Pubblicato il 21/03/2025

N. 02361/2025REG.PROV.COLL.

N. 05952/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5952 del 2024, proposto da IL Sociale s.r.l., da Sviluppo s.r.l., in persona dei rispettivi legale rappresentanti pro tempore , da AB AN, TI OL, EN Di Vaio, IA FI, RI AZ FI, TO SE, IN FI, IO BE, LA MO, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati TO Parisi, Marco Iannaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalnuovo di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati RI Luisa Errichiello, Luigi Schiavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IO FI, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Leone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 03897/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IO FI e del Comune di Casalnuovo di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

FATTO

Con il ricorso in primo grado gli odierni appellanti, originari ricorrenti, hanno impugnato il provvedimento prot. n. 28257, del 2 agosto 2023, con cui il Comune di Casalnuovo di Napoli ha respinto la richiesta di permesso a costruire n. 102/2015 (prot. n. 48092 dell’11 dicembre 2015 integrata in data 29 settembre 2022 con prot. n. 36707/2022) presentata ai sensi dell'art. 7, comma 6 bis, della L.R. n. 19/2009, al fine di richiedere il mutamento di destinazione d'uso ai fini abitativi e senza opere di parte di un immobile destinato a residenza turistica alberghiera.

Hanno esposto i ricorrenti nel giudizio di primo grado che, con istanza presentata l’11 dicembre 2015, recante prot. n. 48092/2015, essi richiedevano il cambio di destinazione d’uso ai fini abitativi, ai sensi dell’art. 7, comma 6 bis, della L.R. n. 19/2009 (cd. Piano Casa) dell’immobile denominato “corpo B” del complesso avente destinazione turistico alberghiera, sito in Casalnuovo, legittimamente edificato in virtù del P.d.C. n. 186/2005, ricadente in zona territoriale “F” (sotto zona F5 – attrezzature collettive e mercato) dello strumento urbanistico vigente.

Oggetto della richiesta di permesso di costruire era la modifica di destinazione d’uso senza opere di parte degli alloggi annessi alla struttura turistica “corpo B” e, in particolare, di n. 27 unità esistenti (delle 37 totali), delle quali 10 da destinare ad edilizia sociale nel rispetto dei parametri indicati dalla norma evocata, per una volumetria totale di intervento pari a 6.198,09 mc di cui 2.244,54 dedicata appunto ad alloggi sociali (35%).

Nella relazione acclusa all’istanza, infine, veniva precisato come la struttura ricettiva esistente non fosse più soggetta al vincolo di destinazione di cui alla legge regionale n.16, del 28 novembre 2000, in quanto la Regione Campania, con D.D. A.G.C.13- n.2 del 25 gennaio 2012 pubblicato sul BURC n. 7 del 30 gennaio 2012, aveva provveduto alla rimozione del vincolo di destinazione alberghiero su di essa insistente.

Con nota prot. n. 36707, del 29 settembre 2022, l’originaria pratica edilizia del 2015, veniva integrata dai richiedenti e ciò al fine di intestare il formatosi titolo edilizio in capo a loro, divenuti nelle more proprietari delle unità immobiliari presenti nella struttura.

Il Comune di Casalnuovo, con nota prot. n 1834, del 12 gennaio 2023, comunicava (anche) ai ricorrenti il preavviso di diniego della domanda di permesso di costruire.

Con le note del 9 febbraio 2023 (prot. n. 6091/2023) e del 4 aprile 2023 (prot. n. 13361/2023), gli odierni ricorrenti formulavano osservazioni in replica alle motivazioni recate dal preavviso di diniego, che il Comune accoglieva solo limitatamente ad un punto relativo alla corretta determinazione degli standards urbanistici ceduti, confermando per il resto il proprio diniego.

Contro il provvedimento definitivo di diniego i ricorrenti hanno articolato motivi di impugnazione per violazione di legge ed eccesso di potere.

Con la sentenza 24 giugno 2024, n. 3897, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

Gli originari ricorrenti hanno proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Si sono costituiti nel giudizio di appello il Comune di Casalnuovo di Napoli e il controinteressarto FI IO, chiedendo di dichiarare il gravame inammissibile, improcedibile e, in ogni caso, infondato.

La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 5 dicembre 2024.

DIRITTO

Con il primo mezzo di gravame gli appellanti lamentano l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la formazione, sull’istanza prot. n. 75/2014, del titolo per silenzio ai sensi dell’art. 20 comma 8, d.P.R. 380/2001. Ad avviso degli odierni appellanti, infatti, il procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi della L.R.C. 19/2009 si inscriverebbe nel paradigma di cui all’art. 20, comma 8, in relazione al quale vige la regola del silenzio assenso.

A sostegno di tale conclusione si evidenzia che la giurisprudenza avrebbe da tempo chiarito che la definizione delle istanze di permesso di costruire, implicando un accertamento di carattere vincolato, costituito dalla verifica della conformità della richiesta con la normativa urbanistico - edilizia, non necessiterebbe di altra motivazione oltre quella relativa alla rispondenza dell’istanza alle dette prescrizioni.

Ne discenderebbe che l’esclusione dell’istituto del silenzio assenso per le ipotesi del piano casa della legge ragionale della Campania, dunque, costituirebbe l’effetto di un’interpretazione “creativa” del giudice di primo grado, che non troverebbe riscontro nel testo della norma.

Il motivo è infondato.

Come chiarito di recente dal Consiglio di Stato (Sezione II, 13 dicembre 2024, n. 10076), laddove il legislatore, in materia edilizia, non abbia espressamente qualificato la mancata tempestiva risposta dell’amministrazione come silenzio assenso, ovvero come silenzio diniego, essa configura un’ipotesi di silenzio inadempimento, rispetto alla quale il privato può tutelarsi con l’azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l’accertamento dell’obbligo di provvedere e, se ne ricorrono i presupposti, anche una pronuncia sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio.

Tanto premesso in via generale, la richiesta del permesso di costruire formulata ai sensi del c.d. Piano Casa, come sostenuto da un costante indirizzo interpretativo, non si presta, per i significativi tratti di eccezionalità che caratterizzano la relativa normativa di settore(Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 17 ottobre 2024, n. 8326), ad essere ricondotta al paradigma di cui all'art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, che, invece, deve ritenersi applicabile unicamente al rilascio dei titoli edilizi ordinari (T.a.r. Napoli, sez. VI, 6 dicembre 2023, n.6767; T.a.r. Napoli, sez. VIII, 27 maggio 2021, n.3549; T.a.r . Salerno, sez. II, 03 marzo 2021, n.563).

Con il c.d. “Piano-Casa” il Legislatore regionale ha, infatti, inteso promuovere gli investimenti privati per il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente nel territorio regionale, con la funzione primaria, sebbene non esclusiva, di contrastare la grave crisi economica che ha investito anche il settore edilizio; la suddetta legge si pone in linea con le analoghe iniziative assunte da altre Regioni, ad esempio il Veneto e la Sardegna, successivamente sviluppate a seguito del raggiungimento - il 31 marzo 2009 - in sede di Conferenza Stato - Regioni ed Enti locali, dell'Intesa di massima con la quale è stata prevista, tra l'altro, l'introduzione con legislazione regionale di incentivi, attraverso premi di volumetria, per la realizzazione di interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio residenziale esistente, entro determinati limiti massimi, nonché di forme semplificate e celeri per l'attuazione degli interventi edilizi.

Sebbene i contenuti delle leggi regionali emanate risultino variegati e differenziati tra loro, anche il c.d. Piano Casa Campania si caratterizza per l'introduzione di norme eccezionali e temporanee, destinate ad operare per un periodo di tempo limitato; la ratio dell’intervento legislativo è quella di incentivare, in una congiuntura economica altamente critica, la promozione degli interventi privati nel settore dell’edilizia. Tale disciplina prende al contempo in considerazione la necessità di evitare uno stravolgimento dell’assetto urbanistico esistente – e a tal fine, pone una serie di limitazioni – e della necessità di garantire l’autonomia comunale nell’esercizio delle funzioni connesse alla gestione del territorio. La L.R. n.19/2009 e s.m.i. reca, infatti, non già una normativa di condono o sanatoria ma, rispondendo all’esigenza di promuovere gli investimenti privati nel settore dell’edilizia, rilanciando, in tal modo, anche tale comparto economico, ha introdotto una disciplina che consente l’ampliamento a specifiche condizioni, ricorrendo determinati presupposti e sempre dietro presentazione di un’istanza, dalla quale deve, comunque, emergere la rispondenza dell’intervento alle precipue finalità perseguite dal legislatore regionale. Gli interventi di ampliamento straordinario non sono ammessi “in ogni caso”, essendo necessaria la valutazione ex ante del progetto da parte dell’Amministrazione quale imprescindibile e non surrogabile attraverso una valutazione ex post, risultando altrimenti frustrate le finalità sottese alla normativa in esame.

Diversamente opinando, si potrebbero avere effetti di “destrutturazione dell’ordinato assetto del territorio”, ordinato assetto che può essere assicurato esclusivamente dalla pianificazione urbanistica (Corte Costituzionale, sentenza n. 17/2023).

L’istituto in esame è, dunque, di carattere eccezionale, di stretta interpretazione delle sue norme.

Ne discende, alla luce delle considerazioni che precedono, che la formazione del silenzio-assenso deve escludersi ove la richiesta del Permesso di costruire venga formulata ai sensi della disciplina relativa al c.d. Piano Casa, non potendosi ricondurre tale istanza al paradigma del silenzio-assenso, ma ad una fattispecie di silenzio inadempimento.

Ad ulteriore sostegno di questa conclusione occorre osservare che, nel caso in esame, l’istanza di mutamento di destinazione d’uso da turistico ricettiva a residenziale non costituisce un’attività vincolata, involgendo ai sensi dell’art. 7, comma 6 bis, tutta una serie di attività valutative e discrezionali da parte dell’amministrazione procedente.

Con un secondo motivo di appello, IL lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato il ricorso sul presupposto che sul fabbricato oggetto d’intervento insisterebbe un vincolo di destinazione d’uso derivante direttamente dal PRG, che si sarebbe cristallizzato nell’atto d’obbligo sottoscritto dalla IL Sociale col Comune, all’epoca del rilascio del titolo edilizio nell’anno 2005.

Ad avviso degli appellanti, il vincolo di destinazione alberghiera sarebbe stato rimosso in virtù della D.D. n. 2, del 25 gennaio 2012 ( pubb. in BURC n. 7 del 30 gennaio 2012).

Il Comune, invece, erroneamente avrebbe ritenuto che la presunta destinazione alberghiera “[…] trova la sua origine nel piano regolatore che a sua volta attua la pianificazione del territorio secondo le classificazioni delle ZTO di cui all’art. 2 del D.M. 1444/68 […]”.

Tuttavia, ad avviso degli appellanti, la delibera di G.M. 12/2005 sarebbe un mero atto di indirizzo, e, come tale, non prevedrebbe affatto un’imposizione vincolistica della zona, ne avrebbe mai potuto prevederla stante la tipizzazione del procedimento di varante al PRG.

Ad ulteriore sostegno dell’assunto, gli appellanti evidenziano che la stessa convenzione a suo tempo sottoscritta fra le parti prevedeva che la destinazione poteva essere mutata in futuro da norme di legge o regolamentari.

Ciò anche alla luce del rilievo per cui lo jus superveniens costituito dall’art. 7, comma 6 bis della L.R. n. 19/2009, consentirebbe di derogare alla destinazione di zona in funzione di un’implementazione del patrimonio abitativo a vantaggio delle fasce sociali più deboli in attuazione di un preciso precetto costituzionale (art. 47 Cost.).

Con un ulteriore sub-motivo, gli appellanti lamentano l’erroneità della sentenza impugnata per avere ritenuto legittimo il provvedimento impugnato in primo grado nella parte in cui ha fondato il diniego sul mancato rispetto del limite volumetrico dei 10.000 mc, da valutarsi in relazione all’intero complesso turistico alberghiero.

Ad avviso degli appellanti, il corpo di fabbrica “B” sarebbe stato realizzato autonomamente con il P.d.C. n. 185/2005 e rappresenterebbe un ampliamento del complesso alberghiero, mediante la creazione però di un nuovo edificio, appunto, completamente autonomo da quello realizzato con il titolo originario, siccome separato strutturalmente e distante 12 metri, dotato di accessi indipendenti, di autonome scale ed autonome utenze energetiche, con certificati di collaudo statico rilasciati dal Genio Civile di Napoli completamente distinti (pratica n. 3416/05 per il corpo A e pratica n. 785/06 per il corpo B). Infine, i locali garage del corpo A e del corpo B sarebbero strutturalmente separati dalle fondazioni al tetto e funzionalmente indipendenti, a prescindere dal collegamento del seminterrato.

Il motivo è infondato.

Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, il vincolo di destinazione trova la sua origine nel piano regolatore, in base al quale l’area in questione ha destinazione F (sottozona F5) “attrezzatura di interesse comune”. Al fine di preservare tale destinazione, fu stipulato dal dante causa dei ricorrenti un atto d’obbligo. (cfr. Atto di vincolo a favore del Comune di Casalnuovo di Napoli per Notaio Macchiarelli del 25 novembre 2005, Allegato B alla Relazione istruttoria al Fol. 6). Tale vincolo, nondimeno, non va confuso con il vincolo alberghiero che su istanza di parte, e ai sensi della L.R. n.16, del 28 novembre 2000, è stato rimosso con D.D. n. 2 del 25.01.2012 (A.G.C.13) pubblicato sul BURC n.7 del 30.01.2012.

Il vincolo in questione è, infatti, di natura urbanistica e attiene alla destinazione di zona F dell’area in questione, per cui la destinazione ricettiva e polifunzionale costituisce, come chiarito nell’atto d’obbligo, un presupposto essenziale ai fini del rilascio del permesso di costruire, e la sua violazione determina variazione essenziale ai sensi dell’art. 32 tu edilizia. Detto vincolo non risulta essere mai stato modificato o rimosso, né poteva esserlo senza un espresso provvedimento del Comune.

Da tanto discende che, a prescindere dalla qualificazione della GM 12/2005 quale mero atto di indirizzo, resta il fatto che il vincolo di che trattasi si fonda, come detto, sul PRG e sullo specifico atto d’obbligo sottoscritto dalla dante causa degli odierni appellanti.

Tale vincolo non è mai stato revocato e ciò rende la destinazione in esame incompatibile con quella residenziale.

È infondato anche il sub-motivo con il quale si fa valere il mancato rispetto del limite rispetto del limite volumetrico.

In senso contrario va osservato che il limite dei 10.000 mc va valutato in relazione all’intero complesso turistico alberghiero, composto dai due corpi di fabbrica, realizzato in virtù del P.d.C. n. 30/05 e del P.d.C. in variante n. 163/05 e successivo ampliamento con il P.d.C. n. 186/05, la cui volumetria è pari a 18.372 mc. Si tratta, infatti, di un’unica consistenza immobiliare, identificata con un’unica particella catastale, della quale il corpo B costituisce un mero ampliamento. Inoltre, i due corpi di fabbrica hanno una parte comune, il parcheggio interrato, cui si accede con un’unica rampa, posto al servizio di entrambi i complessi edilizi.

In tal senso è del resto orientata la giurisprudenza della Sezione, secondo cui: «al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo complessivo» (Cons. Stato, sez. VI, 8 settembre 2021, n. 6235; si v. anche Cons. Stato, sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8752).

Ne consegue che i molteplici interventi di che trattasi eseguiti non vanno considerati in maniera “frazionata”.

Con un terzo mezzo di gravame, la parte appellante assume che dalla fondatezza del secondo motivo di gravame discenderebbe, a suo dire, la conseguente erroneità/infondatezza della parte/capo con cui è stata dichiarata, trattandosi di atto plurimotivato, l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso rispetto alle ulteriori censure articolate in primo grado avverso il provvedimento comunale, le quali, pertanto, vengono riproposte con il presente motivo.

Il motivo non è fondato.

È, infatti, infondata la premessa secondo cui sarebbe erroneo il capo della sentenza con il quale sono state respinte le doglianze riproposte con il secondo mezzo di gravame, le quali, per le ragioni sopra indicate, sono state esaminate e respinte.

Più in generale, va condiviso il capo della sentenza di primo grado con il quale è stata dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione del fatto che, essendo il provvedimento di diniego un atto plurimotivato, il rigetto anche di una sola delle censure volte a contestare uno dei motivi posti fondamento del provvedimento impugnato rende improcedibile per carenza di interesse le residue doglianze volte a contestare gli altri motivi a sostegno del provvedimento.

Tale motivazione del Giudice di primo grado è formalmente corretta e resiste alle censure formulate con tale motivo di appello, avendo essa fatto buon governo anche del constante indirizzo giurisprudenziale formatosi in relazione alla nozione di provvedimento pluri-motivato.

Al riguardo, ricorda il Collegio che:

- in presenza di provvedimenti motivati con distinte ragioni, ciascuna delle quali di per sé astrattamente sufficiente a sorreggere la volizione amministrativa, la parte che agisce per l’annullamento ha l’onere di aggredire tutti i pilastri motivazionali che reggono l’avversata decisione, pena l’inammissibilità dell’azione, strutturalmente inidonea, quand’anche in toto accolta, a determinare l’annullamento dell’atto, che, al contrario, resterebbe in piedi in virtù delle ragioni non fatte oggetto di censura;

- specularmente, pur ove il ricorrente abbia aggredito tutti i pilastri motivazionali, ove uno dei motivi indicati dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento superi il vaglio giurisdizionale (regga, cioè, alle doglianze formulate dall’interessato), il giudice può arrestarsi, posto che, quand’anche gli altri motivi enucleati dall’Amministrazione venissero ritenuti illegittimi, comunque l’atto non sarebbe caducato, stante la piena idoneità del primo motivo a sorreggerne da solo il deliberato.(cfr. Adunanza plenaria n. 5 del 27 aprile 2015, in particolare al § 9.3.4.3).

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 6000,00 (seimila), oltre accessori di legge, da corrispondere pro-quota, nella misura di metà per ciascuno, in favore del Comune di Casalnuovo di Napoli e di IO FI.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

EN Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	EN Neri

IL SEGRETARIO