazione di progetti tesi alla costruzione e all’esercizio di impianti FER, dal che discende la radicale insussistenza, anche in una prospettiva valutativa di carattere prognostico, della lesione lamentata dalla società ricorrente.

A tale riguardo, giova evidenziare che la localizzazione di un impianto FER in un’area non idonea non osta a che gli operatori economici proponenti possano in ogni caso dimostrare, nell’ambito dei singoli procedimenti autorizzatori, che il progetto da realizzare sia compatibile con il complessivo assetto dei valori in gioco, ovverosia, da un lato, con la tutela dei beni sottoposti a tutela ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 e, dall’altro, con il raggiungimento degli obiettivi di potenza complessiva da traguardare al 2030 in base a quanto previsto dalla Tabella A dell’articolo 2 del d.m. del 21 giugno 2024.

Tali considerazioni trovano espresso conforto nelle previsioni del gravato decreto ministeriale, laddove, all’articolo 7, comma 3, in fine, si dispone che “ Nell’applicazione del presente comma deve essere contemperata la necessità di tutela dei beni con la garanzia di raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A dell’art. 2 del presente decreto ”.

4.4. Il pregiudizio lamentato dalla società ricorrente, peraltro, neppure può farsi discendere dal fatto che, in base al nuovo assetto normativo e regolamentare culminato con l’adozione del gravato decreto ministeriale, anche l’individuazione delle “ aree non idonee ” debba essere determinata mediante legge regionale e non invece, come avveniva con il previgente regime, con atti di programmazione e all’esito di una precipua istruttoria procedimentale (cfr. paragrafo 17 delle Linee Guida).

A tal proposito, infatti, vale considerare che anche ipotizzando che l’individuazione delle aree non idonee possa, in alcuni casi, scontare in sede di legislazione regionale una carente caratterizzazione in ragione del diverso atteggiarsi dei lavori preparatori di un provvedimento legislativo rispetto alla fase istruttoria di un procedimento amministrativo, ciò non risulterebbe di per sé suscettibile di arrecare un pregiudizio concreto e attuale agli interessi degli operatori economici che intendono realizzare impianti FER in siti classificati come “ aree non idonee ”.

La conseguenza giuridica che può farsi discendere dalla concretizzazione dell’ipotesi innanzi prospettata, consiste in un mero aggravamento dell’onere motivazionale a carico dell’amministrazione competente a pronunciarsi sulle istanze di autorizzazione alla realizzazione ed esercizio di impianti FER.

In particolare, l’amministrazione procedente, all’esito dell’ iter di autorizzazione, non potrà giustificare l’eventuale ritenuta incompatibilità del progetto solo in virtù del fatto che l’impianto sia localizzato in un’area classificata come non idonea – motivazione, peraltro, che risulterebbe insufficiente anche nel caso in cui la caratterizzazione delle aree non idonee sia stata puntualmente svolta dal legislatore regionale, in quanto la qualificazione di non idoneità non si traduce in un divieto assoluto di installazione di impianti FER, come già accennato in precedenza – ma dovrà necessariamente fondare il proprio diniego dando conto in maniera adeguata, ancorché in ipotesi sintetica, delle intrinseche caratteristiche del progetto e delle aree interessate, traguardate alla luce della comparazione dei contrapposti interessi in giuoco, fermo restando quanto previsto dall’articolo 16- septies della direttiva 2018/2001/UE, in seguito alle modifiche operate con la direttiva 2023/2413/UE, nonché dalle previsioni di cui all’articolo 3 del d.lgs. n. 190/2024.

Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalle società ricorrenti, nessun pregiudizio attuale e concreto può farsi discendere dal fatto che sia stato previsto che l’individuazione delle “ aree non idonee ” debba avvenire con legge regionale. Per converso, un siffatto pregiudizio è suscettibile di venire ad esistenza solo in caso di esito negativo del procedimento di autorizzazione e solo nella misura in cui risulti che l’amministrazione procedente non abbia esercitato correttamente il potere amministrativo di carattere tecnico-discrezionale ad essa attribuito dalla legge.

4.5. Ad avviso del Collegio, sempre sulla scorta della chiarita portata normativa ed effettuale del concetto giuridico di “ aree non idonee ” nell’ambito dell’attuale contesto normativo e regolamentare, il gravato decreto ministeriale si appalesa privo di immediata e concreta lesività anche relativamente alle prescrizioni con le quali esso stesso classifica determinate aree come non idonee.

4.5.1. Per ciò che concerne il primo profilo di doglianza testé menzionato, la circostanza per cui il gravato decreto ministeriale qualifichi come non idonee le aree ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi di quanto previsto dal d.lgs. n. 42/2004 (articolo 7, comma 3), non vale a mutare la portata generale del concetto di “ aree non idonee ”, convertendolo in un istituto a geometrie variabili che, ove direttamente applicato dall’amministrazione ministeriale, sia tale da determinare una aprioristica e radicale sottrazione, ex voluntate administrationis , dell’area non idonea alla realizzazione degli impianti FER.

Invero, sia in tal caso, sia nell’altro (cioè, quando l’individuazione delle “ aree non idonee ” avviene con legge regionale), la localizzazione dell’impianto all’interno di un sito ritenuto non idoneo non costituisce mai ragione di per sé sufficiente a precludere in radice la realizzazione del progetto proposto dall’operatore economico istante, potendosi giungere a tale esito procedimentale solo nel caso in cui il progetto venga in concreto reputato incompatibile, dall’amministrazione procedente, con gli altri valori da tutelare.

La parte ricorrente, viceversa, con l’impostazione impressa al ricorso in esame ha tentato di far retrocedere una siffatta e meramente eventuale lesione – in ipotesi anche legittima, ove il diniego di autorizzazione consegua al corretto esercizio del potere amministrativo – ad una fase prodromica rispetto alla valutazione in concreto dei progetti tesi alla realizzazione di impianti FER, ossia la fase relativa alla determinazione dei criteri e alle modalità di individuazione delle “ aree non idonee ”.

Tuttavia, sulla scorta delle regole che governano il processo amministrativo e in considerazione del fatto che la giurisdizione amministrativa di legittimità costituisce pur sempre una giurisdizione di diritto soggettivo, non è possibile accordare alla parte ricorrente una tutela anticipata di merito, ossia una tutela giudiziale del tutto sganciata dalla sussistenza di una possibile incisione negativa della sua sfera giuridica che, per le ragioni innanzi esposte e alla luce della effettiva portata prescrittiva delle gravate disposizioni del d.m. del 21 giugno 2024, può predicarsi solo rispetto ad un esito negativo dei procedimenti autorizzativi e solo laddove ciò consegua al cattivo esercizio del potere da parte dell’amministrazione procedente.

4.6. Il Collegio ritiene, inoltre, che la società ricorrente sia priva del necessario interesse a ricorrere anche in relazione alle censure che appuntano sulla mancanza di un regime transitorio di salvaguardia delle iniziative in corso.

Sulla scorta delle considerazioni svolte in precedenza e alle quali integralmente si rimanda in ossequio al principio di sinteticità degli atti processuali sancito dal codice di rito, è sufficiente porre in rilievo che l’eventuale mutamento della classificazione di un’area, in precedenza non qualificata come non idonea, non è ex se atto a condizionare, in maniera indefettibile e in senso sicuramente negativo, l’ iter procedimentale di autorizzazione all’installazione e all’esercizio di impianti FER. Pertanto, neppure la mancata previsione di un regime transitorio di salvaguardia delle iniziative in corso vale a dimostrare che le previsioni del gravato decreto ministeriale possano arrecare alla società ricorrente il pregiudizio da essa lamentato.

Peraltro, rispetto a tale profilo di doglianza la carenza di interesse al ricorso sussisterebbe anche per un ulteriore e concorrente profilo, dato dal fatto che per tutti gli altri progetti al di fuori di quello da realizzare in provincia di Foggia non sono stati forniti elementi dai quali desumere che gli itinera amministrativi siano stati effettivamente avviati. La mera intenzione di presentare una istanza di autorizzazione, infatti, non può considerarsi sufficiente a qualificare la fase di elaborazione progettuale come iniziativa in corso, ragione per cui la società ricorrente non potrebbe validamente dolersi della mancanza di un regime transitorio, non potendo essa accedere a un siffatto regime ove in ipotesi previsto.

5. Ad avviso del Collegio, l’iniziativa giudiziale promossa dalla società ricorrente risulta sguarnita del necessario interesse a ricorrere anche in relazione alle censure articolate con il primo motivo di ricorso, ossia quelle tese a contestare le previsioni del d.m del 21 giugno 2024 con le quali sono stati fissati i criteri per la individuazione delle aree idonee ed è stata concessa alle Regioni la mera facoltà di far salve le aree considerate idonee ope legis ai sensi dell’articolo 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021.

5.1. Anche a tale riguardo risulta sufficiente rinviare alle considerazioni già espresse in precedenza in quanto, anche in relazione a tali censure, l’interesse a ricorrere potrebbe dirsi sussistente solo nel caso in cui le gravate prescrizioni sulle “ aree idonee ” fossero tali da arrecare, ex se e immediatamente, un pregiudizio alla società ricorrente.

Il Collegio, tuttavia, non ritiene che la possibilità di lesione prospettata dalla società ricorrente sia riscontrabile ex ante in un’ottica prognostica, in quanto l’effetto giuridico discendente dalla qualificazione di una superficie come “ area idonea ” alla realizzazione ed esercizio di un impianto FER, è essenzialmente limitato al solo riconoscimento di un vantaggio procedimentale.

Pertanto, la società ricorrente non possiede il necessario interesse ad azionare in giudizio una posizione giuridica sostanzialmente consistente nell’interesse a non vedersi aggravato l’ iter procedimentale di autorizzazione, a che venga mantenuto il precedente impianto normativo e a che vengano considerate come “ aree idonee ” ex lege , superfici che tali sono state considerate dal legislatore, expressis verbis , solo “ nelle more dell’individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1 [dell’articolo 20 del d.lgs. n. 199/2021, n.d.r.]”.

Al pari di quanto rilevato in relazione alle gravate previsioni sulle “ aree non idonee ”, anche con riferimento a questo ulteriore gruppo di censure proposte dalla società ricorrente, non risulta che le amministrazioni resistenti abbiano dettato prescrizioni cogenti e introdotto divieti assoluti e aprioristici, dalla cui applicazione discenda con assoluta certezza la radicale preclusione alla realizzazione, miglioria ed esercizio di impianti FER.

In definitiva, non venendo in rilievo prescrizioni suscettibili di impedire alla società ricorrente, in via immediata e diretta, lo svolgimento della propria attività di produzione di energia da fonti rinnovabili, deve ritenersi insussistente l’interesse processuale richiesto dalla legge per conseguire l’annullamento giudiziale del gravato decreto ministeriale.

6. Ad ND , vale anche osservare che, alla luce della natura della posizione azionata, la circostanza per cui la società ricorrente sia un operatore attivo nel settore della produzione di energia da fonti rinnovabili non costituisce elemento sufficiente a rendere differenziata e normativamente qualificata la sua posizione, la quale, pertanto, non risulta distinguibile da quella del quisque de populo .

D’altronde, anche volendo attribuire alla posizione azionata dalla società ricorrente la consistenza di interesse diffuso e metaindividuale, il ricorso in esame non risulterebbe decidibile nel merito per carenza di legittimazione attiva, atteso che una siffatta situazione giuridica soggettiva può essere fatta valere in giudizio esclusivamente dai soggetti giuridici statutariamente o istituzionalmente preposti a rappresentare interessi omogenei di specifiche categorie, attribuzione, questa, che esula dalla sfera giuridica del singolo individuo o, come nel caso di specie, operatore economico attivo nel mercato.

6.1. Ne consegue che “ in sé considerata, la semplice possibilità di ricavare dall’invocata decisione di accoglimento una qualche utilità pratica, indiretta ed eventuale, ricollegabile in via meramente contingente ed occasionale al corretto esercizio della funzione pubblica censurata, non dimostra la sussistenza della posizione legittimante, nel senso che siffatto possibile vantaggio ottenibile dalla pronuncia di annullamento non risulta idoneo a determinare, da solo, il riconoscimento di una situazione differenziata, fondante la legittimazione al ricorso; occorre, invece, una ulteriore condizione-elemento che valga a differenziare il soggetto, cui essa condizione-elemento si riferisce, da coloro che avrebbero un generico interesse alla legalità dell’azione amministrativa, essendo quest’ultimo interesse riconosciuto non al quisque de populo, ma solamente a quel soggetto che si trovi, rispetto alla generalità, in una posizione legittimante differenziata ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 265 del 27 gennaio 2016).

6.2. Tale condizione-elemento non può essere rintracciata nell’aspirazione a una determinata configurazione del procedimento amministrativo per effetto della qualificazione attribuita all’area di localizzazione degli impianti FER, il che implica una inammissibile conformazione dei poteri pubblici per mano dei soggetti privati, strumentale ad asservire le scelte dell’amministrazione (e, nel caso di specie, anche del legislatore regionale) ad interessi di natura egoistica – come tali slegati dalle esigenze di carattere pubblicistico che l’amministrazione deve curare – e ai desiderata , modali e metodologici, degli operatori del settore.

6.3 La prospettazione della società ricorrente, anche sotto tale ultimo divisato profilo, non merita di essere condivisa, in quanto il giudice amministrativo non può accordare tutela a situazioni del tutto sui generis rispetto a quelle di interesse legittimo, nonché di diritto soggettivo nei soli casi di giurisdizione esclusiva.

La situazione dedotta in giudizio dalla società ricorrente, invero, non possiede la consistenza di interesse legittimo, il quale come noto sottende “ un rapporto diretto ed immediato tra l’esercizio del potere amministrativo (e ciò in cui esso si sostanzia, cioè il provvedimento amministrativo) e l’interessato all’esercizio del potere medesimo ”, che “ si concretizza nel fatto che il provvedimento amministrativo ed suoi effetti interessano direttamente (ed univocamente) il patrimonio giuridico di un determinato soggetto, in senso compressivo o ampliativo ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1403 del 7 marzo 2013).

8. In definitiva, sulla scorta delle anzidette considerazioni, il ricorso in esame deve essere dichiarato inammissibile per carenza originaria di interesse alla sua proposizione.

9. Il Collegio, tenuto conto della complessità delle questioni trattate e della parziale novità della controversia, reputa sussistenti giuste ragioni per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Luca Biffaro, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Biffaro	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO