Pubblicato il 26/09/2025

N. 16681/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06799/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6799 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Corrado Morrone, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Maria Sclafani, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’annullamento

della nota prot. n. CT 30101 del 21/03/2022, recante annullamento in autotutela ai sensi degli artt. 19, co. 4 e 21- nonies legge n. 241/1990 della SCIA prot n. 67446 del 15/06/2021, presentata per cambio di destinazione d’uso da unità commerciale a unità residenziale, in alternativa al permesso di costruire per l’immobile ivi indicato, e di ogni atto connesso, ivi compresa la comunicazione di avvio del procedimento in autotutela prot. n. 137054 del 29/12/21.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, co. 4- bis c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 19 settembre 2025 il dott. Giovanni Francesco Perilongo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato 20/05/2022, -OMISSIS- è insorto avverso la determinazione, meglio individuata in epigrafe, a mezzo della quale l’Amministrazione capitolina ha annullato in autotutela la SCIA da lui presentata in data 15/06/2021 per il cambio di destinazione d’uso di un immobile sito a Roma, in Piazza del Castello di Porcareccia.

A fondamento della propria impugnazione, il ricorrente ha formulato quattro motivi di diritto, di seguito compendiati:

« I. Violazione dell’art. 3 e degli artt. 21 nonies, e 19 della l. n. 241/1990 e dei principi generali in materia di annullamento in autotutela. Violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 23-ter D.P.R. n. 380/2011 e artt. 1,2, 4 e 6, c. 2, della L.R. Lazio 18.7.2017 n. 7; dell’art. 5 D.L. n. 70/2011 conv. in Legge n. 106/2011e dei principi generali vigenti in materia di riqualificazione urbana e recupero del tessuto edilizio esistente inutilizzato, che si impongono ed hanno carattere sovraordinato alla pianificazione comunale generale ed attuativa. Eccesso di potere per violazione del principio di affidamento, per difetto dei necessari presupposti per l’autotutela e per difetto di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per violazione dei principi generali in tema di autotutela amministrativa. Eccesso di poter per difetto di motivazione e manifesta irragionevolezza, contraddittorietà e sproporzionalità », diretto a rivendicare la piena legittimità della SCIA presentata dal ricorrente, in quanto l’Amministrazione avrebbe errato nel conteggiare il rapporto aero-illuminante del vano del soggiorno, travisando il contenuto delle tavole progettuali allegate alla SCIA e le deduzioni svolte dal tecnico incaricato in sede procedimentale, e non avrebbe compreso la ratio e la portata normativa dell’art. 6 della legge regionale n. 7/2017, che consente ogni intervento di riqualificazione urbana in espressa deroga delle prescrizioni contenute negli strumenti urbanistici vigenti;

« II. Violazione dell’art. 10 L.241/90 ed eccesso di potere per omessa e comunque immotivata valutazione delle osservazioni e dei documenti prodotti a chiarimento dall’interessato in seno al procedimento amministrativo avviato per l’autotutela », a mezzo del quale -OMISSIS- denuncia l’omesso o comunque incompleto esame delle proprie osservazioni endoprocedimentali, ove egli aveva preso puntuale e inequivoca posizione sui rilievi sollevati dall’Amministrazione e ne aveva messo in luce l’inconsistenza;

« III. Violazione del dell’art. 21 nonies, l. n. 241/1990. Eccesso di potere per violazione del principio di affidamento, per difetto di motivazione, di istruttoria e di presupposti, e per violazione dei principi generali in tema id autotutela amministrativa. Violazione dei principi di proporzionalità e di stretta legalità », diretto a denunciare il difetto – o comunque la mancata esplicazione in motivazione – di un interesse pubblico diretto ed attuale suscettibile di giustificare, in concreto, l’annullamento della SCIA presentata da -OMISSIS-;

« IV. Sotto ulteriore profilo: Violazione del dell’art. 21 nonies, l. n. 241/1990. Eccesso di potere per violazione del principio di affidamento, per difetto di motivazione, di istruttoria e di presupposti, e per violazione dei principi generali in tema id autotutela amministrativa. Violazione dei principi di proporzionalità e di stretta legalità », diretto a denunciare l’omessa considerazione in sede decisoria così come in sede motivazionale dell’interesse di -OMISSIS- alla conservazione della SCIA, nonché del legittimo affidamento maturato sulla legittimità dell’attività edilizia svolta.

2. – Con ordinanza del 21/07/2022 n. 4677, il Tribunale ha respinto l’istanza cautelare proposta dal ricorrente, reputando che l’impugnazione non fosse assistita da apprezzabili elementi di fondatezza.

3. – A seguito del deposito delle memorie conclusive ex art. 73, co. 1 c.p.a., la causa è stata introitata per la decisione all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 19/09/2025.

4. – In assenza di una graduazione espressa dei motivi di impugnazione, è opportuno principiare dallo scrutinio del secondo motivo di doglianza, diretto a denunciare la lesione delle prerogative partecipative del ricorrente, sotto il profilo del mancato esame delle osservazioni e della documentazione dimessa dal ricorrente in sede procedimentale.

Le argomentazioni attoree non sono persuasive.

4.1 - Le censure attoree sono di più che dubbia ammissibilità sul piano deduttivo, giacché il ricorrente ha genericamente denunciato il mancato esame delle osservazioni e dei documenti versati nell’istruttoria ex art. 10 legge n. 241/1990, ma non ha chiarito quali specifici rilievi non siano stati affrontati dall’Amministrazione e in quali termini essi avrebbero inciso sulla determinazione conclusiva. Il Collegio non è, cioè, posto nelle condizioni di comprendere sulla base degli atti di causa quali rilievi non siano stati esaminati e quali non siano stati accolti .

4.2 - In disparte la dubbia ammissibilità della doglianza, essa non è fondata nel merito. L’Amministrazione ha dato atto in motivazione di aver accolto la maggioranza delle osservazioni formulate da -OMISSIS- in sede istruttoria e ha fornito una motivazione congrua e tutt’altro che succinta in ordine all’insufficienza delle risposte fornite dal ricorrente in ordine al rispetto del rapporto aero-illuminante del vano soggiorno nonché alla compatibilità dell’attività edilizia svolta rispetto all’art. 6 della legge regionale n. 7/2017. Impregiudicata la sindacabilità di tali valutazioni sul piano tecnico-discrezionali ( infra §6), non vi sono margini per ritenere che la determinazione impugnata sia viziata per omesso esame delle controdeduzioni presentate dal ricorrente in sede procedimentale.

È quindi persino superfluo osservare che, per consolidata e condivisibile giurisprudenza, il dovere della P.A. di esaminare le memorie e i documenti prodotti dal privato in sede procedimentale non comporta la necessità di una confutazione analitica delle allegazioni presentate, essendo sufficiente, ai fini della giustificazione del provvedimento adottato, la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto finale, purché non contenga elementi nuovi e non enucleabili dalle risultanze dell’istruttoria (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 18/06/2025, n.5323; Cons. Stato, Sez. V, 02/05/2025, n. 3724; nonché TAR Lazio, Roma, Sez. III- ter , 03/06/2021, n. 6554). A ciò si aggiunga che, in ipotesi di procedimenti avviati d’ufficio (qual è quello di specie), il contributo partecipativo fornito dall’interessato comporta a carico dell’Amministrazione un obbligo di valutazione significativamente diverso da quello imposto dall’art. 10- bis legge n. 241/1990, giacché il compendio documentale e deduttivo apportato dal privato in sede procedimentale ex art. 10 lett. b) legge n. 241/1990 costituisce un elemento, tra i tanti, che l’Amministrazione è tenuta a valutare. Non sussiste invece uno specifico obbligo in capo alla P.A. di dare specifica contezza delle ragioni per cui ha ritenuto di disattenderlo, bensì unicamente quello di esplicitare in maniera intellegibile le ragioni della propria definitiva decisione (cfr. sul punto TAR Friuli-Venezia Giulia, Sez. I, 16/02/2023 n. 54).

Le censure attoree sono dunque prive di fondamento.

5. – Parimenti infondati sono i motivi di impugnazione terzo e quarto, di cui è possibile un esame congiunto, trattandosi di profili di doglianza connessi sul piano oggettivo. Le censure attoree sono dirette e denunciare l’assenza – ovvero la non adeguata illustrazione nella motivazione – dei presupposti indicati dall’art. 21- nonies legge n. 241/1990 per l’annullamento della SCIA, sia con riferimento alle «ragioni di pubblico interesse » che legittimerebbero il travolgimento del provvedimento di primo grado (terzo motivo di impugnazione), sia con riferimento al contemperamento degli «interessi » del privato e dell’affidamento maturato sulla legittimità della precedente determinazione (terzo motivo di impugnazione).

Le argomentazioni attoree non persuadono.

Il procedimento per l’assunzione delle determinazioni ex artt. 19, co. 4 e 21- nonies legge n. 241/1990 è stato avviato in data 29/12/2021 (doc. 3 ricorrente), dunque appena sei mesi dopo la presentazione della SCIA da parte del ricorrente (avvenuta in data 15/06/2021: doc. 11 ricorrente) e due mesi dopo l’ultimazione dei lavori (avvenuta in data 07/10/2021: doc. 13 ricorrente). Il breve tempo trascorso tra la formazione del titolo e l’avvio del procedimento diretto al suo annullamento esclude ab imis la possibilità che -OMISSIS- potesse aver maturato un affidamento giuridicamente rilevante in ordine alla legittimità dell’attività edilizia svolta: tra i requisiti della fattispecie vi è, infatti, l’apprezzabile consolidamento nel tempo della situazione di vantaggio di cui il privato chiede tutela, che deve essere tale da evidenziarne una sicura stabilità (cfr. ex permultis Cons. Stato, Sez. V, 18/02/2025 n. 1305). Nel caso di specie, il vantaggio conseguito da -OMISSIS- per effetto della presentazione della SCIA non può dirsi consolidato nel tempo, di talché nessun affidamento sulla sua legittimità poteva esservi legittimamente maturato.

La breve distanza temporale trascorsa tra la presentazione della SCIA e il suo annullamento si riverbera inoltre gli oneri motivazionali posti a carico dell’Amministrazione in ordine alla sussistenza dei motivi di pubblico interesse per l’adozione del provvedimento e alla loro prevalenza sugli interessi del privato. Se infatti è indubbio che la considerazione in sede decisoria e motivazionale delle ragioni di pubblico interesse sottese al provvedimento di annullamento è doverosa anche in materia edilizia (Cons. Stato, Sez. IV, 03/09/2024 n. 7367), è parimenti indubbio che tale onere vada parametrato al carattere sostanziale o formale del vizio che affligge il provvedimento di primo grado nonché alla distanza temporale che lo separa dal provvedimento di secondo grado (cfr. per tutte Cons. Stato, Ad. Plen. 17/10/20217 n. 8).

Nel caso di specie, l’attività edilizia avviata dal ricorrente non è consentita dall’art. 6 della legge regionale n. 7/2017 ( infra §6.2.1), e contrasta in modo diretto con l’art. 45, co. 6 NTA del Comune di Roma, dunque con il complesso di valori cui la disciplina edilizia e urbanistica presiede ( infra §6.2.2). Inoltre, le previsioni urbanistiche violate hanno primario rilievo pubblicistico, poiché – come precisato nella sentenza del TAR Lazio Sez. II-bis 01/97/2020 n. 7476, menzionata nel provvedimento impugnato – sono volte ad evitare la desertificazione del territorio cittadino, con riferimento ai servizi e alle attrezzature di interesse collettivo.

Alla luce dunque della natura sostanziale del profilo di illegittimità posto a fondamento della determinazione impugnata, e tenuto conto del brevissimo tempo trascorso tra il deposito della SCIA e l’avvio del procedimento diretto a suo annullamento, il Collegio ritiene che la motivazione del provvedimento sia congrua e adeguata anche con riferimento alle ragioni di interesse pubblico che l’Amministrazione ha inteso perseguire nonché alla prevalenza di esse sugli interessi del privato.

In definitiva, anche i motivi di censura terzo e quarto vanno integralmente disattesi.

6. – Sorte non dissimile va riservata al primo motivo di impugnazione, a mezzo del quale -OMISSIS- rivendica la piena legittimità dell’attività edilizia oggetto della SCIA e conseguentemente l’assenza dei presupposti per il suo annullamento ex artt. 19, co. 4 e 21- nonies legge n. 241/1990.

6.1 - Prima di entrare nel merito delle censure attoree, va osservato in limine che, quanto all’illegittimità dell’attività edilizia svolta dal ricorrente, la determinazione impugnata si connota per essere un provvedimento c.d. plurimotivato, giacché sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie (Cons. Stato, Sez. V, 02/10/2024, n. 7911). L’Amministrazione ha infatti evidenziato due distinti profili di illegittimità: il primo inerente il rispetto del rapporto di aero-illuminazione del vano del soggiorno, il secondo inerente la violazione dell’art. 6 della legge regionale n. 7/2017. Si riportano, per chiarezza, i relativi passaggi della motivazione:

« - Per quanto concerne la verifica del rispetto del rapporto aero illuminante del vano soggiorno non risulta soddisfatto in quanto è stato conteggiato nel calcolo anche il vano finestrato che insiste nella adiacente stanza denominata antibagno che non è parte integrante del soggiorno;

- Il tecnico di parte privata assevera che l’intervento deve intendersi quale SCIA in correlazione all’art. 6 della L.R. 7/2017 Rigenerazione Urbana, ove l’articolo 6 è immediatamente applicabile, (si tratta della deroga al PRG imposta da una norma di legge sovraordinata) senza necessità di delibere comunali e, comunque chiaro alla luce della disposizione di legge, ribadito sia dalla DGR 867/17 sia in un passaggio del parere regionale prot. 415987/2018 e senza escludere ambiti o particolari tipologie di intervento anche per cambio di destinazione d’uso. Tale considerazioni non risultano meritevoli di accoglimento in quanto anche se nell’istanza presentata non è asseverato in nessun capoverso che l’intervento sia in applicazione della Legge Regionale 7/2017, l’intervento è comunque in contrasto con la normativa di riferimento. Il cambio di destinazione d’uso verso abitazioni singole devono essere previsti all’interno di interventi di categoria RE, DR AMP estesi a intere unità edilizie di cui almeno il 30 % in termini di SUL deve essere riservato alle destinazioni "abitazioni collettive", "servizi alle persone" e "attrezzature collettive", peculiarità non derogabile così come prescritto dalla normativa di riferimento art. 6 L.R. 7/2017 comma 2 "sono consentiti i cambi di destinazione d’uso nel rispetto delle destinazioni d’uso previste dagli strumenti urbanistici generali vigenti - art. 49 comma 4 delle NTA di PRG sono vietati i cambi di destinazione d’uso verso "abitazioni singole, salvo quanto previsto all’art. 45 comma 6" e ribadito nella sentenza del Tar Lazio n. 07476/2020 del 01/07/2020 […]».

6.2 - Tanto premesso, ragioni di economia della trattazione suggeriscono di esaminare dapprima le doglianze dirette a denunciare la violazione dell’art. 6 della legge regionale n. 7/2017.

-OMISSIS- imputa in particolare all’Amministrazione di non aver compreso la ratio e la portata normativa della disposizione, la quale derogherebbe in modo espresso agli esistenti strumenti urbanistici ed edilizi, e alle correlate prescrizioni. Non troverebbe dunque applicazione al caso di specie l’art. 45, co. 6 delle NTA del Comune di Roma, che sono invece poste a fondamento della determinazione impugnata.

Le argomentazioni attoree prestano il fianco a plurime censure.

6.2.1 - Per quanto di interesse in questa sede, l’art. 6 della legge regionale n. 7/2017 (nella formulazione vigente alla data di emissione della determinazione impugnata), stabiliva:

« 1. Per le finalità di cui all’articolo 1, previa acquisizione di idoneo titolo abilitativo di cui al d.p.r. 380/2001, sono sempre consentiti interventi di ristrutturazione edilizia o interventi di demolizione e ricostruzione con incremento fino a un massimo del 20 per cento della volumetria o della superficie lorda esistente ad eccezione degli edifici produttivi per i quali l’incremento massimo consentito non può superare il 10 per cento della superficie coperta.

2. Nell’ambito degli interventi di cui al comma 1, oltre al mantenimento della destinazione d’uso in essere, sono altresì consentiti i cambi di destinazione d’uso nel rispetto delle destinazioni d’uso previste dagli strumenti urbanistici generali vigenti indipendentemente dalle modalità di attuazione dirette o indirette e da altre prescrizioni previste dagli stessi. Sono, altresì, consentiti i cambi all’interno della stessa categoria funzionale di cui all’articolo 23 ter del d.p.r. 380/2001 […]».

La norma disciplina dunque la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia o di demolizione e ricostruzione di immobili e, nell’ambito di questi, ammette il cambio di destinazione d’uso. Di tutta evidenza detta previsione non trova applicazione all’intervento di cui alla SCIA presentata da -OMISSIS-, consistito – per espressa ammissione del ricorrente – nella manutenzione straordinaria di una porzione di immobile (cfr. CILA del 28/05/2021: doc. 12 ricorrente), svolta senza lavori edilizi, salvo per lo spostamento di alcune tramezzature interne e per la realizzazione di un piccolo angolo cottura. L’intervento assentito si pone insomma al di fuori del perimetro applicativo della norma invocata dal ricorrente.

6.2.2 - Anche a trascurare l’inapplicabilità dell’art. 6 della legge regionale 7/2017 alla fattispecie controversa, non è condivisibile l’affermazione attorea secondo cui detta norma introdurrebbe una deroga generale ed onnicomprensiva alle vigenti prescrizioni urbanistiche.

Questo Tribunale ha ribadito – anche di recente – che l’art. 45 comma 6 delle NTA di Roma, laddove impone che il mutamento di destinazione d’uso ad “abitazioni singole” sia esteso all’intera unità edilizia e che il 30% di tale destinazione in termini di SUL sia riservato alle destinazioni “abitazioni collettive”, « lungi dal rappresentare una semplice “modalità di attuazione” o una generica “altra prescrizione”, (e dunque una previsione sicuramente derogabile da parte della normativa sulla rigenerazione urbana) costituisce […] una vera e propria “destinazione d’uso” prevista dallo strumento urbanistico (NTA al PRG per la Città Consolidata) volta ad evitare, in zone in cui la vocazione abitativa è già predominante, la trasformazione di ulteriori settori di città in “quartieri dormitorio”, privi di servizi ed attrezzature di interesse collettivo” (TAR Lazio n. 7476/2020) » (TAR Lazio, Sez. II- bis , 06/09/2024, n. 16166). Ne consegue che, diversamente da quanto affermato nel ricorso, l’art. 6 legge regionale 7/2017 non deroga al “mix funzionale” previsto dalla vigente disciplina urbanistica in ipotesi di mutamento di destinazione d’uso. Non solo dunque la norma invocata da -OMISSIS- non è applicabile alla fattispecie controversa, ma l’interpretazione che il ricorrente ne offre non è comunque condivisibile.

Per tali ragioni, la determinazione impugnata va esente da censure, nella parte in cui esclude che l’attività edilizia svolta da -OMISSIS- (e oggetto della SCIA annullata in autotutela) fosse consentita dalla disciplina regionale.

6.3 - Tanto è sufficiente all’integrale rigetto del motivo di impugnazione, a prescindere da ogni considerazioni in ordine al rispetto del rapporto di aero-illuminazione del vano del soggiorno. In ipotesi di impugnazione di atti c.d. plurimotivati, infatti, l’accertamento dell’inattaccabilità anche di una sola delle ragioni posti a fondamento della determinazione vale a sorreggere il provvedimento, sì che diventano, in sede processuale, inammissibili le doglianze fatte valere avverso le restanti ragioni, indipendentemente dall’ordine con cui esse siano state articolate nel gravame: la conservazione dell’atto implica, infatti, la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze (così da ultimo ex permultis Cons. Stato, Sez. II, 21/03/2025 n. 2373; Cons. Stato, Sez. III, 08/05/2024, n. 4143).

Nel caso di specie, l’acclarata legittimità delle motivazioni inerenti la non applicabilità dell’art. 6 legge regionale 7/2017 è sufficiente da sola a mettere in luce l’illegittimità dell’attività edilizia svolta da -OMISSIS- (e della SCIA che ne era oggetto), ed è sufficiente in questa sede a sorreggere la determinazione gravata.

7. – Le considerazioni che precedono conducono all’integrale reiezione del ricorso.

8. – Le spese di lite seguono la soccombenza. La liquidazione delle somme dovute a titolo di compensi professionali di avvocato in favore dell’Amministrazione resistente deve avvenire sulla scorta dei parametri di cui alla Tabella n. 21 dell’Allegato 1 al D.M. 10 marzo 2014 n. 55, come aggiornati nel 2022, soggetti a dimidiazione a norma dell’art. 4 co. 1, del predetto DM.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando:

- respinge il ricorso, come in epigrafe proposto;

- condanna il ricorrente a rifondere all’Amministrazione resistente le spese di lite, che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), a titolo di compensi professionali di avvocato, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF

Silvia Piemonte, Primo Referendario

Giovanni Francesco Perilongo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Francesco Perilongo	Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO