Pubblicato il 24/05/2021

N. 06069/2021 REG.PROV.COLL.

N. 08259/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8259 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Snals - Sindacato Nazionale Autonomo Lavoratori della Scuola, RT FA, OM ON, CO ER, IN MA, Di UI RI, IR SE, RT ME, VE MAnna, MB EP, OR MA ER, TI LL, RG RO, AI RT, RR NI, RG NT, RA EL, GA ME, MA NI, MA IN, PE FA, IL NA, TR CA, CU EL, BA MA, De AL DA, OS ER, AN SU, SC IN, GU SE, De MA NA, UA RI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Leonardo Sagnibene, con domicilio eletto presso lo studio Enrico Soprano in Roma, via degli Avignonesi, 5;

contro

Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, Usr - Ufficio Scolastico Regionale per Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia, Ufficio Scolastico Regionale per L'Emilia Romagna, Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio, Ufficio Scolastico Regionale per la Liguria, Usr - Ufficio Scolastico Regionale per Toscana non costituiti in giudizio;

nei confronti

GN Di UO non costituito in giudizio;

Con il ricorso originario

per l'annullamento

del D.M. n. 235 trasmesso con nota prot. n. 999 del 9 aprile 2014 recante disposizioni per l’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo valevoli per il triennio scolastico 2014/2017, nella parte in cui all’art. 1, comma 1 stabilisce che può chiedere la permanenza e l’aggiornamento del punteggio soltanto il personale docente ed educativo inserito a pieno titolo o con riserva nelle fasce I, II e III ed aggiuntiva delle GAE costituite in ogni provincia e non anche il personale che, già inserito nelle dette graduatorie, in occasione dei precedenti aggiornamenti non aveva prodotto la domanda di permanenza ed era stato cancellato nel periodo di vigenze delle precedenti graduatorie, del D.M. n. 235/14 avente ad oggetto integrazione e aggiornamento delle graduatorie a esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2014/2017;

di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Con i motivi aggiunti

per l’annullamento

- del Decreto Ministeriale n. 235 del 9.4.2014, avente ad oggetto integrazione e aggiornamento delle graduatorie a esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2014.2017, nella parte in cui all'art. 1, comma 1, stabilisce che può chiedere la permanenza e/o 'l'aggiornamento del punteggio soltanto "Il personale docente ed educativo, inserito a pieno titolo o con riserva, nelle fasce I, II, III e aggiuntiva (di seguito, per semplicità, denominata "IV') delle graduatorie ad esaurimento costituite in ogni provincia";

- dei singoli decreti di pubblicazione delle graduatorie ad esaurimento del personale docente di ogni ordine e grado e del personale educativo, valide per i triennio 2014/15, 2015/16, 2016/17.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca e di Ufficio Scolastico Regionale per la Campania e di Usr - Ufficio Scolastico Regionale per Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 21 maggio 2021 la dott.ssa Claudia Lattanzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti hanno impugnato il d.m. n. 235 del 9.4.2014, avente ad oggetto integrazione e aggiornamento delle graduatorie a esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2014.2017, nella parte in cui all’art. 1, comma 1, stabilisce che può chiedere la permanenza e/o l’aggiornamento del punteggio soltanto “ il personale docente ed educativo, inserito a pieno titolo o con riserva, nelle fasce I, Il, III e aggiuntiva (di seguito, per semplicità, denominata "IV') delle graduatorie ad esaurimento costituite in ogni provincia ” non consentendo l'inserimento ai laureati in Scienze della Formazione Primaria immatricolati nel 2010.

Lamentano, in particolare, che il ritardo fatto registrare dall’Amministrazione nell’attivazione e nella conclusione dei prefati corsi avrebbe loro precluso la possibilità di inserimento nelle GAE, venendosi così a determinare una irragionevole disparità di trattamento rispetto ai soggetti che, pur avendo conseguito l’abilitazione dopo il 2006 ma prima del 2012, hanno potuto invece beneficiare dell’inserimento nella terza fascia aggiuntiva ex d.m. n. 53/212.

Con successivi motivi aggiunti parte ricorrente ha altresì gravato i diversi provvedimenti con cui gli Uffici Scolastici Regionali intimati hanno pubblicato le graduatorie aggiornate ai sensi e nei termini di cui al richiamato d.m. n. 235/2014.

L’Amministrazione resistente, ritualmente costituita in giudizio per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato, ha chiesto la reiezione del gravame e dei motivi aggiunti.

Con l’ordinanza 254/2015 le istanze cautelari avanzate con l’atto introduttivo e con i successivi motivi aggiunti sono state respinte.

Alla pubblica udienza del 21 maggio 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso ed i motivi aggiunti sono infondati e non possono trovare accoglimento, tenuto conto che il decreto ministeriale impugnato ha espressamente consentito soltanto l’aggiornamento delle graduatorie per i soggetti già inseriti.

Come già precisato da questa Sezione con la sentenza n. 12861/2020, ai cui contenuti si richiama ai sensi dell’art. 74 c.p.a., “ il carattere chiuso delle graduatorie ad esaurimento (G.A.E.) che non consente ulteriori inserimenti se non quelli previsti dalla disciplina normativa, è un dato ormai indiscusso. In particolare secondo quanto affermato dalle decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.11 del 20 dicembre 2017 e nn. 4 e 5 del 2019, con riferimento al dies a quo per proporre impugnazione, l’atto lesivo della posizione dei ricorrenti va individuato “nella pubblicazione del d.m. 16 marzo 2007, con il quale, in attuazione dell’art. 1, comma 605, l. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007), veniva disposto il primo aggiornamento delle graduatorie permanenti, che la stessa legge finanziaria per il 2007 aveva “chiuso” con il dichiarato fine di portarle ad esaurimento. Il suddetto d.m. individuava, effettuando una ricognizione delle disposizioni legislative in materia, i requisiti di accesso alle graduatorie, senza contemplare il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002”. In tali decisioni è stato dunque chiarito che il giudicato formatosi sul DM n.235/2014 non ha efficacia erga omnes […] e che la domanda ad essere inseriti in GAE avrebbe dovuto essere fatta valere tempestivamente con presentazione di istanza di inserimento in GAE e comunque mediante impugnazione, al più tardi, del DM del 16 marzo 2007. Le richiamate decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.11 del 20 dicembre 2017 e nn. 4 e 5 del 5 febbraio 2019, portano a ritenere nel merito l’infondatezza del ricorso atteso il carattere chiuso delle GAE, allorchè i ricorrenti (a luglio 2014) hanno conseguito il titolo PAS ”.

Sul punto, è altresì possibile richiamare il recente parere del Consiglio di Stato (n. 3238 del 27 dicembre 2019) con cui è stato ribadito che “ La domanda dei ricorrenti non può essere accolta, conformemente alla giurisprudenza della Sezione, per le ragioni che di seguito si espongono. I principi generali del reclutamento del personale docente sono contenuti nel d.lgs. n. 297 del 1994, il quale, nella sua versione originaria, stabiliva che l’accesso ai ruoli del personale docente avvenisse mediante concorsi per titoli ed esami e mediante concorsi per soli titoli. A ciascuno di tali canali di accesso ai ruoli veniva riservato annualmente il 50 per cento dei posti destinati alle procedure concorsuali. Con la legge n. 124 del 1999 è stata prevista la soppressione del concorso per soli titoli e la trasformazione delle relative graduatorie in permanenti. L’accesso ai ruoli del personale docente continua, dunque, ad avvenire secondo un sistema “bipartito”: accanto al canale concorsuale opera lo scorrimento delle graduatorie degli abilitati. È accaduto così che, per un lungo periodo, hanno convissuto un sistema di reclutamento fondato sul meccanismo del concorso ordinario, raramente utilizzato, con un altro, prevalente, basato sull’inserimento degli insegnanti riconosciuti idonei in una graduatoria permanente. I docenti presenti in tali graduatorie maturavano progressivamente il diritto alle supplenze, mediante il punteggio ottenuto sulla base del servizio svolto presso le scuole. Le graduatorie ad esaurimento, in cui gli attuali appellanti vorrebbero essere inseriti, discendono dalla trasformazione - ex art. 1, comma 605, lettera c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 - delle graduatorie permanenti del personale docente, con alcuni ulteriori inserimenti da effettuare per il biennio 2007/2008, per il personale già abilitato o con abilitazione in corso di conseguimento. La finalità espressamente perseguita da tale norma - di dare “adeguata soluzione al fenomeno del precariato storico e di evitarne la ricostituzione” - si è dunque concretizzata nel vietare ulteriori accessi alla docenza con matrice diversa da quella concorsuale vera e propria, per esami e non per soli titoli, fatto salvo il graduale assorbimento nei ruoli dei docenti che, nel sistema previgente, avevano comunque maturato una lunga esperienza di insegnamento, sulla base di titoli che ne avevano consentito, a suo tempo, l’iscrizione nelle graduatorie permanenti (l’art. 1, comma 605, della legge n. 296 del 2006 contemplava una clausola di riserva riferita a quei titoli abilitanti che, secondo la normativa vigente, costituivano requisiti di accesso alle graduatorie, essendo volta a preservare le aspettative di coloro i quali avessero, confidando nel mantenimento del sistema pregresso, già affrontato un percorso di studi per munirsi del titolo necessario all’inserimento nelle GAE). A tale disposizione hanno fatto seguito alcune deroghe: - il decreto legge 1 settembre 2008, n. 137 (disposizioni urgenti in materia di istruzione e università), nell’art. 5-bis (disposizioni in materia di graduatorie ad esaurimento), inserito dalla legge di conversione 30 ottobre 2008, n. 169, ha consentito l’iscrizione in dette graduatorie di coloro che avessero conseguito il titolo abilitante tramite i corsi attivati nell’anno accademico 2007/2008, ovvero che in tale anno si fossero iscritti al corso di laurea in scienze della formazione; - il decreto legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga dei termini previsti da disposizioni legislative), nell’art. 14, comma 2-ter, aggiunto dalla legge di conversione 24 febbraio 2012, n. 14, a sua volta - pur ribadendo la chiusura delle graduatorie ad esaurimento - prevedeva una fascia aggiuntiva a decorrere dall’anno scolastico 2012-2013, per chi avesse frequentato corsi abilitanti, o corsi di laurea in scienze della formazione primaria negli anni accademici 2008/2009, 2009/2010 e 2010/2011. Su queste basi il Collegio ritiene che le censure sollevate dagli odierni appellanti non possano essere condivise, ostando all’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento degli stessi il divieto legislativo espresso di integrare le ridette graduatorie, essendo consentito soltanto l’aggiornamento della posizione di quanti vi siano già inseriti. In primo luogo, viene in rilievo l’art. 9, comma 20, del decreto legge n. 70 del 2011, il quale ha sostituito il primo periodo dell’art. 1, comma 4, del decreto legge 7 aprile 2004, n. 97 con il seguente: “A decorrere dall’anno scolastico 2011/2012, senza possibilità di ulteriori nuovi inserimenti, l’aggiornamento delle graduatorie, divenute ad esaurimento in forza dell’art. 1, comma 605, lett. c) della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è effettuato con cadenza triennale e con possibilità di trasferimento in un’unica provincia secondo il proprio punteggio, nel rispetto della fascia di appartenenza. L’aggiornamento delle graduatorie di istituto, di cui all’art. 5, comma 5, del regolamento di cui al decreto del Ministro della pubblica istruzione 13 giugno 2007, n. 131, per il conferimento delle supplenze ai sensi dell’art. 4, comma 5, della legge 3 maggio 1999, n. 124, è effettuato con cadenza triennale”. Anche l’art. 14, comma 2-ter, del decreto legge n. 216 del 2011 ha espressamente confermato che le graduatorie ad esaurimento “restano chiuse”. Nel contempo, ha istituito - “limitatamente ai docenti che hanno conseguito l’abilitazione dopo aver frequentato i corsi biennali abilitanti di secondo livello a indirizzo didattico (COBASLID), il secondo e il terzo corso biennale di secondo livello finalizzato alla formazione dei docenti di educazione musicale delle classi di concorso 31/A e 32/A e di strumento musicale nella scuola media della classe di concorso 77/A, nonché i corsi di laurea in scienze della formazione primaria negli anni accademici 2008/2009, 2009/2010 e 2010/2011” una fascia aggiuntiva alle predette graduatorie ”.

Alla luce di tali considerazioni appare evidente come i ricorrenti non appartengano a nessuna delle categorie summenzionate cui è normativamente consentito l’inserimento in GAE.

7. Come già precisato dalla giurisprudenza del giudice amministrativo di appello, peraltro, la normativa in esame, così come interpretata e ricostruita, non solleva neppure dubbi di contrarietà con l’ordinamento dell’Unione Europea, atteso che “Va, invero, evidenziato che nella situazione in esame appare ragionevole e ispirato a consistenti ragioni di interesse pubblico il ripristino a regime del sistema di reclutamento degli insegnanti attraverso selezione concorsuale per esami, con salvaguardia delle sole più antiche posizioni di “precariato storico”, per evidenti ragioni sociali. Ragioni, quelle appena indicate, che giustificano pienamente l’attuale disciplina anche in rapporto al diritto comunitario, con particolare riferimento alla clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 e allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio in data 28 giugno 1999, che esclude ogni discriminazione dei lavoratori a tempo determinato rispetto a quelli a tempo indeterminato e postula l’estensione ai primi degli istituti propri del rapporto dei secondi (considerando - in caso di trasformazione del rapporto di lavoro - le vicende del precedente rapporto a termine come intervenute in un unico contratto a tempo indeterminato sin dall’origine: Corte di Giustizia, 13-9-2007, C-307/05, Del Cerro Alonso). Come chiarito dalla giurisprudenza, tuttavia, spetta al giudice nazionale una delicata valutazione - da condurre caso per caso - al fine di verificare la sussistenza, o meno, di “ragioni oggettive”, che a norma della medesima direttiva possono giustificare un trattamento differenziato dei lavoratori a tempo determinato (Corte di Giustizia, Valenza e a., da C-302/11 a C-305/11). Per l’individuazione di tali ragioni, in effetti, non si rinvengono parametri di riscontro nella direttiva 1999/70/CE, ma la Corte di Giustizia (Grande Sezione, sentenza del 4 luglio 2006, causa C-212/04- Adeneler) ha precisato che il significato e la portata della relativa nozione debbono essere determinati in funzione dell’obiettivo perseguito dall’accordo quadro e, in particolare, del contesto in cui si inserisce la clausola 5, n. 1, lett. a) dello stesso (clausola, quella appena indicata, che mira a prevenire gli abusi, derivanti dall’utilizzo di più contratti di lavoro successivi a tempo determinato, dovendo, invece, la forma generale dei rapporti di lavoro essere a tempo indeterminato, in quanto la stabilità del posto costituisce elemento importante per la tutela dei lavoratori). Il margine di discrezionalità, lasciato al riguardo agli Stati membri dell’Unione, resta, dunque, contenuto dalla necessità di garantire il risultato imposto dal diritto comunitario, alla luce sia dell’art. 249, comma 3 , del Trattato che del punto 1 dell’art. 2 della direttiva 1999/70: la nozione di “ragioni oggettive”, pertanto, deve essere “riferita a circostanze precise e concrete che caratterizzano una determinata attività”, in modo tale da giustificare, in un particolare contesto, l’utilizzo di contratti a tempo determinato successivi (sentenza Adeneler cit., punto 88). Dette circostanze possono essere il risultato della particolare natura dei compiti, per il compimento dei quali i contratti sono conclusi, o del perseguimento di obiettivi legittimi di politica sociale di uno Stato membro (sentenza Adeneler cit., punto 70). Per quanto riguarda la reiterazione di contratti di lavoro a termine, ad esempio, può agevolmente sostenersi che tale reiterazione deve essere giustificata da esigenze temporanee, straordinarie e urgenti del datore di lavoro e non essere finalizzata a soddisfare fabbisogni permanenti. Orbene, è di tutta evidenza che le disposizioni normative in esame rispondono pienamente alla disciplina comunitaria, in quanto, appunto, volte ad eliminare il precariato (pur nel rispetto di parametri di gradualità, introdotti a tutela i situazioni a lungo protrattesi nel tempo e destinate alla stabilizzazione), con tendenziale, generalizzato ritorno ai contratti di lavoro a tempo indeterminato, previa selezione concorsuale per merito, nell’interesse pubblico alla formazione culturale dei giovani, che la scuola deve garantire attraverso personale docente qualificato. Ove fossero accolte le tesi difensive, viceversa, non potrebbe che formarsi un nuovo consistente precariato, che allungherebbe i tempi del perseguimento del sistema previsto a regime, o lo renderebbe addirittura non perseguibile. Nella presente sede di giudizio di legittimità, pertanto, è sufficiente rilevare che non può essere ammessa la riapertura delle graduatorie ad esaurimento, per ragioni non puntualmente previste a livello legislativo, senza che ciò determini dubbi di legittimità costituzionale o comunitaria.” (Cons. Stato parere n. 3238 del 27 dicembre 2019).

8. In definitiva, i ricorrenti non risultano in possesso di titolo idoneo per aspirare all’inserimento nelle GAE, con conseguente infondatezza sia del ricorso che dei motivi aggiunti che, per tali ragioni, devono essere respinti >>.

Le spese di giudizio devono essere integralmente compensate tra le parti atteso il contrasto giurisprudenziale registratosi sulla materia del contendere in corso di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Sapone, Presidente

Claudia Lattanzi, Consigliere, Estensore

Emiliano Raganella, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Claudia Lattanzi	Giuseppe Sapone

IL SEGRETARIO