Pubblicato il 20/06/2025

N. 01948/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02244/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di CA (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2244 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Filippo Alessi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefania Scavuzzo e Ada Arno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della determinazione dell’atto di rigetto n. 18/2024 del 16/09/2024 protocollo 0293503/2024, con la quale è stata rigettata alla ditta ricorrente la domanda per il rilascio del permesso di costruire inerente il progetto in sanatoria redatto ai sensi dell’art. 36 l.r. 16/2016 per il recupero abitativo del sottotetto la chiusura di una veranda in struttura precaria la trasformazione di due tettoie in pergolati di un immobile ubicato alla terza e quarta elevazione e la trasformazione di un servizio igienico in lavatoio in un box auto ubicato al piano seminterrato e con riferimento all’immobile individuato al foglio di mappa 169 particella 1711 sub. 94 e sub 19 del Comune di Messina via Nazionale n. 321 complesso << Le terrazze sul mare >> scala E – progetto redatto dall’ing. SO VI presentato agli atti del fascicolo digitale n. 065486.00;

- di ogni altro eventuale ulteriore atto e\o provvedimento anche non conosciuto, presupposto, connesso e/o comunque conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 la dott.ssa Giuseppina Alessandra Sidoti e udito il difensore dell’amministrazione resistente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 11.11.2024 e depositato in data 9.12.2024, il ricorrente ha impugnato l’atto, meglio indicato in epigrafe, con cui il Comune di Messina ha rigettato la domanda per il rilascio del permesso di costruire inerente il progetto in sanatoria redatto ai sensi dell’art. 36 l.r. 16/2016 per il recupero abitativo del sottotetto, per la chiusura di una veranda in struttura precaria, per la trasformazione di due tettoie in pergolati di un immobile ubicato alla terza e quarta elevazione e per la trasformazione di un servizio igienico in lavatoio in un box auto ubicato al piano seminterrato, il tutto con riferimento all’immobile di sua proprietà individuato al foglio di mappa 169 particella 1711 sub. 94 e sub 19 del Comune di Messina via Nazionale n. 321 complesso “Le terrazze sul mare”.

Dalla documentazione in atti risulta, in fatto, quanto segue.

A seguito di annotazione di servizio redatta da personale della Polizia Municipale - conseguente a sopralluogo del 21 luglio 2020 - , sono state contestate alla parte ricorrente le seguenti opere asseritamente realizzate in assenza di permesso di costruire, sul presupposto che fossero rilevanti ai fini urbanistici: trasformazione di un locale sottotetto (locale di sgombero) in locale abitativo, mediante la realizzazione di opere edilizie; trasformazione di due terrazzini a livello - al piano sottotetto - in due unità abitative mediante la realizzazione di opere; chiusura della veranda posta alla terza elevazione fuori terra con realizzazione di un locale cucina; realizzazione di vano WC al piano seminterrato e installazione di un lavatoio nello stesso ambito (box); collocazione di canna fumaria.

Con provvedimento n. 9642 del 10 novembre 2020, prot. 263563 dell’11 novembre 2020, il Comune di Messina ha ordinato all’odierno ricorrente, in qualità di proprietario e responsabile dell’abuso, la demolizione e rimessione in pristino di quanto abusivamente realizzato.

Avverso l’ordine di demolizione, il ricorrente ha proposto ricorso innanzi al T.A.R. CA, iscritto al n.r.g. 217/2021, al fine di ottenerne l’annullamento.

Nelle more del predetto giudizio, il ricorrente ha presentato istanza n. prot. 10055 del 14 gennaio 2021, per l’accertamento di conformità delle opere oggetto dell’ordine di demolizione in relazione al " Progetto in sanatoria (redatto ai sensi dell'art.36 1.r. 16 del 2016) per il recupero abitativo del sottotetto, la chiusura di una veranda in struttura precaria, la trasformazione di due tettoie in pergolati di un immobile ubicato alla terza e quarta elevazione e la trasformazione di un servizio igienico in lavatoio in un box auto ubicato al piano seminterrato ".

Con sentenza n. 2863 del 12 agosto 2024, il T.A.R. CA ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso proposto avverso il detto ordine di demolizione, rilevando che il silenzio rigetto sull’istanza di sanatoria - non impugnato dal ricorrente - superi l’ordine di demolizione quanto al riconoscimento della natura abusiva delle opere e ne cristallizzi, in assenza di contestazione, l’efficacia.

Successivamente, il Comune di Messina - che già con nota prot. n. 0173685 del 16 maggio 2024 aveva espresso l’intenzione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso -, con atto prot. n. 278355 del 2 settembre 2024, ha comunicato al ricorrente i seguenti motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza: (a) mancanza dello stato legittimo e del requisito della doppia conformità, ai sensi, rispettivamente, dell’art 9 bis e dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001; (b) mancato riscontro della nota prot. n. 158972 del 3 maggio 2024, con cui il Comune ha invitato il ricorrente a conformare gli interventi eseguiti provvedendo “ alla rimozione della copertura e della chiusura della tettoia al piano terzo, così da trasformare la stessa in pergolato, e alla dismissione del camino, della cucina e del forno ubicati nella veranda al piano secondo ”; (c) mancata produzione della documentazione fotografica relativa agli ambienti interni.

Nonostante le osservazioni presentate dal ricorrente - che il Comune ha ritenuto non esaustive rispetto ai motivi indicati nel preavviso di diniego -, con provvedimento n. 18 del 16 settembre 2024 il Comune ha rigettato l’istanza di sanatoria ex art 36 L.r. 16/2016.

1.1. Avverso l’atto impugnato, parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione di legge (degli artt. 20 legge regionale Sicilia 16.04.2003 n. 4 e dell’art. 10 della Legge Regionale Siciliana n. 16/2016 in riferimento all’art. 22 del d.p.r. 380/2001); eccesso di potere anche in riferimento al difetto assoluto di istruttoria e difetto di motivazione : a) il provvedimento impugnato sarebbe viziato da difetto di istruttoria in quanto muove da annotazione di servizio (atto della p.g. previsto dall’art. 357 c.p.p.) di scarsa rilevanza investigativa; b) contesta la mancata comunicazione di avvio del procedimento, che, nel caso di specie, gli avrebbe consentito di chiedere la sanatoria prima dell’emissione dell’ordinanza di demolizione; c) contesta l’abusività delle opere realizzate (che preesisterebbero almeno dall’anno 2007) e comunque ne asserisce l’agevole sanabilità; segnatamente, le opere realizzate non avrebbero modificato la struttura dell’immobile, ma avrebbero determinato solo il cambio di destinazione d’uso del sottotetto da locale di sgombero a residenziale, consentito dalla legge in quanto rientrante nella stessa categoria funzionale; con riferimento alle altre opere (tettoie, wc nel box auto e canna fumaria), esse rientrerebbero tra gli interventi che non richiedono il permesso di costruire.

II) Violazione di legge con riferimento al disposto di cui all’art. 36 tue sull’accertamento di conformità in riferimento all’art. 14 della legge regionale 16/2016; a) parte ricorrente ha già provveduto a presentare un progetto per l’accertamento di conformità, sicché il provvedimento meriterebbe di essere annullato poiché illegittimo; b) il provvedimento sarebbe illegittimo anche laddove dà atto che l’art. 36-bis cit. non sarebbe stato recepito dalla legge regionale siciliana.

Parte ricorrente ha, quindi, chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato, avanzando, altresì, istanza istruttoria e in particolare C.T.U., al fine di verificare la natura e la qualità delle opere in contestazione, la necessità del permesso di costruire o l’eventuale diversa soluzione per ritenere le opere conformi o comunque assentibili.

2. Si è costituito per resistere al giudizio il Comune di Messina, che, con successiva memoria, ha eccepito: l’inammissibilità del primo motivo, con cui si contesta l’ordinanza di demolizione, ormai divenuta definitiva, e comunque l’infondatezza dello stesso; l’inammissibilità anche del secondo motivo, con cui contesta la non applicazione dell’art. 36-bis del d.p.r. n. 380 del 2001, in quanto l’acquiescenza al provvedimento tacito di diniego avrebbe determinato l’accertata inesistenza del presupposto della doppia conformità; in ogni caso, ha ritenuto l’infondatezza del motivo, atteso che la norma de qua è entrata in vigore in Sicilia solo successivamente all’adozione del provvedimento oggi impugnato.

3. Alla pubblica udienza del 10 giugno 2025 il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. La vicenda contenziosa in esame ha ad oggetto la legittimità del diniego all’istanza di accertamento di conformità presentata dal ricorrente a seguito del rilievo della Polizia municipale circa la sussistenza di opere abusive nell’immobile di sua proprietà, che hanno condotto il Comune a emettere l’ordine demolitorio; quest’ultimo è stato impugnato innanzi a questo T.A.R., che, con sentenza n. 2863 del 2024, ha dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso per intervenuta formazione del silenzio diniego sull’istanza di accertamento di conformità per decorso del termine.

1.1. Va, in via preliminare, osservato che la circostanza che sia intervenuta la formazione del diniego tacito di sanatoria non preclude al Comune di provvedere in via espressa sull’istanza di accertamento di conformità.

Infatti, per costante giurisprudenza, anche a seguito del formarsi del silenzio rigetto sulla domanda di accertamento di conformità, l’Amministrazione conserva il potere di provvedere in via esplicita in ordine alla conformità delle opere (cfr., ex plurimis , T.A.R. Sicilia, CA, sez. IV, 3 giugno 2024, n. 2081; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 6 maggio 2024, n. 1354; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 30 novembre 2021, n. 7680).

Ne consegue che il provvedimento espresso sopravvenuto - di diniego di sanatoria – costituisce atto di conferma in senso proprio a carattere rinnovativo che modifica la realtà giuridica e, perciò, riapre i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 20 maggio 2022, n. 3466).

A ciò consegue, altresì, l’ammissibilità del ricorso in esame proposto avverso il sopravvenuto provvedimento espresso di diniego, che ha esplicitato, a seguito di istruttoria e previa comunicazione dei motivi ostativi, le ragioni del diniego e, correlativamente, l’infondatezza dell’eccezione del Comune di inammissibilità del ricorso per acquiescenza al diniego tacito.

1.2. Ciò posto, fondata è, invece, l’eccezione del Comune di inammissibilità delle censure rivolte avverso l’ordinanza di demolizione, oggetto del precedente giudizio conclusosi con la sentenza di improcedibilità n. 2863 del 2024, in quanto non oggetto del presente giudizio, fermo restando che l’eventuale accoglimento del ricorso in esame non potrebbe che avere effetti conseguenti anche sull’ordine demolitorio che si fonda sull’abusività delle opere indicate.

1.3. In ogni caso, il motivo è anche infondato per le seguenti ragioni:

- l’ordine di demolizione non necessita della previa comunicazione di avvio di procedimento in quanto atto vincolato che non potrebbe avere un contenuto diverso, trattandosi di una misura sanzionatoria legata all’accertamento dell’inosservanza delle norme urbanistiche (T.A.R. CA, sez. II, 11 luglio 2022, sentenza n. 1841); d’altro lato, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non ha impedito al ricorrente di presentare l’istanza di accertamento di conformità, sulla quale il Comune ha svolto una puntuale istruttoria e si è pronunciato con il provvedimento espresso, qui impugnato;

- anche le doglianze relative alla relazione di sopralluogo sono, oltre che inammissibili (poiché afferenti al procedimento che ha condotto all’ordine di demolizione), infondate, in quanto la “annotazione di servizio” sottoscritta dai “verbalizzanti”, appartenenti al Corpo di Polizia Municipale Sezione Tutela del Territorio, con cui si riferiscono le risultanze delle verifiche e la tipologia degli abusi riscontrati, costituisce atto pubblico che fa fede, fino a querela di falso, delle circostanze che in esso vengono accertate da parte dei pubblici ufficiali (cfr. Cons. St., sez. VI, 4 settembre 2024, n. 7427; Consiglio di Stato, sez. IV, 1 luglio 2019, n. 4472);

2. Nel merito, le ulteriori deduzioni, di cui al primo motivo, sono parimenti infondate.

Come chiarito da costante e condivisa giurisprudenza, il procedimento per la verifica di conformità, ai sensi dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001, sfocia in un provvedimento di carattere assolutamente vincolato, il quale non necessita di altra motivazione oltre a quella relativa alla corrispondenza (o meno) dell'opera abusiva alle prescrizioni urbanistico-edilizie - e a quelle recate da normative speciali in ambito sanitario e/o paesaggistico - sia all'epoca di realizzazione dell'abuso sia a quella di presentazione dell'istanza. Ciò determina che, in sede di accertamento di conformità, è interamente a carico della parte l'onere di dimostrare la c.d. doppia conformità necessaria per l'ottenimento della sanatoria edilizia ordinaria, attesa la finalità dell'istituto, secondo il quale il rilascio del permesso in via postuma presuppone indefettibilmente la c.d. doppia conformità, vale a dire la non contrarietà del manufatto abusivo alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della sua realizzazione sia al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria ( ex multis , TAR Lombardia, Milano, sez. II, 1° ottobre 2019, n. 2088; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 30 dicembre 2023, n. 965; TAR Campania, Napoli, sez. II, 11 settembre 2023, n. 5046; da ultimo T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 3 ottobre 2024, n. 1784).

2.1. Va dato atto che parte ricorrente nulla aggiunge in riscontro alla ritenuta assenza di doppia conformità, che costituisce la parte essenziale della motivazione del provvedimento espresso di diniego, oggetto di impugnazione nel presente giudizio.

2.2. Né può giovare, al fine di superare tale motivazione, la rimostranza sollevata con il primo motivo di ricorso ossia che le opere in questione non abbiano comportato alcuna modifica strutturale e o morfologica, ma solo un mutamento di destinazione non urbanisticamente rilevante in quanto all’interno della stessa categoria funzionale (ciò che varrebbe - secondo la tesi di parte ricorrente - sia per i mutamenti del sottotetto che del locale cantina) e che le altre opere non avrebbero richiesto il permesso di costruire.

2.3. Sul punto, è sufficiente rilevare che l’istanza di accertamento di conformità, presentata dalla parte ricorrente, “ costituisce ammissione del carattere abusivo delle opere realizzate e della necessità che queste fossero assistite da apposito titolo edilizio ” (T.A.R. CA, sez. I, 31 maggio 2022, n. 1476; id . 6 marzo 2023, n. 705), sicché i rilievi di parte ricorrente, oltre che inammissibili in quanto afferenti all’ordine demolitorio, sono comunque superati dalla detta richiesta.

2.4. Occorre, in ogni caso, in senso contrario a quanto ritenuto dal ricorrente, richiamare l’orientamento della recente giurisprudenza (cfr. Cons. St., n. 954/2024), secondo cui, con riguardo a casi, aventi ad oggetto l'accertato mutamento di destinazione d'uso di locali, previsti nel progetto concessionato come cantina o garage o come sottotetto, mediante la creazione di nuovi volumi residenziali, non meramente accessori o tecnici , “premesso che gli standard urbanistici hanno una "funzione di equilibrio dell'assetto territoriale e di salvaguardia dell'ambiente e della qualità di vita" (Cons. Stato, sez. II, n. 9614 del 2022; Cons. Stato, sez. IV, n. 4068 del 2019), "la destinazione del piano in questione (interrato, ma analogo discorso vale per il sottotetto) ad abitazione ha determinato un incremento delle volumetrie e delle superfici ‘utili' - ossia utilmente fruibili - con conseguente aggravio del carico urbanistico, secondo quanto previsto dall'art. 32, comma 1 lett. a) D.P.R. n. 380/2001, a norma del quale costituisce ‘variazione essenziale' ogni ‘mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968" (Cons. Stato, sez. II, n. 6085 del 2023). Da ciò consegue che non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un locale cantina in un vano abitabile; a differenza dell'ipotesi in cui un garage venga trasformato - con o senza opere- in magazzino o deposito, rimanendo quindi spazio accessorio, senza permanenza di persone, "la trasformazione in vano destinato alla residenza, anche a tralasciare i profili igienico-sanitari di abitabilità, si configura come un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l'originario permesso di costruire" (CdS, n. 835 del 2023)” (cfr. Cons. St., sez. VI, 11 dicembre 2024, n. 10000; sulla rilevanza urbanistica della trasformazione di un sottotetto in uno spazio abitabile: cfr. anche T.A.R. Sicilia, CA, sez. II, n. 177/2024).

Facendo applicazione dei predetti principi al caso di specie è evidente che le opere realizzate (come descritte nei provvedimenti impugnati), considerate in una visione complessiva e non atomistica (Cons. St., sez. IV, 21 marzo 2025, n. 2361; T.A.R. Piemonte, Torino, sez. II, 24 marzo 2025, n. 532), hanno determinato un cambio di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante e la creazione di volumetria, con le correlate conseguenze anche sanzionatorie.

2.5. Occorre, inoltre, dare atto che risulta essere stato decisivo, ai fini del diniego di accertamento di conformità, la circostanza che il ricorrente non abbia ottemperato alle prescrizioni, indicate dal Comune con la nota prot. n. 158972 del 3 maggio 2024, al fine di integrare il requisito della doppia conformità, consistenti nella rimozione “preventiva” della copertura e chiusura della tettoia al piano terzo, così da trasformare la stessa in pergolato e nella dismissione del camino, della cucina e del forno ubicati nella veranda al piano secondo (non ritenendosi sufficiente, al fine, la prevista allocazione di “ arredi fissi ” “ intorno ai manufatti (cucina, forno e caminetto) che ne comporterebbero la variazione di destinazione d’uso, rendendoli così inutilizzabili …”) (cfr. progetto in sanatoria); né ancora risulta che il ricorrente abbia fornito la documentazione integrativa richiesta dal Comune con la detta nota.

L’immobile in questione è stato, quindi, ritenuto privo dello stato legittimo, “ di cui la Ditta non ha fornito alcun riferimento ” (cfr. provvedimento finale), e del requisito di doppia conformità, dovendosi precisare che di ciò parte ricorrente non ha fornito prova neanche nella presente sede.

2.6. Conclusivamente, il primo motivo di ricorso è, per quanto sopra, in parte inammissibile e per il resto infondato.

3. Anche il secondo motivo - con cui parte ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento laddove non ha ritenuto applicabile l’art. 36-bis del d.p.r. n. 380 del 2001 - non può trovare accoglimento dal momento che lo stesso è divenuto applicabile in Sicilia in data successiva rispetto all’adozione del provvedimento oggi impugnato.

Infatti, solo con la L.R. Sicilia 18 novembre 2024, n. 27, in vigore dal 20 novembre 2024, sono stati recepiti dinamicamente gli articoli 34-ter, 36 e 36-bis del d.P.R. 380/2001, sicché l’articolo invocato non poteva trovare applicazione al momento dell’emissione del provvedimento impugnato (del 17 settembre 2024), adottato, per l’appunto, precedentemente alla sua entrata in vigore in Sicilia.

4. Per completezza, va affermata l’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza istruttoria, in quanto: a) la verificazione o la consulenza tecnica nel processo amministrativo non possono avere la funzione di esonerare la parte dagli oneri probatori sulla stessa gravanti; b) a fronte di istanza di accertamento di conformità (che costituisce ammissione del carattere abusivo delle opere realizzate e della necessità che queste siano assistite da apposito titolo edilizio), l’istanza volta ad accertare la “ natura e la qualità delle opere la loro rispondenza e la necessità del permesso di costruire ” si rivela priva di rilievo; c) quanto alle eventuali soluzioni per l’accoglimento dell’istanza di accertamento, esse sono state già prospettate dalla stessa amministrazione con la nota n. 10055 del 14 gennaio 2021, ove si indicavano gli interventi richiesti per la doppia conformità, non eseguiti dalla parte ricorrente.

5. Conclusivamente, il ricorso è in parte inammissibile e per il resto infondato per le ragioni supra esplicitate.

6. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di CA (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e, per il resto, lo rigetta, come in parte motiva.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, in favore del Comune resistente, che liquida complessivamente in € 1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre accessori, come per legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità di parte ricorrente.

Così deciso in CA nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Alessandra Sidoti	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.