Pubblicato il 10/06/2025

N. 00638/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01120/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1120 del 2024, proposto da
AR OR EN, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio eletto presso lo studio Francesca Minotti in Bologna, via Altabella 3;

contro

Citta' Metropolitana di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Barone, Francesca Scarpiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Casalecchio di Reno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gioia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento a firma della Responsabile del Servizio SUE – SUAP – Attuazione PSC del Comune di Casalecchio di Reno datato 8.7.2024, recante la comunicazione di inefficacia della SCIA prot. n. 21609 del 19.6.2024, relativa a demolizione e ricostruzione di edificio ex rurale con cambio d’uso e frazionamento per la creazione di due unità residenziali in via Bazzanese 107, di proprietà del ricorrente;

del Piano Territoriale Metropolitano, art. 16, comma 6 lett. c delle “Regole”, nella parte in cui preclude il cambio verso l’uso residenziale degli edifici non connessi all’attività agricola di tipologia produttiva, e art. 4, nella parte in cui stabilisce l’abrogazione dei Piani incompatibili o non coerenti dalla data della sua entrata in vigore, e della relativa delibera di approvazione C.M. n. 16 del 12.5.2021;

nonché, per quanto occorrer possa, della proposta di Piano Urbanistico Generale Intercomunale assunta con delibera di Giunta comunale n. 36 del 18.3.2024, nella parte in cui disciplina il cambio d’uso di edifici a destinazione non connessa e non complementare allo svolgimento delle attività agricole (art. 9.7 della “Disciplina”), assumendo la disciplina del territorio rurale del PTM senza procede-re a dettare autonomamente la disciplina degli usi ammissibili.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Casalecchio di Reno, della Citta' Metropolitana di Bologna e della Regione Emilia-Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente ha agito in giudizio per l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, in particolare, del provvedimento del Comune di Casalecchio di Reno dell’8.7.2024, recante la comunicazione di inefficacia della SCIA prot. n. 21609 del 19.6.2024, relativa a demolizione e ricostruzione di edificio ex rurale, con cambio d’uso e frazionamento per la creazione di due unità residenziali in via Bazzanese 107.

In fatto ha allegato di essere proprietario di un complesso immobiliare sito in Casalecchio di Reno, via Bazzanese 107, costituito da una corte ex rurale (“Corte Ca’ Bassa”), composta da vari edifici, realizzati negli anni sessanta in virtù di licenza edilizia n. 1974 del 21.3.1960, per la costruzione di un’abitazione colonica con annessi stalla e fienile.

Nel presente giudizio si discute, in particolare, del subalterno 12, già adibito a fienile e stalla ed oggetto, nel 1995, di una concessione edilizia in sanatoria (n. 1822 del 29.8.1995) per il mutamento d’uso in laboratorio artigianale.

In relazione a tale porzione di fabbricato, con SCIA prot. n. 21609 del 19.6.2024, il ricorrente ha comunicato al Comune la demolizione e ricostruzione di edificio ex rurale con cambio d’uso e frazionamento per la creazione di due unità residenziali in via Bazzanese 107.

Col provvedimento impugnato nell’odierno giudizio il Comune di Casalecchio ha tuttavia dichiarato la SCIA inefficace, essendo l’intervento proposto inammissibile ex art. 16, commi 5 e 6, lett. c, del vigente Piano Territoriale Metropolitano (“ negli edifici di tipologia produttiva, quali artigianato di servizio e artigianato produttivo, sono ammessi mutamenti delle destinazioni d’uso per attività di servizio agricolo, attività agrituristiche (nei limiti fissati dalla legge regionale Emilia-Romagna n. 4/2009), ricovero animali non destinati all’alimentazione, ambulatori veterinari nonché per usi temporanei per attività culturali/di tempo libero ai sensi dell’art. 16 della legge regionale Emilia-Romagna n. 24/2017” , con esclusione quindi dell’uso abitativo), ritenuto dal Comune immediatamente applicabile anche al proprio territorio rurale.

Avverso tale decisione il ricorrente ha agito in questa sede articolando le seguenti doglianze in diritto.

“ In via principale: 1) Violazione del principio di legalita’. Violazione e falsa applicazione della legge regionale n. 24/2017, articoli 29, “piani urbanistici e territoriali”, 36, “territorio rurale”, e 41, “piano territoriale metropolitano – PTM” l.r. n. 24/2017. Violazione dell’art. 64, “piano territoriale paesaggistico regionale (PTPR)”. Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto (in particolare, con riferimento alla pretesa efficacia del PTM a prescindere dall’approvazione del piano territoriale paesistico regionale di cui all’art. 64 e/o degli atti di coordinamento di cui agli articoli 29 e 36 della l.r. 24/2017) ”.

Lamenta il ricorrente l’avvenuta approvazione del PTM in mancanza del PPTR e degli atti di coordinamento sui contenuti dei Piani e sul Territorio rurale previsti agli articoli 29 e 36 della L. R. n. 24/2017, e comunque contesta la natura vincolante del PTM, sostenendo che dovrebbero trovare applicazione nell’ipotesi in discussione fino all’approvazione dei predetti atti, le disposizioni della precedente legge urbanistica regionale n. 20 del 2000, e in particolare l’art. A-21 che per gli “Interventi edilizi non connessi all'attività agricola” riserva agli strumenti urbanistici comunali la disciplina del recupero degli edifici non più funzionali all'esercizio dell'attività agricola.

“ In subordine: 1) Illegittimità in via derivata del provvedimento comunale per illegittimità dell’art. 4, c. 4, lett. b del PTM per: violazione del principio di legalita’. Violazione e falsa applicazione della legge regionale n. 24/2017, articoli 29, “piani urbanistici e territoriali”, 36, “territorio rurale”, e 41, “piano territoriale metropolitano – PTM” l.r. n. 24/2017. Violazione dell’art. 64, “piano territoriale paesaggistico regionale (PTPR)”. Violazione del principio di competenza ex art. 24 l.r. n. 24/2017, “riparto delle funzioni pianificatorie secondo il principio di competenza”. Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto. Arbitrarieta’ manifesta ”.

In subordine il ricorrente eccepisce l’illegittimità in via derivata del provvedimento comunale impugnato per illegittimità dell’art. 4 comma 4 lett) b PTM per violazione del principio di competenza in materia, se ritenuto il PTM prevalente sugli strumenti di pianificazione comunale.

“ 2) Illegittimità in via derivata del provvedimento comunale per illegittimità dell’art. 16, c. 6 del PTM per: illegittimità dell’art. 16, comma 6 lett. c delle “Regole” del PTM per violazione dell’art. 64, “Piano territoriale paesaggistico regionale (PTPR)”. violazione e falsa applicazione dell’art. 36, C. 5, “Territorio rurale” e 41, C. 6, “Piano territoriale metropolitano – PTM”, L.R. n. 24/2017; ovvero, in subordine: violazione del piano territoriale regionale (PTR) e del piano paesistico regionale (PTPR) vigenti. Eccesso di potere per arbitrarieta’ e contraddittorieta’. Falso presupposto di fatto e di diritto ”.

Il PTM sarebbe inoltre ad avviso del ricorrente illegittimo per contrasto con i PTR/PTPR vigenti che non conterrebbero alcuna disposizione preclusiva al recupero dei fabbricati ex rurali nei termini oggetto della SCIA presentata.

“ 3) Illegittimità in via derivata del provvedimento comunale per illegittimità dell’art. 16, c. 6 del PTM per: violazione e falsa applicazione dell’art. 36, “Territorio rurale”, e 41, “Piano territoriale metropolitano – PTM” L.R. n. 24/2017. Eccesso di potere per contraddittorieta’ rispetto all’art. 15 del PTM, “Finalità e contenuto della disciplina del territorio rurale. Falso presupposto di fatto e di diritto (in particolare, con riferimento all’ampiezza dei poteri riservati alla Città Metropolitana dalla normativa statale e regionale di riferimento, ossia L. n. 56/2014, “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, e L.R. n. 13/2015, “Riforma del sistema di Governo regionale e locale e disposizioni su Città metropolitana di Bologna”). Violazione dei principi di competenza ex art. 24 l.r. 24/2017 e di proporzionalita’. arbitrarieta’ e illogicita’ manifeste. Sviamento ”.

Inoltre, il PTM sarebbe illegittimo perché la L.R. 24/2017 non conterrebbe alcuna attribuzione alla Citta Metropolitana della disciplina degli usi per gli edifici non più funzionali all’attività agricola ai fini del recupero, materia pertanto riservata ai Comuni.

In ogni caso, la disciplina degli usi operata dal PTM sarebbe per il ricorrente arbitraria e illogica laddove vieta il predetto mutamento d’uso, spettando in ogni caso ai Comuni la verifica della sostenibilità del cambio d’uso verso l’uso residenziale in territorio rurale.

“ C) questione di illegittimita’ costituzionale. Illegittimità in via derivata del provvedimento comunale per illegittimità dell’art. 16, c. 6 del PTM per: illegittimita’ costituzionale dell’art. 36, c. 6, l.r. n. 24/2017 per violazione degli articoli 117 e 118 cost. e dei principi di uguaglianza e ragionevolezza ”.

In subordine, il ricorrente ha formulato questione di legittimità costituzionale della L.R. n. 24/2017 laddove ritenuta attributiva alla competenza della Città Metropolitana della disciplina del recupero degli edifici non più funzionali all'esercizio dell'attività agricola, se estesa anche ai cambi di destinazione d’uso.

“ D) Illegittimita’ della proposta di PUG per: violazione e falsa applicazione del principio di competenza (art. 24, “Riparto delle funzioni pianificatorie secondo il principio di competenza”, L.R. n. 24/2017); violazione e falsa applicazione dell’art. 36, “Territorio rurale”, e 41, “Piano territoriale metropolitano – PTM” L.R. n. 24/2017. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, “Finalità e contenuto della disciplina del territorio rurale”, del PTM. Eccesso di potere per falso presupposto di diritto ”.

Ove occorrer possa, trattandosi di piano la cui approvazione è ancora in itinere, il ricorrente ha impugnato la proposta di PUG approvata dalla Giunta Comunale intendendo il Comune recepire l’art. 16 del PTM contestato.

Sulla base di tali motivi il ricorrente ha concluso chiedendo l’annullamento degli atti impugnati.

Il Comune di Casalecchio di Reno, la Regione Emilia Romagna e la Città Metropolitana di Bologna si sono costituiti contestando la fondatezza delle avverse doglianze ed insistendo per il rigetto dell’impugnazione.

All’udienza del 29 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va respinto.

Preliminarmente va evidenziato che l’art. 1, comma 44 della legge n. 56/2014 individua la “pianificazione territoriale generale” quale funzione fondamentale delle Città metropolitane, attribuendo a queste ultime il compito di fissare vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei Comuni compresi nel territorio metropolitano.

L’art. 41 della L.R.E.R. n. 24/2017 nel delineare il PTM, strumento di cui si discute in questa sede, al comma 6 stabilisce: “ In coerenza con le scelte programmatiche di cui ai commi 1, 2 e 3, la componente strutturale del PTM stabilisce, per i Comuni facenti parte del territorio metropolitano, la disciplina delle nuove urbanizzazioni, di cui all'articolo 35, e definisce le funzioni insediative e dei servizi di area vasta, che attengono in particolare ai seguenti sistemi ed elementi: […] h) la disciplina del territorio rurale, in conformità alle disposizioni del PTPR, ai sensi dell'articolo 36 ”.

Secondo tale ultima disposizione (art. 36 comma 1): “[…] Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 41, comma 6, lettere e), f), g), e h), per i Comuni facenti parte della Città metropolitana di Bologna, compete al PUG dettare la disciplina degli usi e delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie che siano funzionali all'attività agricola e a quelle ad essa connesse, in conformità alle disposizioni di tutela e valorizzazione del valore paesaggistico del territorio rurale, stabilite dal PTPR, nel rispetto della disciplina ambientale. Nelle more dell'approvazione del PTPR, la Giunta regionale, con apposito atto di coordinamento tecnico, predisposto e approvato ai sensi dell'articolo 49, stabilisce le linee guida in merito alla tutela e qualificazione paesaggistica e ambientale del territorio rurale e al recupero e valorizzazione degli edifici di valore storico-architettonico, culturale e testimoniale che lo connotano ”.

Con specifico riferimento alla questione oggetto del presente giudizio, l’art. 36 della L.R. n. 24 del 2017 al comma 5 prevede: “ Il recupero degli edifici non più funzionali all'esercizio dell'attività agricola e di quelle ad essa connesse è disciplinato dal PUG o dal PTM per i Comuni facenti parte della Città metropolitana di Bologna, con riferimento alle diverse caratteristiche del territorio rurale, nel rispetto della disciplina dettata dal PTPR, allo scopo di conseguire prioritariamente il recupero e la valorizzazione degli edifici di valore storico-architettonico, culturale e testimoniale di cui all'articolo 32, comma 8, la qualificazione del paesaggio e il contrasto allo spopolamento e abbandono delle aree remote e marginali, nell'osservanza dei seguenti principi: […] b) per gli edifici con originaria funzione diversa da quella abitativa sono consentiti unicamente gli interventi di recupero, comprensivi della demolizione e ricostruzione, che risultino compatibili con la conservazione delle caratteristiche tipologiche degli edifici stessi e per gli usi ammessi dal piano ” .

Sul punto il PTM in discussione all’art. 16 co. 6 lett. c), per quanto qui di interesse, dispone: “ Per gli edifici non connessi all’attività agricola in base allo stato legittimo così come stabilito ai sensi dell’art. 9- bis, comma 1-bis, del D.P.R. n. 380/2001, oltre alla conservazione degli usi in essere alla data di entrata in vigore del PTM, sono ammessi i seguenti usi: […] c) negli edifici di tipologia produttiva, quali artigianato di servizio e artigianato produttivo, sono ammessi mutamenti delle destinazioni d’uso per attività di servizio agricolo, attività agrituristiche (nei limiti fissati dalla legge regionale Emilia-Romagna n. 4/2009), ricovero animali non destinati all’alimentazione, ambulatori veterinari nonché per usi temporanei per attività culturali/di tempo libero ai sensi dell’art. 16 della legge regionale Emilia-Romagna n. 24/2017 ”.

Mentre il PTM all’art. 15 comma 7 attribuisce ai PUG dei singoli Comuni, una volta approvati, il compito di regolare con maggior dettaglio la disciplina del territorio rurale regolata in via generale dal PTM, stabilendo infatti “ I PUG assumono la disciplina del territorio rurale così come definita dal PTM, segnatamente in relazione all’articolazione del territorio in ecosistemi naturali e agricoli, quale riferimento necessario ai fini della definizione della propria strategia per la qualità urbana ed ecologicoambientale, individuando le corrispondenti aree sulla base del relativo Quadro conoscitivo diagnostico. Nel pieno rispetto dei contenuti del PTM in riferimento alla disciplina strutturale del territorio rurale, così come attribuita espressamente e direttamente al PTM stesso dagli artt. 36 e 41, comma 6, lett. h), della legge regionale Emilia-Romagna n. 24/2017, i Comuni e le relative Unioni possono ulteriormente declinare, attraverso il PUG, la disciplina del medesimo territorio rurale al 9 fine di dettare disposizioni di maggior dettaglio, tenendo conto delle specifiche esigenze e/o caratteristiche del corrispondente territorio comunale ”.

Ad avviso del ricorrente tale disciplina presenterebbe numerosi profili di illegittimità.

In primo luogo il PTM in discussione sarebbe illegittimo perché approvato in mancanza del Piano Territoriale Paesistico Regionale e dei due Atti di coordinamento sui contenuti dei Piani e sul Territorio rurale previsti agli articoli 29 e 36 della L.U.R., ma L.R. n. 24/2017 in realtà non impone di attendere tali atti prima di addivenire all’approvazione del PTM, stabilendo piuttosto che l’atto di coordinamento tecnico di cui al comma 1 dell’art. 36 della legge 24/2017 possa essere approvato nelle more dell'approvazione del PTPR e che (vedi art. 40, comma 4) la Regione debba assicurare “l'integrazione ed il coordinamento tra le previsioni del PTR ed i contenuti del PTM approvato ai sensi dell'articolo 41 della presente legge” attraverso la promozione della sottoscrizione di un accordo territoriale, a conferma della possibilità per la Città metropolitana di approvare il PTM a prescindere dall’approvazione del PTR/PTPR e degli atti di coordinamento di cui agli articoli 29 e 36 della legge regionale 24/2017, avendo i vari strumenti una propria autonomia basata sul principio di competenza e non di gerarchia, anche perché diversamente opinandosi verrebbe indebitamente compressa l’autonomia programmatoria degli Enti in materia urbanistica e l’obbligo per questi di adeguare i loro piani entro un termine stabilito dalla legge regionale (vedi ordinanza Tar Bologna, n. 622/2021, confermata dal CDS con ordinanza n. 1159/2022).

Né per quanto di interesse in questa sede può trovare applicazione nelle more la L.R. n. 20/2000 ex art. 29 comma 3 della L.R. n. 24 del 2017, laddove stabilisce che “ 3. Fino all'emanazione dell'atto di coordinamento tecnico di cui al comma 2, continuano a trovare applicazione le definizioni uniformi contenute nell'allegato A della legge regionale n. 20 del 2000 ”, intendendo tale disposizione far salve le definizioni uniformi del predetto allegato, senza tuttavia incidere sul mutato sistema di competenze delineato dalla legge regionale.

Del pari priva di pregio risulta la censura articolata dal ricorrente in ordine all’asserito contrasto tra il PTM e il PTR/PTPR perché questi ultimi non contengono “disposizioni preclusive al recupero dei fabbricati ex rurali”, atteso che in assenza di uno specifico divieto in tal senso, nel silenzio della normativa sovraordinata, nulla preclude al PTM di disciplinare la materia, nell’esercizio della discrezionalità spettante alla Città Metropolitana nei settori di sua competenza, salvi gli indirizzi delineati dalla Regione.

Né può ritenersi che il PTM abbia esorbitato rispetto ai poteri della Città Metropolitana in materia disciplinando anche i cambi di destinazione d’uso, avendo la Regione condivisibilmente evidenziato nei propri scritti difensivi che “da legge regionale, la disciplina sugli usi ammessi nelle zone rurali spetta al PUG, intervenendo il PTM solo sul recupero in senso abitativo, che presenta elementi di interesse ambientale/strutturale (specie per gli interventi da officina a residenziale) di sicura competenza metropolitana”, sicché nessuna compressione dell’autonomia comunale risulta ravvisabile, atteso che la disciplina sugli usi resta demandata in generale al Comune, salvo che per i profili aventi un impatto strutturale/ambientale i quali possono essere regolati dalla Città metropolitana, come coerentemente previsto dall’art. 36 della L.R. n. 24 del 2017 e dall’art. 16 del PTM che ammettono la competenza metropolitana sulle zone rurali unicamente per il recupero verso usi pienamente residenziali, come quello di cui si discute nell’odierno giudizio, a fronte delle possibili connesse problematiche strutturali in termini di standard, opere di urbanizzazione, sviluppo di nuove superfici a seguito dell’applicazione della disciplina sugli insediamenti residenziali.

Né risultano pertanto ravvisabili, ad avviso del Collegio, profili di palese irragionevolezza o arbitrarietà nelle tipologie di usi consentiti dall’art. 16 del PTM, prevedendo peraltro tale norma diverse possibilità residenziali per edifici ad uso abitativo in zona agricola, anche per edifici connessi all’uso agricolo: “ a) per gli edifici con originaria funzione abitativa, sono ammessi servizi accessori alla residenza, funzioni complementari alla residenza - quali studi professionali, laboratori artigianali et similia, attività ricettive e pubblici esercizi. È ammessa la conservazione dell’uso residenziale, ferma restando la possibilità di ivi realizzare al massimo due alloggi per edificio, ovvero di mantenere il numero di alloggi esistenti, e con l’obbligo di garantire un’adeguata proporzione fra SU e SA; b) per i fabbricati agricoli produttivi sono ammessi: servizi per attività agricole, quali ricovero di prodotti e strumenti agricoli, esercitate da soggetti non imprenditori agricoli; ricovero macchine di contoterzisti; ricovero animali non destinati all’alimentazione; ambulatori veterinari e servizi accessori alla residenza; c) per gli edifici di uso promiscuo (residenziale e per servizi agricoli), sono ammessi gli stessi usi consentiti alle lettere a) e b ”.

Privi di concreto interesse sono invece i richiami del ricorrente al PUG del Comune di Casalecchio di Reno, trattandosi di disciplina ancora in itinere che non ha trovato applicazione nel caso in esame.

Infine, destituita di fondamento è la tesi di parte ricorrente in ordine all’asserita incostituzionalità della disciplina regionale, non avendo come visto la L.R. n. 24/2017 svuotato l’autonomia comunale in materia urbanistica ed edilizia, ma semplicemente riconosciuto l’intervento anche di soggetti diversi dal Comune a fronte di specifiche esigenze di tutela di interessi sovracomunali, nel rispetto del principio di leale cooperazione, realizzato ripartendo in ambito rurale la competenza tra PUG e PTM limitatamente ai recuperi di edifici agricoli ad abitativi, come sopra esposto.

In altri termini, il ruolo attribuito al PTM, per come delineato, non esautora il Comune delle proprie competenze in materia di territorio rurale, ma si limita alla disciplina dei profili ambientali strutturali riferendosi infatti, con riguardo ai recuperi, ai soli interventi che incidono sullo sviluppo edilizio, anche sotto forma di cambio di destinazione d’uso se idonei a determinare un maggior carico urbanistico, con conseguente rilievo strutturale edilizio (opere di urbanizzazione, …), fermo restando in ogni caso il potere dei Comuni di dettare una disciplina più analitica, nei settori di propria competenza e per ragioni di interesse locale.

Pertanto, tenuto conto di tutte le argomentazioni esposte, il ricorso va respinto.

Le spese di lite possono tuttavia essere compensate per la novità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- rigetta il ricorso;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO