Pubblicato il 29/12/2022

N. 02101/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01079/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1079 del 2021, proposto da
G. DR S.a.s. di RI LL & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Sandulli e Benedetto Cimino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura e Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;
Comune di Castrignano del Capo (Le), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Tommaso Millefiori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via C.A. Mannarino 11/A;

per l’annullamento

per l’annullamento

- del provvedimento del Comune di Castrignano del Capo, prot. n. 8136 del 01.06.2021, di diniego definitivo sull’istanza di permesso di costruire, prot. n. 632 del 14.01.2020 (pratica edilizia n. 12/2020), presentata dalla società G. DR S.a.s. di RI LL & C. e afferente alla esecuzione dei lavori di “ Trasformazione piano terra da deposito a locale commerciale (bar), con ricorso al beneficio del piano casa, di fabbricato legittimato con C.E.S. 95/2002 ” su un immobile identificato al Catasto Fabbricati al foglio 26, mappale 687, sub. 1-2, e pertinenza comune scoperta identificata al Catasto Terreni al foglio 26, mappale 256, tipizzata nel vigente P.d.F. come zona B5 (Completamento edilizio), con la motivazione che “ dalla data di entrata in vigore dell’art. 1 co. 1 della L.R. 24 marzo 2021, n. 3 non possono essere autorizzati né realizzati interventi in applicazione della L.R. 14/2009 e s.m.i. su immobili ubicati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ”;

- ove occorra, della nota MIC_SABAP-BR-LE/16/04/2021/0001380, acquisita dal Comune al prot. n. 5552 del 16.04.2021 con la quale la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce, richiamando il nuovo quadro normativo, precisa che “ non sono più autorizzabili né realizzabili interventi in applicazione della L.R. 14/2009 e s.m.i. su immobili ubicati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ”; nota non conosciuta dalla Ricorrente ma richiamata dal Comune di Castrignano del Capo nelle premesse del provvedimento impugnato;

- nonché di ogni ulteriore ed altro atto connesso, consequenziale e presupposto, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce e del Comune di Castrignano del Capo (Le);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2022 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Ad ottobre 2020, la G. DR S.a.s. di RI LL & C. – società che si occupa di attività di ristorazione e bar in località turistiche del Salento – stipulava un contratto di locazione, di sei anni con decorrenza dal 1° novembre 2020 e scadenza al 31 ottobre 2026, per l’affitto di un immobile sito nel Comune di Castrignano del Capo, in località “Santa Maria di Leuca”, via Doppia Croce, individuato in catasto al foglio n. 26, particella n. 687, da destinare ad attività commerciale.

In qualità, quindi, di affittuaria del suddetto immobile, autorizzata dal proprietario, la società G. DR presentava in data 14 gennaio 2020 al Comune di Castrignano del Capo un’istanza di permesso di costruire (pratica edilizia n. 12/2020) per la realizzazione dei lavori di “ Trasformazione piano terra da deposito a locale commerciale (bar), con ricorso al beneficio del piano casa, di fabbricato legittimato con C.E.S. 95/2002 ”.

Come descritto nella relazione tecnica, il progetto prevedeva il cambio di destinazione d’uso del piano terra del suddetto immobile da deposito a locale commerciale.

Nella relazione il tecnico precisava che l’immobile era stato oggetto di sanatoria edilizia (C.E.S. n. 95/2002) e, dunque, il cambio di destinazione sarebbe stato possibile solo facendo ricorso al Piano Casa (come disciplinato dalla L.R. Puglia n. 14/2009, nella versione all’epoca in vigore).

L’intervento era finalizzato a “ ristrutturare il piano terra del fabbricato ” e avrebbe comportato anche la “ modifica del prospetto principale ”, con la realizzazione del relativo rivestimento in pietra (cfr. pagine 4 e 6 della relazione tecnica), e la sostituzione delle due finestre già presenti sul prospetto con altrettante porte.

Veniva altresì chiarito dal tecnico che ciò che si voleva mutare era solo la “ destinazione d’uso ”. Il progetto proposto dalla ricorrente non avrebbe comportato, infatti, alcun aumento di volumetria dell’immobile.

La zona in cui ricade l’immobile oggetto di intervento è sottoposta a tutela paesaggistica.

Ad avviso della ricorrente, nonostante la zona fosse sottoposta a vincolo paesaggistico, il Comune di Castrignano del Capo avrebbe potuto avvalersi della speciale deroga prevista dall’art. 6, comma 2, lett. c-bis, della L.R. n. 14 del 2009, applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, a mente del quale i comuni con deliberazione del consiglio comunale possono disporre motivatamente “ l’individuazione di ambiti territoriali nonché di immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), approvato con Delib. G.R. n. 176/2015, nei quali consentire, secondo gli indirizzi e le direttive del PPTR, gli interventi di cui agli articoli 3 e 4 della presente legge, purché gli stessi siano realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla presente legge, utilizzando per le finiture, materiali e tipi architettonici legati alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi ”.

Il 16 marzo 2020, in riscontro alla suddetta istanza, l’Ufficio urbanistica esprimeva parere istruttorio “ Favorevole con condizioni ”.

Il 18 novembre 2020 venivano prodotti i documenti richiesti.

Il 9 dicembre 2020 seguiva una richiesta di integrazione documenti da parte del Comune, con cui veniva comunicato alla ricorrente che: “ la richiesta di permesso di cui all’oggetto è stata accolta, ed al fine di ritirare il Permesso medesimo, si invita la S.V. a completare la pratica con la seguente documentazione … ”.

Sempre nel mese di dicembre 2020, il Comune trasmetteva alla ricorrente anche la quantificazione delle monetizzazioni dovute.

Il 25 febbraio 2021, la società istante trasmetteva l’ulteriore documentazione richiesta e le ricevute di pagamento, con versamenti pari complessivamente ad euro 13.638,94.

Da ultimo, il 1° giugno 2021, il Comune comunicava all’odierna ricorrente il provvedimento prot. n. 8136 di diniego definitivo alla sua istanza di permesso di costruire (pratica edilizia n. 12/2020) che risultava fondato sulla seguente motivazione: “ dalla data di entrata in vigore dell’art. 1 co. 1 della L.R. 24 marzo 2021, n. 3 non possono essere autorizzati né realizzati interventi in applicazione della L.R. 14/2009 e s.m.i. su immobili ubicati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ”, richiamando nelle premesse una nota sugli effetti derivanti dall’abrogazione dell’art. 6, comma 2, lett. c-bis, L.R. Puglia n. 14/2009, emessa il 16 aprile 2021 dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce.

La ricorrente ha censurato il provvedimento del Comune prot. n. 8136 del 01.06.2021 e – ove occorra – la nota della Soprintendenza del 16.04.2021, lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi, così testualmente rubricati: §1. Violazione e/o errata applicazione dell’art. 7, comma 1, della L.R. n. 14/2009 e s.m.i. (Piano Casa Puglia) e dell’art. 5 (Norma d’interpretazione autentica) della L.R. Puglia n. 51/2017. Applicabilità ratione temporis alla fattispecie in esame dell’art. 6, comma 2, lett. c-bis della L.R. Puglia n. 14 del 2009; §2. In subordine, la ricorrente richiedeva l’accertamento dell’avvenuta formazione dell’assenso-espresso o comunque del silenzio-assenso sulla richiesta di permesso di costruire della ricorrente, con conseguente impossibilità per il Comune di provvedere sull’istanza, in realtà già accolta, se non in regime di autotutela: violazione dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 ed eccesso di potere per difetto dei presupposti da parte dell’Amministrazione comunale. In ogni caso, la ricorrente richiedeva la condanna del Comune al risarcimento dei danni subiti a seguito del diniego del permesso di costruire, con richiesta di estendere detta responsabilità alla Soprintendenza, laddove, dalla lettura del contenuto integrale della nota del 16.04.2021, dovesse emergere la sua corresponsabilità al diniego opposto.

In data 22.07.2021 si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce per resistere al ricorso.

In data 02.09.2021 si è costituito in giudizio il Comune di Castrignano del Capo per chiedere il rigetto del ricorso in relazione a tutte le domande nello stesso contenute.

Con ordinanza n. 1010 del 21 giugno 2022, la Sezione disponeva la sospensione del presente giudizio ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c., in attesa della pronuncia della Corte costituzionale sulla questione di legittimità sollevata rispetto alla norma contenuta nell’art. 6, comma 2, lett. c-bis, della L.R. Puglia n. 14/2009, ritenuta di rilevanza centrale rispetto al giudizio de quo .

Con sentenza n. 192 del 25 luglio 2022, la Corte costituzionale si è pronunciata sulla questione di cui sopra dichiarando “ l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, lettera c-bis), della legge della Regione Puglia 30 luglio 2009 n. 14 […], nel testo in vigore anteriormente all’abrogazione disposta dall’art. 1 della legge Regione Puglia 24 marzo 2021, n. 3 […], nella parte in cui non prevede che gli interventi edilizi disciplinati dalla stessa legge debbano essere realizzati anche nel rispetto delle specifiche prescrizioni del Piano paesaggistico territoriale della Puglia ”.

In particolare, la Corte costituzionale ha specificato che “ [a]l fine di rimuovere il vulnus costituzionale denunciato, non è […] necessario eliminare in toto la norma censurata (operazione che ripristinerebbe, nella sua originaria assolutezza, il divieto di interventi straordinari sugli immobili ricompresi in aree soggette a vincolo paesaggistico), ma è sufficiente introdurre in essa, con pronuncia a carattere additivo, la previsione inerente all’esigenza di rispetto (anche) delle prescrizioni del PPTR ”.

Pertanto, la ricorrente ha chiesto la riassunzione del giudizio nelle forme di cui all’art. 80 c.p.a.

Le parti costituite hanno successivamente svolto e ribadito le rispettive difese.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

Preliminarmente, in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla difesa erariale, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile nella parte in cui è diretto avverso la nota della Soprintendenza del 16.04.2021, che non ha contenuto provvedimentale, ma di indirizzo, limitandosi genericamente a richiamare l’attenzione degli enti sull’art. 1 della sopraggiunta legge regionale 24 marzo 2021, n. 3.

Occorre, quindi, muovere dall’esame del primo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente si duole dell’applicazione della normativa edilizia regionale in vigore al momento dell’adozione del provvedimento finale, in ragione della violazione e/o errata applicazione dell’art. 7, comma 1, della L.R. n. 14/2009 e s.m.i. (Piano Casa Puglia) e dell’art. 5 (Norma d’interpretazione autentica) della L.R. Puglia n. 51/2017.

Giova premettere che a mente dell’art. 7, comma 1, L.R. Puglia n. 14/2009, ratione temporis vigente, “ Tutti gli interventi previsti dalla presente legge sono realizzabili solo se la segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire o l’istanza per il rilascio del permesso di costruire risultano presentate, complete in ogni loro elemento, entro il 31 dicembre 2021 ”.

In sede di interpretazione autentica del citato art. 7, comma 1, L.R. Puglia n. 14/2009, l’art. 5, comma 1, della L.R. Puglia n. 51/2017 ha chiarito che “ L’articolo 7, comma 1, della L.R. n. 14/2009 si interpreta nel senso che la data di presentazione dell’istanza per permesso di costruire, purché completa in ogni suo elemento, costituisce anche riferimento temporale per la determinazione della normativa edilizia regionale applicabile ai fini del rilascio del titolo ”.

Pertanto, in base all’art. 7, comma 1, L.R. n. 14/2009, come autenticamente interpretato dall’art. 5, comma 1, L.R. n. 51/2017, la completezza in ogni suo elemento dell’istanza di permesso di costruire cristallizza la normativa edilizia regionale applicabile ai fini del rilascio del titolo al punto che l’amministrazione non è tenuta al rispetto delle sopravvenienze normative.

Tuttavia, il provvedimento di diniego definitivo all’istanza di permesso di costruire, adottato in data 01.06.2021, risulta fondato esclusivamente sulla sopravvenienza normativa recata dall’art. 1 L.R. Puglia 24 marzo 2021 n. 3, dalla quale conseguirebbe, ad avviso del Comune, che “ non possono essere autorizzati né realizzati interventi in applicazione della L.R. 14/2009 e s.m.i. su immobili ubicati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ”. Ciò in quanto, a decorrere dalla data di entrata in vigore del citato art. 1 della L.R. Puglia 24 marzo 2021 n. 3 ( id est a decorrere dal 25 marzo 2021), l’art. 6, comma 2, lett. c-bis – disposizione derogatoria rispetto all’art. 6, comma 1, lettera f), della L.R. n. 14/2009, il quale prevede il divieto di interventi straordinari sugli immobili ricompresi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi degli artt. 136 e 142 D.lgs. n. 42/2004 – è stato abrogato per effetto del citato art. 1 L.R. n. 3/2021.

Il Comune di Castrignano del Capo ha, dunque, motivato il provvedimento sul presupposto implicito che potesse trovare applicazione il principio tempus regit actum , in base al quale, ove sopraggiungano modifiche normative in un momento in cui la fase costitutiva del procedimento non si è ancora conclusa, di siffatte modifiche la P.A. deve tenere conto (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 2012, n. 34; Cons. Stato, Sez. III, 29 aprile 2019, n. 2768; Cons. Stato, Sez. VI, 27 agosto 2020, n. 5260; Cons. Stato, Sez. II, 8 marzo 2021 n. 1908), senza considerare che tale regola subisce eccezioni in tutti quei casi in cui sia la stessa legge a dettare regole espresse con riferimento alla disciplina intertemporale, proprio come nel caso in esame. Infatti, l’art. 5 della L.R. n. 51/2017, conferendo di fatto ultrattività all’abrogato art. 6, comma 2, lett. c-bis, L.R. n. 14/2009, come riformulato per effetto della sentenza additiva della Corte costituzionale n. 192/2022, a condizione che l’istanza di permesso di costruire sia completa in ogni suo elemento alla data del 24.03.2021, deroga al principio tempus regit actum .

Pertanto, il motivo, nella parte in cui si deduce la violazione e/o errata applicazione dell’art. 7, comma 1, della L.R. n. 14/2009 e dell’art. 5 della L.R. Puglia n. 51/2017, merita di essere condiviso.

Ne discende che il provvedimento impugnato deve essere annullato, previo assorbimento del secondo motivo formulato in via espressamente subordinata, facendo salve la riedizione del potere amministrativo nel rispetto della sentenza additiva della Corte costituzionale n. 192/2022 in ragione della sua naturale retroattività, nonché le valutazioni spettanti all’Amministrazione intimata e non espresse in sede di adozione del provvedimento finale, in ordine – tra l’altro – alla completezza o meno dell’istanza di permesso di costruire anteriormente all’abrogazione dell’art. 6, comma 2, lett. c-bis, L.R. Puglia n. 14/2009, circostanza rispetto alla quale è precluso al giudice ogni pronunciamento in ragione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

Con riferimento alla domanda risarcitoria, si osserva che la stessa deve essere respinta, in quanto la pretesa risarcitoria non può trovare accoglimento qualora il vizio accertato non conduca ad alcuna valutazione definitiva in ordine al rapporto giuridico controverso, il che avviene in particolare quando, in seguito all’annullamento del provvedimento di diniego impugnato, l’amministrazione conserva intatto il potere di rideterminarsi in ordine all’effettiva spettanza del bene della vita correlato all’interesse pretensivo leso.

In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile e in parte deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento prot. n. 8136 del 01.06.2021 nei sensi e nei termini dianzi precisati.

La domanda risarcitoria deve essere respinta.

La particolarità e la novità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite, con diritto della parte ricorrente alla rifusione del contributo unificato versato, alle condizioni di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento prot. n. 8136 del 01.06.2021;

- respinge la domanda risarcitoria.

Spese compensate - fermo il diritto della ricorrente al rimborso delle somme versate a titolo di contributo unificato, alle condizioni di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere

Alessandro Cappadonia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Cappadonia	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO