Pubblicato il 23/06/2025

N. 12315/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06974/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6974 del 2015, proposto da
IL RI, rappresentata e difesa dagli avvocati Giulio Micioni e Monica Scongiaforno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall' avvocato Andrea Magnanelli, domiciliataria ex lege in Roma, via Tempio di Giove, 21;

nei confronti

AR SE e LO ZA, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Marascio e Stefano Genovese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
GI Bergogni, non costituita in giudizio;

per l'accertamento

dell’illegittimità dell’inerzia della pa nella conclusione del procedimento attivato con determinazione dirigenziale n. 310 del 16 febbraio 2009 di rimozione o demolizione opere abusive nonché con determinazione dirigenziale n. 1436 del 27 agosto 2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, di LO ZA e di AR SE;

Visto l'art. 117, co. 3 e 4, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 il dott. Dario Aragno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza del 12 novembre 2015, n. 12853, questo T.a.r. ha accolto il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. proposto dalla sig.ra IL RI per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato da Roma Capitale sulla diffida dalla stessa inviata in data 4-5 giugno 2014 al fine di ottenere l’esecuzione delle ordinanze di demolizione ‒ n. 310 del 16 febbraio 2009 e n. 1436 del 27 agosto 2013 ‒ adottate nei confronti dei sigg.ri AR SE ed LO ZA per gli abusi edilizi compiuti in proprietà confinante alla sua.

Il giudice, accertato l’inadempimento dell’ente territoriale all’obbligo di provvedere, ai sensi dell’art. 2, co. 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, per effetto della posizione qualificata e differenziata rivestita dal vicino che lamenti l’esecuzione di interventi di trasformazione del territorio in assenza del titolo edilizio in un immobile limitrofo al suo, ha stigmatizzato il fatto che l’attività di vigilanza edilizia si fosse arrestata all’emanazione delle ordinanze di demolizione, in violazione dell’art. 31, co. 3 e 4, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e ha dichiarato «l'illegittimità del silenzio rifiuto serbato da Roma Capitale sull’istanza della ricorrente tesa a verificare l'inottemperanza alle ordinanze di demolizione, per l'effetto dovendosi ordinare all’amministrazione capitolina di adottare i conseguenti provvedimenti nel termine di novanta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente decisione» , designando, in caso di perdurante inadempimento, il dirigente delegato dal Direttore della Direzione regionale territorio, urbanistica e mobilità della Regione Lazio quale commissario ad acta incaricato di sostituirsi all’amministrazione, con oneri a carico di quest’ultima e di provvedere «ai medesimi adempimenti» nell’ulteriore termine di 90 giorni, decorrenti dalla scadenza di quelli assegnati alla prima.

L’appello avverso la decisione di primo grado, proposto dai sigg.ri AR SE e IG ZA, è stato dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato con sentenza del 2 agosto 2016, n. 3491.

2. Con relazione depositata in data 9 luglio 2024 l’arch. Sabatini, qualificandosi come commissario ad acta nominato dal Direttore della Direzione regionale territorio, urbanistica e mobilità della Regione Lazio con atto di organizzazione 12 aprile 2017, n. G04730, ed insediatosi a causa dell’inottemperanza di Roma Capitale alla sentenza n. 12853/2015, ha rendicontato l’attività svolta, ritenendo assolto il mandato conferitogli e anticipando la richiesta di pagamento del compenso di € 4.000,00 per aver:

- adottato i decreti commissariali nn. 1 e 2 del 12 luglio 2017, con i quali ha ingiunto ai sigg.ri SE e ZA di provvedere alla demolizione delle opere abusive entro il termine di 60 giorni;

- interloquito con Roma Capitale al fine di effettuare l’accesso ai luoghi (non andato a buon fine in data 9 marzo 2018 a causa dell’assenza dei proprietari);

- intimato loro con i provvedimenti nn. 2 e 3 del 9 aprile 2018 di consentire il sopralluogo dei tecnici comunali;

- chiesto in data 23 maggio 2024 via p.e.c. al Municipio Roma V di fornire notizie sull’esito dei controlli effettuati a seguito della presentazione di s.c.i.a. in sanatoria da parte dei sigg.ri SE e ZA in data 3 aprile 2018;

- ricevuto riscontro dall’ente territoriale in data 6 giugno 2024, con il quale è stato informato dell’inefficacia del titolo edilizio in sanatoria.

3. In data 18 luglio 2024 la ricorrente ha depositato memoria sia per evidenziare l’inconcludenza dell’intervento del commissario ad acta e l’eccessivo tempo trascorso tra un’interlocuzione e l’altra con Roma Capitale sia per chiedere la sua convocazione in camera di consiglio per chiarimenti sulle attività svolte e il deposito di tutta la documentazione prodotta e acquisita.

4. I controinteressati si sono costituiti in data 27 settembre 2024, eccependo la tardività con la quale Roma Capitale avrebbe dichiarato l’inefficacia della s.c.i.a. in sanatoria.

5. Alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2024 le parti e il commissario ad acta hanno chiesto un rinvio della trattazione per consentire a quest’ultimo il deposito della documentazione richiesta e a Roma Capitale per l’assunzione delle iniziative necessarie ad ottemperare alla sentenza.

6. In data 23 aprile 2025 il Commissario ad acta ha depositato un’ulteriore relazione ‒ e gli atti nella stessa richiamati ‒ con la quale:

- richiama le disposizioni della legislazione nazionale e regionale sulla repressione degli abusi edilizi che intestano la titolarità del potere di esercitarla al dirigente comunale (artt. 27 del d.P.R. 380/2001 e 28 della legge regionale Lazio dell’11 agosto 2008, n. 15) e che definiscono i poteri del commissario ad acta (art. 32 l.r. 15/2008);

- rimarca i vincoli connaturati all’incarico ricevuto, qualificabile come “conferito” dall’amministrazione di appartenenza e non direttamente dal giudice, ai sensi dell’art. 5 del regolamento regionale 1° agosto 2016, n. 16, ed esercitabile, quindi, fuori dell’orario di servizio e nei limiti previsti dall’atto di investitura della Regione Lazio, che non faceva alcun riferimento né a funzioni di stazione appaltante per l’affidamento dei lavori di demolizione né alla copertura economica di tali attività;

- espone gli impedimenti incontrati nel portare a esecuzione i provvedimenti di demolizione, costituiti dalla presentazione della s.c.i.a. in sanatoria, dai contrasti con la Dirigente del Comune di Roma sulla possibilità di utilizzare risorse e mezzi dell’amministrazione comunale e sulla necessità di attendere un “piano di esecuzione” dell’organo straordinario, e dall’esito infruttuoso del sopralluogo del 9 marzo 2018;

- fa presente di non aver ricevuto mai alcuna proroga dell’incarico (più volte formalmente sollecitata) da parte del proprio datore di lavoro;

- conclude sostenendo che sarebbe intervenuta, anche per effetto della scadenza del suo incarico, una piena “riappropriazione” da parte di Roma Capitale del potere di repressione edilizia degli abusi in questione.

7. La ricorrente ha depositato memoria in data 31 maggio 2025, opponendosi alla ricostruzione del commissario ad acta circa i “limiti” del suo mandato e chiedendone la sostituzione, previa fissazione di penalità di mora a carico di Roma Capitale in caso di ulteriore inerzia.

8. Alla camera di consiglio del 17 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Le istanze formulate dalla ricorrente vanno accolte, ad eccezione di quella concernente la fissazione di penalità di mora, di cui si dirà oltre.

9.1. La natura e i poteri del commissario ad acta ai fini della tutela contro l’inerzia della pubblica amministrazione sono disciplinati:

- dall’art. 21 c.p.a., secondo cui «Nell’ambito della propria giurisdizione, il giudice amministrativo, se deve sostituirsi all’amministrazione, può nominare come proprio ausiliario un commissario ad acta» ;

- dall’art. 117, co. 3 e 4, c.p.a., secondo cui «Il giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio o successivamente su istanza della parte interessata» e «Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario» .

Il Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione (Cons. Stato, Ad.Pl., 25 maggio 2021, n. 8), richiamando anche la sentenza 11 maggio 1977, n. 75, della Corte costituzionale, ha chiarito che:

- «Il commissario ad acta è, quindi, funzionale all’effettività della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi nei confronti della pubblica amministrazione, in attuazione degli articoli 24 e 113 Cost., nonché degli articoli 6 e 13 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali» ;

- «La disciplina normativa, nel definire espressamente, come si è visto, il commissario ad acta quale ausiliario del giudice, esclude, al tempo stesso, che a questi possa essere riconosciuta la natura di organo (straordinario) dell’amministrazione» ;

- «Né fa differenza, sotto questo aspetto . . . che la nomina del commissario sia operata dal giudice amministrativo direttamente, ovvero attraverso l'interposizione di un organo amministrativo. . . , poiché in tal caso a quest'ultimo viene semplicemente demandata la scelta della persona, e non già conferito il potere di agire in via sostitutiva per mezzo di un "suo" commissario, come si verifica invece quando sia l'organo di controllo, di propria iniziativa, ad inviare un commissario ad acta presso amministrazioni sottoposte alla sua vigilanza» ;

- «l'attività del commissario, pur essendo, praticamente, la medesima che avrebbe dovuto essere prestata dall'amministrazione, o in ipotesi da un commissario ad acta inviato dall'organo di controllo, ne differisce tuttavia giuridicamente, perché si fonda sull'ordine contenuto nella decisione del giudice amministrativo, alla quale è legata da uno stretto nesso di strumentalità» ;

- «il commissario ad acta è, sul piano della qualificazione soggettiva, ausiliario del giudice e ritrae i propri poteri dall’atto di nomina al fine di rendere effettiva la tutela giurisdizionale, adeguando la realtà giuridica e fattuale al comando contenuto nella pronuncia. Tale comando costituisce il contenuto ed il limite del potere del commissario ad acta, che ad esso (solo ad esso e nei limiti di quanto prescritto) deve dare attuazione» ;

- «Ciò comporta che la fonte del potere del commissario ad acta è riconducibile, quanto all’investitura, all’atto di nomina e, quanto al contenuto, alla sentenza (o comunque al provvedimento giurisdizionale della cui esecuzione si tratta)» ;

- « Tali effetti derivano […] direttamente dalla pronuncia del giudice, la quale, avendo per oggetto atti amministrativi o l’esercizio in fieri di poteri provvedimentali, non può attuarsi se non attraverso l’adozione di atti o di provvedimenti, il cui momento genetico, tuttavia, non si ritrova nella norma attributiva del potere all’amministrazione, bensì nella sentenza, ed il cui momento funzionale non è (almeno direttamente) rappresentato dalla cura dell’interesse pubblico, bensì dall’effettività della tutela giurisdizionale» ;

- «Anche nel caso in cui – come nel giudizio sul silenzio serbato dall’amministrazione su istanza del privato (ed al di fuori delle ipotesi di cui all’art. 31 c.p.a.) – la sentenza sancisce esclusivamente l’“obbligo di provvedere” dell’amministrazione sull’istanza, l’esercizio del potere del commissario trova comunque il proprio fondamento nella sentenza perché è sempre nella decisione che si riscontra la giustificazione (genetica e funzionale) del distinto potere esercitato» .

Il giudice amministrativo ha, altresì, precisato che «qualsiasi soggetto nominato commissario ad acta ha il preciso dovere giuridico di eseguire l’incarico, non potendo ad esso sottrarsi per libera scelta, perché il soggetto nominato commissario ad acta dal giudice amministrativo è titolare di un ufficio pubblico che implica non solo l’esercizio di poteri, ma anche l’assunzione di doveri e, tra questi, in primo luogo il dovere di eseguire l’incarico» (T.a.r. Catania, I, 11 settembre 2013, n. 2215) e che « egli ha il dovere – in sostituzione dell’amministrazione rimasta inerte anche all’esito del giudizio che ha accertato il suo silenzio-rifiuto– di portare a termine il procedimento sanzionatorio, eseguendo anche con atti materiali l’ordinanza di demolizione, almeno finché tale provvedimento non sia rimosso “dal mondo giuridico”…» (T.a.r. Calabria, I, 6 giugno 2017, n. 902, che richiama anche Cons. Stato, VI, 28 febbraio 2017, n. 917),

9.2. Dal quadro normativo e giurisprudenziale sopra sommariamente delineato deriva che l’arch. Sabatini, a prescindere dal contenuto dell’atto di nomina e dalla collaborazione prestata dall’ente territoriale, aveva il dovere di adottare qualsiasi provvedimento e misura, anche di carattere materiale, per dare integrale esecuzione alla sentenza n. 12853/2015, che costituiva l’unico parametro ‒ e anche vincolo ‒ di riferimento per la sua azione. I «medesimi adempimenti» imposti a Roma Capitale dei quali il commissario ad acta avrebbe dovuto farsi carico a fronte dell’inerzia dell’ente territoriale erano stati individuati dalla medesima sentenza in quelli previsti dall’art. 31, co. 3 e 4, del d.P.R. 380/2001 e, quindi, «nel senso della sussistenza dell'obbligo di concludere il complessivo procedimento repressivo-ripristinatorio, anche relativamente alla fase di acquisizione dell'area di sedime al patrimonio comunale» .

Qualora il commissario ad acta avesse nutrito dubbi sulle modalità esecutive della sentenza n. 12853/2015, lungi dall’attendere “istruzioni” da parte della Regione Lazio o dal “confidare” nella collaborazione degli uffici di Roma Capitale, avrebbe dovuto senza indugio chiedere chiarimenti a questo giudice, ai sensi dell’art. 117, co. 4, c.p.a. L’arch. Sabatini si è, invece, limitato, in un arco temporale che copre circa 7 anni (dal 2017 al 2024) alla redazione di 2 provvedimenti (volti, in sostanza, a reiterare l’ordine di rimessione in pristino nei confronti dei responsabili degli abusi) e a gestire un’improduttiva corrispondenza con Roma Capitale sul “da farsi”, senza approdare ad alcun risultato concreto. Ne è testimonianza la scelta di chiedere solo nel mese di maggio 2024 notizie a Roma Capitale sull’esito dell’istruttoria sulla s.c.i.a. in sanatoria presentata dai controinteressati il 3 aprile 2018, cioè oltre 6 anni prima.

È stata così vanificata l’effettività della tutela giurisdizionale prevista dall’art. 24 della Costituzione, che impone di ricomprendere al suo interno anche la fase esecutiva, in quanto ‒ come è stato condivisibilmente affermato, sia pure a proposito del giudizio di ottemperanza, ma con considerazioni estensibili all’intervento del commissario ad acta a valle di una pronuncia sul silenzio ‒ «Non si può, infatti, intendere l’effetto conformativo del giudicato scaturente dalla sentenza di annullamento in un’ottica formalistica e limitata all’obbligo del riesercizio del potere, disinteressandosi dei successivi atti di esecuzione come se non facessero parte della “regola del caso concreto” sancita nel giudicato. La portata dell’effetto conformativo del giudicato, ai fini del giudizio di ottemperanza, deve essere intesa, nei limiti del possibile, come relativa all’intera vicenda conseguente l’annullamento, sino ai suoi esiti finali. Se, pertanto, da tale annullamento deriva l’obbligo di riedizione del potere amministrativo per l’adozione di un provvedimento sanzionatorio, l’effetto conformativo azionabile in giudicato non si fermerà al mero riesercizio del potere ma arriverà sino a “coprire” la concreta esecuzione del provvedimento frutto di tale riesercizio; e ciò anche se, come nel caso di specie, il contenuto del provvedimento sanzionatorio da adottare non sia del tutto vincolato» (T.a.r. Napoli, VII, 4 settembre 2015, n. 4287).

9.3. Dalle superiori considerazioni deriva la necessità di assicurare che la sentenza n. 12853/2015 sia portata ad esecuzione mediante misure che non frustrino ulteriormente l’interesse (pubblico oltre che) della ricorrente all’effettiva rimozione degli abusi edilizi commessi dai controinteressati.

Questo Collegio, pertanto, dispone di:

i) revocare l’incarico di commissario ad acta conferito all’arch. Sabatini, senza liquidazione di alcun compenso;

ii) assegnare a Roma Capitale il termine di 90 giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notifica del presente provvedimento per dare integrale e piena esecuzione alla sentenza n. 12853/2015;

iii) nominare quale commissario ad acta il Prefetto di Roma, con facoltà di delega a dirigente qualificato della Prefettura – U.T.G. di Roma , che provvederà in via sostitutiva, su istanza della ricorrente, entro il successivo termine di 180 giorni dalla scadenza del termine già assegnato all’amministrazione comunale, a carico e spese della stessa, stabilendone il compenso in € 1.500,00, al quale saranno aggiunte le spese documentate.

9.4. Va, invece, respinta la richiesta di fissazione di penalità di mora a carico di Roma Capitale, atteso che «tale domanda è proponibile nel rito dell'ottemperanza, in quanto contemplata dall'art. 114, comma 4, lett. e) c.p.a., ma non è prevista nel diverso rito sul silenzio ex art. 117, comma 3, c.p.a. (T.A.R. , L'Aquila, sez. I , 26/05/2016, n. 339)» (T.a.r. Roma, III- ter , 23 aprile 2021, n. 4792).

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sull’istanza della ricorrente, come in epigrafe proposta, la accoglie parzialmente nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto:

a) assegna al Comune di Roma Capitale un termine di 90 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione a cura della ricorrente, per il compimento degli incombenti occorrenti all’integrale esecuzione della sentenza indicata in epigrafe;

b) dispone che allo spirare del termine sub a), ove perduri l’inadempimento, all’esecuzione provveda entro i successivi 180 giorni, su istanza della ricorrente, in qualità di commissario ad acta , il Prefetto di Roma o altro dirigente da lui delegato.

Revoca l’incarico di commissario ad acta conferito all’arch. Sabatini, senza riconoscere alcun compenso.

Respinge la richiesta di fissazione di penalità di mora.

Condanna il Comune di Roma Capitale al pagamento delle spese del giudizio, che sono liquidate in euro 1.500,00 (millecinquecento,00), oltre ad accessori di legge e rimborso del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Dario Aragno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Aragno	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO