Pubblicato il 13/12/2021

N. 01505/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01104/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TO

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1104 del 2018, proposto da
Regione del TO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, Francesco Zanlucchi, Ezio Zanon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l'accertamento di un debito di euro 6.263.658,78 più interessi del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti nei confronti della Regione TO e per la condanna al pagamento dello stesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2021 il dott. Paolo Nasini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso depositato in data 16 ottobre 2018 la Regione TO ha agito in giudizio chiedendo che venga accertato il debito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (d’ora in poi Mit) nei confronti della Regione medesima per la somma di Euro 6.236.658,78, con condanna del Ministero stesso al pagamento in favore dell’Ente ricorrente della predetta somma oltre interessi da calcolare dal momento della richiesta di pagamento da parte della Regione al saldo.

A fondamento della propria domanda parte ricorrente ha dedotto che:

- vi sono state due distinte assegnazione di fondi alla Regione TO aventi il medesimo scopo, l’acquisto di nuovi mezzi da destinati al servizio di trasporto pubblico locale; la prima di complessivi euro 25.415.945 per il triennio 2007 - 2009, che aveva come base normativa la l. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 1031 - 1032; la seconda di complessivi euro 12.700.391, per il triennio 2008 – 2010, avente come base normativa la l. 27 dicembre 2007, n. 244, art. 1, commi 304-305;

- con riguardo al finanziamento ex l. n. 296 del 2006, in conformità alle prescrizioni di cui al d.m. n. 4223 del 2007, la Giunta regionale, con deliberazione n. 2241 dell’8 agosto 2008, ha approvato il programma di finanziamento, la ripartizione tra gli enti locali dei fondi assegnati al TO e lo schema di convenzione da concludere con il Ministero dei trasporti, avente ad oggetto la modalità di pagamento degli importi previsti; in data 30 luglio 2008 è stata stipulata la convenzione tra la Regione TO ed il Ministero in cui sono state disciplinate le modalità del finanziamento; il Ministero, quindi, ha corrisposto tre tranche rispetto al programma di finanziamento, residuando Euro 1.694.396,34; con deliberazione della Giunta regionale 27 febbraio 2014, sono state approvate alcune modifiche all’originario programma di acquisti ai sensi dell’art. 8 della convenzione, cui sono seguiti la nota interlocutoria del Ministero del 11 aprile 2014 e la trasmissione dei documenti da parte della Regione con la nota 30 marzo 2017, prot. n. 128385;

- con riferimento al finanziamento ex l. n. 244/2007, invece, in conformità al d.m. n. 413 del 18 maggio 2009, e al d.m. n. 4830 del 29 dicembre 2009, la Giunta regionale, con deliberazione n. 2159 del 16 settembre 2010, ha approvato il programma di finanziamento e, successivamente, è stata sottoscritta tra le odierne parti in causa la convenzione che ripartiva in tre annualità la somma da corrispondere all’Ente ricorrente; il Ministero ha, quindi, corrisposto parte delle somme previste, residuando l’importo di Euro 4.569.262,44; anche in tal caso, la Giunta regionale, con deliberazione della 27 febbraio 2014, n. 177, ha approvato alcune modifiche all’originario programma di acquisti, alla quale sono seguiti la nota dell’11 aprile 2014 del Ministero e, quindi, la trasmissione di documenti da parte della Regione con la nota 30 marzo 2017;

- a fronte dei solleciti di pagamento da parte dell’Amministrazione regionale con note del 24 ottobre 2017, prot. 443552, 23 aprile 2018, prot. 152237, 4 maggio 2018, prot. n. 164805, il Ministero, con nota del 16 maggio 2018, prot. n. 18053, ha risposto che sul conto corrente cointestato alla Regione TO dedicato al pagamento delle somme in questione a suo tempo “erano state versate le risorse destinate all’attuazione delle convenzioni stipulate per la promozione ed il sostegno del trasporto pubblico locale”, ma che la disponibilità di tali somme era condizionata all’esito di un contenzioso circa la pignorabilità delle stesse, stante l’atto di pignoramento notificato da tale E. Longarini;

- sono seguite ulteriori richieste di pagamento del 23 maggio 2018, prot. 190653, e 8 agosto 2018, prot. 332274, cui il Ministero non ha dato seguito;

- la pretesa sarebbe, quindi, certa, liquida e non contestata e troverebbe la propria fonte nelle convenzioni citate che a loro volta costituiscono attuazione di quanto disposto nei decreti ministeriali di assegnazione delle somma di cui sopra, mentre l’inadempimento del Ministero non sarebbe dovuto a causa ad esso non imputabile in quanto il pignoramento effettuato dal citato terzo non è idoneo ad integrare tale ipotesi liberatoria.

Si è costituito in giudizio il Mit contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Con ordinanza istruttoria, depositata in data 25 settembre 2020, l’intestato TAR ha disposto che:

- il Ministero precisasse l’ammontare delle somme presenti sul conto 23361/1251e se le stesse siano liberamente erogabili in favore della Regione TO per le finalità oggetto di causa o sussistano ancora dei vincoli e di quale natura;

- la Regione ricorrente precisasse e producesse in giudizio la documentazione che ritiene di aver consegnato al Ministero, richiesta, ai sensi degli artt. 4 e 7 delle Convenzioni sottoscritte, al fine della erogazione del saldo e, con riferimento agli importi di cui alla Convenzione dgr n. 2159 del 16 settembre 2010, anche del 90% del contributo concesso per gli anni 2009 e 2010, ai sensi del già citato art. 4;

- il Ministero resistente precisasse, in modo specifico, quali documenti avrebbero dovuto essere consegnati dalla Regione e in forza di quale puntuale previsione convenzionale o provvedimentale, in tale ultimo caso precisando la disposizione, convenzionale o normativa, attributiva del relativo potere di specificazione documentale unilaterale.

Le parti hanno depositato documentazione e memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 1 dicembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

1. In via pregiudiziale, sussiste la giurisdizione dell’intestato TAR, ai sensi del combinato disposto degli artt. 11 e 15, l. n. 241 del 1990 e art. 133, comma 12, lett. a), n. 2, d.lgs. n. 104/2010, venendo in esame l’interpretazione e corretta applicazione delle convenzioni stipulate dalle Amministrazioni parti in causa.

2. In ordine alla situazione attuale dei rapporti tra le parti alla luce degli sviluppi processuali.

Alla luce della documentazione in atti e anche delle stesse memorie depositate dal Ministero, risulta riconosciuto il credito di Euro 4.112.336,20 (si veda nota del Ministero del 10.11.2020, doc. 16 Regione), e quello di Euro 1.823.623,33 (si veda nota del Ministero del 23 aprile 2021, doc 19 Regione), ancorché la concreta esigibilità di tale ultima somma sia emersa solo nel corso del giudizio, a seguito di invio di idonea documentazione da parte della Regione al Ministero.

Ne consegue, un credito, certo e liquido, nonché esigibile, come si preciserà anche nel prosieguo, pari ad Euro 5.939.959,53.

Residua, quindi, solo l’importo di Euro 327.699,25 in ordine al quale la Regione ha, per contro, dato conto del fatto che <<il Ministero ha chiesto una ulteriore richiesta da parte della Regione con i piani di utilizzo>> e che <<l’amministrazione regionale non ha obiettato alcunché alla richiesta del Ministero per cui è presumibile che essa intenda adeguarsi alle stesse>>: da ciò ne discende, evidentemente, in ogni caso, l’inesigibilità attuale di tale minor somma.

Con riferimento all’esigibilità concreta del maggior credito di Euro 5.939.959,53, invece, il Ministero ha eccepito che, in forza delle previsioni degli accordi del 30 luglio 2008 e 27 gennaio 2010, le erogazioni restano subordinate <<alla effettiva disponibilità delle risorse finanziarie>>.

Si richiama, al riguardo, quanto statuito dalla Sezione in un precedente similare tra le medesime parti in causa e che non risulta, peraltro, essere stato oggetto di impugnazione (TAR TO, sez. III, 30 settembre 2020, n. 675).

Nello specifico, agli accordi tra pubbliche amministrazioni, finalizzati alla collaborazione per attività di interesse comune, tra i quali rientra certamente quello oggetto del presente giudizio, si applica il combinato disposto degli artt. 15 e 11, comma 2, l. n. 241 del 1990.

Ad essi, pertanto, si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili.

Tra i principi che, certamente, si ritiene debbano trovare applicazione vi è quello di correttezza e buona fede, sia quale criterio ermeneutico ai sensi dell’art. 1366 c.c., sia quale strumento integrativo del contratto, nelle diverse forme applicative che la stessa giurisprudenza civilistica ha nel tempo valorizzato.

Sotto altro profilo, poi, al fine di qualificare giuridicamente l’eccezione sollevata dal Ministero resistente, si deve ritenere che quest’ultimo abbia sostanzialmente fatto valere un’ipotesi di impossibilità temporanea dell’obbligazione pecuniaria sullo stesso gravante, con conseguente applicabilità del dispositivo contenuto dell’art. 1256 c.c., anch’esso ben potendo essere considerato una norma di principio (perché strettamente connessa con l’adempimento dell’obbligazione), senza che sia riscontrabile una eventuale incompatibilità della stessa con la fattispecie che ci occupa.

In particolare, in disparte il problema per cui con riferimento alle obbligazioni pecuniarie, in via tendenziale, la giurisprudenza assume un approccio “negativo” o, comunque, “restrittivo” nel configurare una “impossibilità” nell’adempimento delle obbligazioni pecuniarie (si veda ad es., Cass. civ., sez. II, 15/11/2013, n. 25777), dovendo essa estrinsecarsi in un impedimento “obiettivo ed assoluto”, ancorché temporaneo, viene in rilievo il fatto che l’impossibilità, per produrre l’effetto liberatorio o esimente dalla responsabilità da ritardo, deve essere, in ogni caso, “non imputabile”.

La non imputabilità, quindi, va verificata in relazione alle circostanze specifiche del caso concreto, tenendo conto delle pattuizioni intercorse tra le parti e delle ulteriori particolarità della fattispecie, alla luce, altresì, del citato principio di buona fede.

Se in termini generali e astratti si può affermare che la gestione economico-patrimoniale delle obbligazioni pecuniarie gravanti sulle Amministrazioni AT (tra le quali in particolare i Ministeri) può, in casi particolari e a determinate condizioni, incontrare delle rigidità nei vincoli connessi alle regole di contabilità pubblica, è anche vero che le suddette rigidità nel caso di specie non giustificano l’inadempimento del Ministero, nemmeno invocando la specifica previsione contenuta nelle convenzioni stipulate dalle parti e sopra richiamata, perché l’Amministrazione LE non ha dimostrato che l’impossibilità lamentata sia ad essa non imputabile.

La corretta interpretazione e applicazione, alla luce del principio di buona fede, dell’art. 3 dei suddetti accordi, laddove subordina l’adempimento dell’obbligo di corresponsione delle somme alla effettiva disponibilità delle risorse finanziarie, infatti, impone di ritenere che la condizione o, comunque, il presupposto dell’adempimento siano soddisfatti nel momento in cui e non appena l’importo necessario venga ad essere inserito nello stato di previsione di spesa del Ministero.

Nel caso di specie, a ben vedere, si è verificato un fatto ulteriore che supera la mera previsione di bilancio: risulta, infatti, che le somme siano già state corrisposte sul conto intestato al Ministero, come tali, quindi, utilizzabili da quest’ultimo per l’adempimento delle proprie obbligazioni, ma che le stesse siano successivamente divenute indisponibili, sotto il profilo strettamente materiale, in quanto sottoposte a pignoramento, evidentemente per un diverso debito (non specificato in atti) a carico del Ministero, da soddisfare mediante provvista da reperire in altre voci di spesa e non all’interno del capitolo comprendente le somme di cui si tratta.

Queste ultime, infatti, per espressa previsione contenuta nelle convenzioni, erano, come accennato, espressamente gravate da un “vincolo di destinazione” che, seppure non opponibile ai terzi creditori, imponeva al Ministero di attivarsi per la tempestiva copertura delle somme indebitamente utilizzate.

Il mancato reperimento delle risorse al fine di ovviare all’indisponibilità delle somme suddette, a destinazione vincolata, esclude la configurabilità della non imputabilità della eccepita impossibilità ad adempiere.

In forza del principio di buona fede, infatti, ciascuna parte è tenuta a realizzare l’interesse contrattuale dell’altra o di evitare di arrecare danno, anche con l’adempimento di obblighi non previsti nel contratto o nella legge.

La buona fede nell'esecuzione del contratto si sostanzia in un generale obbligo di solidarietà che impone a ciascuna delle parti di agire in modo da preservare gli interessi dell'altra, a prescindere tanto da specifici obblighi contrattuali, quanto dal dovere extracontrattuale del " neminem laedere ", trovando tale impegno solidaristico il suo limite precipuo unicamente nell'interesse proprio del soggetto, tenuto, pertanto, al compimento di tutti gli atti giuridici e/o materiali che si rendano necessari alla salvaguardia dell'interesse della controparte, nella misura in cui essi non comportino un apprezzabile sacrificio a suo carico ( ex plurimis , Cass., sez. III, 04 maggio 2009, n. 10182)

Ciò tanto più che nel caso di specie si trattava di comportamento comunque rientrante nello spettro complessivo della prestazione pattuita (Cass., sez. III, 13 febbraio 2020, n. 3694).

3. Alla luce di quanto sopra detto, quindi, deve ritenersi accertata la sussistenza ed esigibilità del credito vantato da parte ricorrente, nella misura attuale di Euro 5.939.959,53, sicché il Ministero resistente deve essere condannato a corrispondere alla Regione TO la somma di Euro 5.939.959,53 oltre interessi legali dalla domanda al saldo.

Le spese di lite devono essere compensate attesa la particolarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TO (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva, e, per l’effetto, accerta il credito attualmente esigibile in misura di Euro 5.939.959,53, vantato dalla Regione TO nei confronti del Ministero resistente, e, conseguentemente, condanna quest’ultimo a corrispondere alla prima la somma di 5.939.959,53, oltre interessi legali dalla data della domanda al saldo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO