Pubblicato il 28/01/2026

N. 00167/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02072/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2072 del 2025, proposto da
Navigazione Libera del Golfo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Di Martino, Antonino Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Positano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Ranieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Grassi Junior Società Cooperativa, F.lli Grassi S.r.l., in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Ugo Torsi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell’atto n. 16 dell’8 maggio 2025, recante la proroga della concessione n. 12 del 2 aprile 2003 per il mantenimento di una cabina in legno adibita a biglietteria sul molo della Spiaggia Grande di Positano,

nonché per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio inadempimento serbato sull’istanza del 24 ottobre 2025, prot. n. 17181.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Positano, della Grassi Junior Società Cooperativa e della F.lli Grassi S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 il dott. DO Di PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso che:

- col ricorso in epigrafe, la Navigazione Libera del Golfo s.p.a. (in appresso, NLG) agiva per: -- l’annullamento, previa sospensione, nonché previa disapplicazione dell’art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022: --- dell’atto n. 16 dell’8 maggio 2025, col quale il Responsabile dell’Area Attività Produttive e Sociali del Comune di Positano aveva prorogato fino al 30 settembre 2027 la concessione n. 12 del 2 aprile 2003 (rep. n. 497), avente per oggetto l’area demaniale marittima per il mantenimento di una cabina in legno adibita a biglietteria sul molo della Spiaggia Grande di Positano, in favore della Grassi Junior soc. coop. (in appresso, G. J.), subentrata all’originaria concessionaria F.lli Grassi s.r.l. (in appresso, F. G.); --- della delibera della Giunta comunale (DGC) di Positano n. 207 del 16 dicembre 2024, recante l’indirizzo di proroga delle concessioni demaniali marittime in essere; --- dell’atto n. 32 del 13 giugno 2024, recante la proroga dell’efficacia della concessione n. 12 del 2 aprile 2003 fino al 31 dicembre 2024; --- dell’autorizzazione n. 5 del 13 aprile 2021, avente per oggetto la gestione della predetta cabina in legno adibita a biglietteria fino al 31 marzo 2022; --- dell’atto n. 6 del 24 marzo 2017, recante la proroga della concessione n. 12 del 2 aprile 2003 fino al 31 dicembre 2020; --- dell’atto n. 3 del 28 marzo 2011, recante la proroga della concessione n. 12 del 2 aprile 2003 fino al 31 dicembre 2015; -- della DGC di Positano n. 188 del 29 novembre 2023; -- l’accertamento del silenzio inadempimento serbato dal Comune di Positano sull’istanza del 24 ottobre 2025, prot. n. 17181, volta alla ricognizione dell’ormai intervenuta scadenza del titolo concessorio rilasciato alla F. G., all’adozione delle misure restitutorie dell’area demaniale marittima da quest’ultima occupata sine titulo ed all’indizione di una procedura competitiva ad evidenza pubblica per l’affidamento in concessione della medesima area demaniale marittima; -- la nomina di un Commissario ad acta per il caso di perdurante inerzia amministrativa;

- in estrema sintesi, deduceva: a) a sostegno della proposta domanda annullatoria, che il gravato differimento della durata della concessione n. 12 del 2 aprile 2003 fino al 30 settembre 2027: aa) sarebbe stato disposto in violazione dell’art. 3 della l. n. 118/2022, il quale circoscriverebbe l’operatività della proroga automatica da esso contemplata ai soli titoli “in essere” al momento di entrata in vigore della legge (27 agosto 2022), laddove, a quest’ultima data, la menzionata concessione n. 12 del 2 aprile 2003 era ormai scaduta, per essere incorsa nella soluzione di continuità segnata dalla cessazione dello stato di emergenza pandemica da COVID-19 (fissata al 31 marzo 2022 dall’art. 1, comma 1, del d.l. n. 221/2021, conv. in l. n. 11/2022) e per aver fruito, dopo la sua scadenza contrattuale (31 dicembre 2008), non già di rinnovo su apposita istanza, bensì di svariate proroghe automatiche; ab) si porrebbe, altresì, in frontale contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Servizi o Direttiva Bolkestein) e, quindi, con i principi unionali di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi nel mercato interno, così come declinati in subiecta materia dalla Corte di Giustizia UE (sentenze 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa s.r.l. e altri; 20 aprile 2023, C-348/22, Comune di Ginosa) e dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 17 e n. 18 del 31 dicembre 2021); cosicché l’amministrazione comunale intimata avrebbe finito per abdicare al proprio obbligo di indire la procedura ad evidenza pubblica disciplinata dall’art. 4 della l. 118/2022 (così come novellato dall’art. … del d.l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024), a indebito beneficio della posizione di oligopolio rivestita dalla G. J.; ac) non sarebbe stato, comunque, applicabile all’attività di biglietteria, siccome esulante dal novero di attività turistico-ricreative di cui all’art. 01, comma 1, del d.l. n. 400/1993, conv. in l. n. 494/1993, richiamato dall’art. 3, comma 1, lett. a, della l. n. 118/2022; b) a sostegno della proposta domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio inadempimento, che l’amministrazione comunale intimata sarebbe rimasta ingiustificatamente inerte a fronte dell’istanza della N.L.G., volta a rimuovere la situazione di abusiva occupazione dell’area demaniale marittima de qua ed a ricondurre quest’ultima alla sfera di contendibilità concorrenziale garantita dai cennati principi unionali e pregiudicata dalle proroghe automatiche ex lege;

- costituitisi in resistenza, l’intimato Comune di Positano e la controinteressata G. J. eccepivano l’inammissibilità e l’infondatezza delle domande attoree;

- si costituiva, altresì, in giudizio la controinteressata F. G.;

- il ricorso veniva chiamato all’udienza del 13 gennaio 2026 per la trattazione dell’incidente cautelare;

- nell’udienza camerale emergeva che la causa era matura per la definizione immediata nel merito, essendo integro il contraddittorio, completa l’istruttoria e sussistendo gli altri presupposti di legge;

- le parti venivano sentite, oltre che sulla domanda cautelare, sulla possibilità di definizione del ricorso nel merito e su tutte le questioni di fatto e di diritto che la definizione nel merito pone;

Considerato, in limine alla proposta domanda annullatoria, che:

- con le DGC n. 188 del 29 novembre 2023 e n. 207 del 16 dicembre 2024, l’amministrazione resistente si è limitata impartire un puro “indirizzo” circa l’operatività della proroga legale automatica delle concessioni demaniali marittime in essere per l’esercizio di attività turistico-ricreative e sportive;

- a dispetto di quanto eccepito dalle parti resistenti, trattasi, quindi, di atti meramente endoprocedimentali, privi di immediata portata lesiva e, come tali, impugnabili non già in via autonoma, bensì congiuntamente al provvedimento (non meramente applicativo-ricognitivo, come, invece, inferito dalla G. J.) recante la proroga dello specifico rapporto concessorio in relazione al quale si è reso concreto e attuale l’interesse ad agire della ricorrente;

- con riguardo alla questione della diretta impugnabilità di simili atti, questa Sezione ha già avuto modo di statuire che: «… lo stesso ricorso è peraltro inammissibile, e tanto per le ragioni, anche espresse dalla difesa dell’ente, attinenti alla natura d’atto d’indirizzo, nonché programmatico e non immediatamente lesivo della sfera giuridica della ricorrente, delle medesime determinazioni, come tali presupponenti l’imprescindibile successiva adozione d’atti attuativi … Tale natura emerge, con chiarezza, dalla stessa lettura del testo della delibera giuntale de qua, ove si dispone “di autorizzare il Responsabile dell’UTC ad attivare le procedure tecniche ed amministrative successive ai seguenti specifici indirizzi della Giunta municipale” … (nonché “di dare mandato al Responsabile del Settore Finanziario di istituire un apposito capitolo di entrata e di uscita per i Servizi Portuali”). In giurisprudenza, cfr. TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 febbraio 2021, n. 707: “Il c.d. atto di indirizzo è generalmente inidoneo a modificare, in via immediata, la situazione giuridica dei destinatari finali, ponendo soltanto dei vincoli all'organo competente a provvedere, senz'altro rilevanti in ordine alla valutazione giudiziale del successivo esercizio del potere, ma di norma, non tali da produrre lesioni dirette per le quali possa predicarsi l'onere di immediata impugnazione”; nonché – con precipua aderenza alla specie – TAR Campania, Salerno, sez. II, 17 dicembre 2009, n. 7971: “È inammissibile l'impugnazione di atti aventi natura endoprocedimentale, potendo questi ultimi essere oggetto di gravame soltanto unitamente all'atto finale conclusivo del procedimento, come nel caso di delibera della giunta comunale costituente atto di indirizzo avente per destinatario il dirigente dell'ufficio tecnico del Comune, ritenuto privo di rilevanza esterna” (negli stessi sensi, TAR. Lombardia, Milano, sez. II, 15 marzo 2005, n. 534)» (sent. n. 2347 del 12 settembre 2022);

- a dispetto, poi, di quanto eccepito dall’amministrazione resistente, la N. L. G. trovasi sia a rivestire una posizione legittimante qualificata e differenziata rispetto alla generalità dei consociati – ulteriore, cioè, rispetto al generico interesse alla legalità dell'azione amministrativa proprio del quisque de populo – e, come tale, fondante la legittimazione ad agire, sia a vantare un interesse concreto e attuale, seppure strumentale, all’annullamento della disposta proroga dell’area demaniale marittima de qua;

- trattasi, infatti, di soggetto (compagnia di navigazione) operante nello specifico settore di mercato (trasporto pubblico locale) e nell’ambito del medesimo bacino territoriale di utenza (Golfi di Napoli e di Salerno, ivi compresi gli approdi portuali di Positano) cui è funzionalmente collegato il titolo concessorio controverso; nonché di soggetto che, con reiterate istanze (in data 23 gennaio 2023, 2 dicembre 2024 e 24 ottobre 2025) ha manifestato il proprio interesse ad ottenere quest’ultimo (sul punto, cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VII, 12 maggio 2025, n. 3707);

- al riguardo, la Sezione, nella sentenza n. 1143 del 13 giugno 2025, ha osservato che: «la ricorrente, operatore economico attivo nel settore dei collegamenti marittimi, nel tempo sia stata mossa dall’interesse ad ottenere … un proprio punto per l’emissione di biglietteria, oggetto di potere concessorio intestato al Comune di Positano. Ciò pone la ricorrente … in una posizione di concorrenza e fa sì che la stessa rimanga esposta alle conseguenze della eventuale non corretta assegnazione dello spazio da adibire a chiosco biglietteria, oggetto di concessioni demaniali (e connesse proroghe) … L’interesse della ricorrente si rivela diretto, per l’identità del settore di attività imprenditoriale svolta dalla ricorrente e dalla controinteressata (collegamenti marittimi) e con riferimento agli stessi servizi collegati all’attività principale (servizio biglietteria), rivolti peraltro alla medesima clientela»;

- non vale, infine, a connotare la proposta impugnazione in termini di tardività la circostanza – dedotta dalla G. J. – che la N. L. G. fosse da tempo a conoscenza del rapporto concessorio tra il Comune di Positano e la F. G. (ora G. J.), in quanto è con l’atto di proroga n. 16 dell’8 maggio 2025 ad essersi attualizzato l’interesse della ricorrente ad avversare il perpetuarsi dell’agere amministrativo lesivo;

Considerato, in merito alla predetta domanda annullatoria, innanzitutto, che:

- il regime di proroga legale automatica delle concessioni demaniali marittime non è da reputarsi applicabile alla fattispecie in esame, trattandosi di concessione demaniale marittima non già per attività turistico-ricreative, bensì per attività di biglietteria;

- in tale prospettiva, TAR Campania, Napoli, sez. VII, 21 marzo 2022, n. 1867 ha statuito che il regime in parola «riguarda le sole “concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative”, vale a dire, “secondo il combinato disposto dell’art. 13, l. n. 172 del 2003 e dell’art. 1, d.l. n. 400 del 1993, convertito nella l. n. 494 del 1993, [le concessioni che] hanno ad oggetto la gestione di stabilimenti balneari, gli esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio, il noleggio di imbarcazioni e natanti, la gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive, gli esercizi commerciali e i servizi di conduzione di strutture abitative”» e che «diversamente, “la concessione demaniale avente ad oggetto servizi di biglietteria per trasporto pubblico marittimo non rientra in nessuna delle tipologie ascritte alla categoria delle concessioni a scopo turistico ricreativo” (TAR Lazio Latina, sez. I, sentenza n. 377 del 2020)»;

- ed invero, come osservato dalla Sezione nella sentenza n. 811 del 30 aprile 2025, «stante la sua natura speciale ed eccezionale, la disciplina in parola è, infatti, da intendersi di stretta interpretazione e, quindi, non esportabile al di fuori del perimetro delle concessioni demaniali marittime a vocazione turistico-diportistica, fino ad attingere anche quello proprio delle concessioni demaniali marittime per cantieristica navale. In questo senso, occorre rimarcare che le svariate disposizioni legislative susseguitesi nel tempo in materia di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime restano riferite al settore turistico-diportistico … Più in dettaglio, giova, altresì, rammentare che, a norma dell’art. 3, comma 1, lett. a, della l. n. 118/2022, nella versione vigente ratione temporis (ossia all’epoca di adozione dell’impugnato provvedimento del 27 giugno 2024, prot. n. 9579), «continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024 … se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126 … le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive, ivi comprese quelle di cui all'articolo 01, comma 1, del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, quelle gestite dalle società e associazioni sportive iscritte al registro del CONI, istituito ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, o, a decorrere dalla sua operatività, al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche di cui al decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 39, quelle gestite dagli enti del Terzo settore di cui all'articolo 4, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, e quelle per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio». E che, a tenore del richiamato art. 01, comma 1, del d.l. n. 400/1993, per «attività turistico-ricreative», siccome distinte da quelle «portuali e produttive», devono intendersi le seguenti attività: “a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione”. La categoria delle attività turistico-ricreative ha anche formato oggetto di interpretazione autentica ad opera dell’art. 13 (Disposizioni concernenti le concessioni di beni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative nonché l'esercizio di attività portuali), comma 1, della l. n. 172/2003 (Disposizioni per il riordino e il rilancio della nautica da diporto e del turismo nautico), il quale ha stabilito che “le parole: ‘Le concessioni di cui al comma 1" di cui al comma 2 dell'articolo 01 del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dall'articolo 10 della legge 16 marzo 2001, n. 88, si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01”»;

- ebbene, proprio alla luce di tale interpretazione autentica, va esclusa, ad avviso del Collegio, la riconducibilità della concessione n. 12 del 2 aprile 2003 alla categoria delle concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative, rientrando, piuttosto, nella categoria delle concessioni demaniali marittime per attività portuali e produttive, che il citato art. 01, comma 1, del d.l. n. 400/1993 menziona, bensì, quale possibile oggetto di concessione demaniale marittima, ma senz'altro distinguendole da quelle turistico-ricreative, poi elencate in dettaglio;

- ad ulteriore suffragio delle superiori considerazioni, milita, d’altronde, la circostanza che l’art. 1, comma 1, lett. a, n. 1, del d.l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024, ha espunto dal perimetro applicativo della proroga ex art. 3, comma 1, lett. a, della l. n. 118/2022, le concessioni «per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio», alla cui orbita è da ritenersi attratta la concessione n. 12 del 2 aprile 2003, siccome elettivamente preordinata all’esercizio dell’attività diportistica;

Considerato, in ogni caso, che, alla stregua delle seguenti argomentazioni, già enucleate dalla Sezione in proprie recenti pronunce (cfr. sent. n. 811 del 30 aprile 2025; n. 2066 del 9 dicembre 2025), la proroga della concessione n. 12 del 2 aprile 2003, disposta col qui gravato atto n. 16 dell’8 maggio 2025, anche ove, per mera ipotesi, riconducibile all’orbita delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, si pone in insanabile contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Servizi o Direttiva Bolkestein) e, quindi, con i principi unionali di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi nel mercato interno:

«Innanzitutto, giova rammentare che, ai sensi dell’art. 3 della l. n. 118/2022, nella versione vigente ratione temporis, riveniente dalle modifiche apportate dagli artt. 10 quater, comma 3, e 12, comma 6 sexies, del d.l. n. 198/2022, conv. in l. n. 14/2023: “1. Continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024, ovvero fino al termine di cui al comma 3, qualora successivo, se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126: a) le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive, ivi comprese quelle di cui all'articolo 01, comma 1, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, quelle gestite dalle società e associazioni sportive iscritte al registro del CONI, istituito ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, o, a decorrere dalla sua operatività, al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche di cui al decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 39, quelle gestite dagli enti del Terzo settore di cui all'articolo 4, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, e quelle per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio; b) i rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture turistico-ricreative e sportive in aree ricadenti nel demanio marittimo per effetto di provvedimenti successivi all'inizio dell'utilizzazione. 2. Le concessioni e i rapporti di cui al comma 1, lettere a) e b), che con atto dell'ente concedente sono individuati come affidati o rinnovati mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento, continuano ad avere efficacia sino al termine previsto dal relativo titolo e comunque fino al 31 dicembre 2024 se il termine previsto è anteriore a tale data. 3. In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2024, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura stessa, l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2025. Fino a tale data l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all'articolo 1161 del codice della navigazione …”.

Con riferimento all’operatività di tale disposizione legislativa, giova, poi, richiamare la ricognizione del diritto vivente di derivazione unionale formatosi in subiecta materia.

Nella sentenza 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15 (Promoimpresa S.r.l.), la Corte di giustizia UE, con riferimento alle proroghe demaniali marittime, aveva stabilito che: “1) L'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico-ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati. 2) L'articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico-ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo”.

Sulla scorta di tale indirizzo, il Consiglio di Stato ha, quindi, affermato che: “… l'operatività delle proroghe disposte dal legislatore nazionale non può che essere esclusa in ossequio alla pronuncia del 2016 del giudice euro-unitario, comportante la disapplicazione dell'art. 1, comma 18, d.l. n. 194/2009 e dell'art. 34 duodecies, d.l. 179/2012, di talché la proroga legale delle concessioni demaniali in assenza di gara non può avere cittadinanza nel nostro ordinamento, come del resto la giurisprudenza nazionale ha in più occasioni già riconosciuto (cfr., per tutte e tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 2019 n. 1368). Del resto, più volte il Consiglio di Stato ha sancito in via generale l'illegittimità di una normativa sulle proroghe ex lege della scadenza di concessioni demaniali, perché equivalenti a un rinnovo automatico di per sé ostativo a una procedura selettiva. Inoltre, già decisioni precedenti della CGUE avevano affermato l'illegittimità di leggi regionali contemplanti, a talune condizioni, la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo al già titolare, evidenziando che proroga e rinnovo automatico, determinando una disparità di trattamento tra operatori economici mediante preclusioni o ostacoli alla gestione dei beni demaniali oggetto di concessione, violano in generale i principi del diritto comunitario su libertà di stabilimento e tutela della concorrenza. In conclusione, alla luce del prevalente indirizzo giurisprudenziale, non è in alcun modo riscontrabile una proroga automatica ex lege di una concessione demaniale marittima. Ciò significa che anche la più recente proroga legislativa automatica delle concessioni demaniali in essere fino al 2033, provocata dall'articolo unico, comma 683, l. 30 dicembre 2018, n. 145...(omissis)... è coinvolta, con le conseguenze del caso, nel ragionamento giuridico sopra esposto” (Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874).

Anche la Corte costituzionale, nella sentenza n. 10 del 12 gennaio 2021, ha ribadito che un meccanismo di rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime già esistenti sottrarrebbe le stesse “alle procedure a evidenza pubblica conformi ai principi, comunitari e statali, di tutela della concorrenza … per consentire de facto la mera prosecuzione dei rapporti concessori già in essere, con un effetto di proroga sostanzialmente automatica – o comunque sottratta alla disciplina concorrenziale – in favore dei precedenti titolari”.

Di qui, poi, il pronunciamento di Cons. Stato, ad. plen., n. 17/2021 e n. 18/2021:

“Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto euro-unitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.

Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla p.a. (e anche nei casi in cui tali siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della p.a. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla p.a. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto.

Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’UE».

Successivamente, la Corte di giustizia UE, nella sentenza 20 aprile 2023, C-348/22 (Comune di Ginosa) ha così ulteriormente declinato in principi in subiecta materia:

- l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE si interpreta nel senso che si applica «a una situazione i cui elementi rilevanti si collocano tutti all'interno di un solo Stato membro» e “che esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo” (punto 41);

- esso stabilisce, al paragrafo 1, che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, una adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento; pertanto, tale disposizione “prescrive, in maniera incondizionata e sufficientemente precisa, un contenuto di tutela minima a favore dei candidati potenziali” (punto 67);

- il successivo paragrafo 2 – secondo cui una concessione di occupazione del demanio marittimo deve essere rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico – “ha effetto diretto in quanto vieta, in termini inequivocabili, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l'adozione di un atto dell'Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate di siffatte concessioni … dalla giurisprudenza della Corte risulta peraltro che un rinnovo automatico di queste ultime è escluso dai termini stessi dell'articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 (v., in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa)” (punto 69);

- ne discende che “l'articolo 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impone quindi agli Stati membri l'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta loro di rinnovare automaticamente un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività, in termini incondizionati e sufficientemente precisi” (punto 70);

- tale effetto diretto dell'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE – e segnatamente delle disposizioni che prevedono l'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e che vietano il rinnovo automatico di un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività – non può essere messo in discussione in virtù della circostanza che le medesime disposizioni si applicano “solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili” (punto 71);

- quanto alla decorrenza dell'effetto diretto delle disposizioni dell'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE, essa coincide, come precisato dalla sentenza della Corte di giustizia UE del 14 luglio 2016, con il momento della entrata in vigore della direttiva (28 dicembre 2009), di talché "detta norma così interpretata deve essere applicata dal giudice anche ai rapporti giuridici sorti e costituiti prima di tale sentenza" (punto 73);

- quanto al perimetro soggettivo dell'obbligo di disapplicazione delle disposizioni nazionali contrarie all'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE, sulla falsariga di quanto già enunciato nella sentenza Promoimpresa, si può concludere che “l'articolo 288, terzo comma, TFUE deve essere interpretato nel senso che la valutazione dell'effetto diretto connesso all'obbligo e al divieto previsti dall'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l'obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alla autorità amministrative, comprese quelle comunali” (punto 79).

L’orientamento invalso a livello euro-unitario e nazionale è stato confermato ormai in maniera granitica dalla giurisprudenza amministrativa.

In particolare, vanno ricordate le sentenze del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 4479, n. 4480 e n. 4481 del 20 maggio 2024.

“… la Dir. 2006/123/CE – recitano le pronunce richiamate – ha effetti diretti, è self-executing ed è immediatamente applicabile, come aveva chiarito la Corte di Giustizia UE nella sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, in C-458/14 e in C-67/15 – e, sulla sua scia, la sentenza n. 17 del 2021 dell’Adunanza plenaria e le altre già menzionate sentenze del Consiglio di Stato – e come la stessa Corte ha riconfermato decisamente, laddove ve ne fosse stato bisogno (e non ve ne era), proprio nella sentenza Comune di Ginosa del 20 aprile 2023, in C-348/22.

Questo Consiglio non può che ribadire, sulla scia della giurisprudenza della Corte di Giustizia, dell’Adunanza plenaria nella sentenza n. 17 del 2021 e di tutta la menzionata giurisprudenza successiva, che tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – anche quelle in favore di concessionari che avessero ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata (Cons. St., sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679) – sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva.

La Corte di Giustizia nella sentenza del 20 aprile 2023 in C-348/22 (Comune di Ginosa) ha (ri)affermato che risulta dallo stesso tenore letterale dell’articolo 12, paragrafo 1, della Dir. 2006/123/CE che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.

Quanto all’art. 12, paragrafo 2, di tale direttiva, esso dispone in particolare che un’autorizzazione, quale una concessione di occupazione del demanio marittimo, sia rilasciata per una durata limitata adeguata e non possa prevedere la procedura di rinnovo automatico.

Tale disposizione, ha precisato ancora la Corte di Giustizia UE nella citata sentenza, ha effetto diretto in quanto vieta, “in termini inequivocabili”, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l’adozione di un atto dell’Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate di siffatte concessioni.

Dalla giurisprudenza della Corte risulta peraltro che un rinnovo automatico di queste ultime è escluso dai termini stessi dell’art. 12, paragrafo 2, della Dir. 2006/123/CE (v., in tal senso, la sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, punto 50).

L’art. 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impone quindi agli Stati membri l’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta loro di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività, in termini incondizionati e sufficientemente precisi.

Nel punto 71 della sentenza del 20 aprile 2023 in C-348/22 ancora la Corte di Giustizia ha precisato, a chiare lettere, che “la circostanza che tale obbligo e tale divieto si applichino solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili, le quali devono essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale, non può rimettere in discussione l’effetto diretto connesso a tale articolo 12, paragrafi 1 e 2”.

Di conseguenza, ogni questione sulla scarsità delle risorse e sugli eventuali criteri fissati per accertare tale scarsità non può costituire ragione, come sostenuto da alcune parti del presente giudizio, per determinare la non applicabilità della Dir. 2006/123/CE nelle more della fissazione dei menzionati criteri.24. Come chiarito dalla Corte di Giustizia, la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’art. 12, paragrafi 1 e 2, della Dir. 2006/123/CE e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali, senza che ciò possa essere condizionato o impedito da interventi del legislatore.

Devono, quindi, essere disapplicate perché contrastanti con l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE e comunque con l’art. 49 del TFUE, tutte le disposizioni nazionali che hanno introdotto e continuano ad introdurre, con una sistematica violazione del diritto dell’Unione, le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e in particolare:

a) le disposizioni di proroga previste in via generalizzata e automatica, e ormai abrogate dall’art. 3, comma 5, della l. n. 118 del 2022 (art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145 del 2018; art. 182, comma 2, del d.l. n. 34 del 2020, conv. in l. n. 77 del 2020; art. 100, comma 1, del d.l. n. 104 del 2020, conv. in l. n. 126 del 2020);

b) le più recenti proroghe introdotte dagli articoli 10 quater, comma 3 e 12, comma 6 sexies, del d.l. n. 198 del 2022, inseriti dalla legge di conversione n. 14 del 2023 e dall’art. 1, comma 8, della stessa l. n. 14 del 2023, che ha introdotto il comma 4 bis all’art. 4 della l. n. 118 del 2022.

Con riferimento a tali ultime disposizioni, che – unitamente agli artt. 3 e 4 della legge 5 agosto 2022 n. 118 – costituiscono le sopravvenienze legislative menzionate dalle citate decisioni delle Sezioni unite, si osserva che anche esse si pongono in palese contrasto con il diritto unionale, come già riconosciuto dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (v., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192, Cons. Stato, sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992, Cons. Stato, sez. VII, 3 novembre 2023, n. 9493 e, ancor più di recente, Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11200, Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 21 febbraio 2024, n. 119, Cons. Stato, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679 e Cons. Stato, sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940, Cons. Stato, sez. VII, 2 maggio 2024, n. 3963; v. anche per l’analoga questione della applicazione dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE alle concessioni per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, Cons. Stato, sez. VII, 19 ottobre 2023, n. 9104).

Infatti, mentre l’originaria versione dell’art. 3 della l. n. 118 del 2022, nell’abrogare le precedenti e già disapplicate disposizioni di proroga, aveva previsto in via transitoria il termine del 31 dicembre 2023 con possibilità di differimento con atto motivato fino al 31 dicembre 2024 ‘in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva’, le modifiche apportate dalla l. n. 14 del 2023 di conversione del d.l. n. 198 del 2022 hanno nuovamente stravolto il quadro normativo con nuove proroghe rese indeterminate da una serie di disposizioni palesemente contrastanti con i descritti principi dell’ordinamento dell’UE.

La l. n. 14 del 2023, oltre a spostare in avanti di un anno i due termini sopraindicati (al 31 dicembre 2024 quello di efficacia delle concessioni e al 31 dicembre 2025 la possibilità di differimento), ha previsto che:

a) ‘le concessioni e i rapporti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere a) e b), della legge 5 agosto 2022, n. 118, continuano in ogni caso ad avere efficacia sino alla data di rilascio dei nuovi provvedimenti concessori’ (art. 10 quater, comma 3, del d.l. n. 198 del 2022);

b) ‘fino all’adozione dei decreti legislativi di cui al presente articolo, è fatto divieto agli enti concedenti di procedere all’emanazione dei bandi di assegnazione delle concessioni e dei rapporti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere a) e b)’ (comma 4 bis dell’art. 4 della l. n. 118 del 2022, introdotto dall’art. 1, comma 8 della l. n. 14 del 2023).

Il complesso delle disposizioni introdotte dalla l. n. 14 del 2023 determina una nuova proroga automatica e generalizzata delle concessioni balneari, non più funzionale alle (non più) imminenti gare (come previsto dalla originaria versione degli artt. 3 e 4 della l. n. 118 del 2022), ma anzi resa indeterminata e potenzialmente illimitata nella durata dal contestuale divieto di procedere all’emanazione dei bandi di gara posto fino all’adozione dei decreti legislativi di cui all’art. 4 della l. n. 118 del 2022 (adozione non più possibile perché la delega è scaduta il 27 febbraio 2023, solo qualche giorno dopo l’entrata in vigore della l. n. 14 del 2023).

Se a ciò si aggiunge che le concessioni mantengono efficacia sino alla data di rilascio dei nuovi provvedimenti concessori, il quadro che ne deriva è del mantenimento delle attuali concessioni balneari italiane senza termine in contrasto con i più volte richiamati principi dell’Unione, nella costante interpretazione datane dalla Corte di Giustizia.

Ciò impone al giudice nazionale e alle amministrazioni di disapplicare tali disposizioni nella loro interezza, costituita da tutte le modifiche apportate alla l. n. 118 del 2022 dalla l. n. 14 del 2023, comprese quelle di cui all’art. 10 quater, comma 3, e all’art. 12, comma 6 sexies, del d.l. n. 198 del 2022, che hanno spostato in avanti i termini previsti dalla originaria versione dell’art. 3 della l. n. 118 del 2022.

Tale disapplicazione si impone prima e a prescindere dall’esame della questione della scarsità delle risorse, che verrà trattata nei paragrafi successivi, in quanto, anche qualora si dimostrasse che in alcuni casi specifici non vi sia scarsità di risorse naturali, le suddette disposizioni, essendo di natura generale e assoluta, paralizzano senza giustificazione alcuna l’applicazione della Dir. 2003/126/CE e precludono in assoluto lo svolgimento delle gare. (…).

In assenza di risultati, ancorché parziali e provvisori, che dimostrino in modo serio e attendibile, tanto a livello nazionale che a livello locale, che le concessioni non siano una risorsa scarsa, secondo i criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati, indicati dalla Corte, e in forza di una valutazione che deve essere anzitutto necessariamente qualitativa della risorsa, questo Consiglio di Stato, a cui compete nell’ordinamento italiano il controllo giurisdizionale sulla valutazione della scarsità delle risorse (che devono ‘essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale’: Corte di Giustizia UE, 20 aprile 2023, Comune di Ginosa, in C-348/22, punto 71), non può che riaffermare, allo stato, la sicura scarsità della risorsa (v., da ultimo, Cons. Stato, sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940 nonché Cons. Stato, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679 nonché Cons. Stato, sez. VII, 6 settembre 2023, n. 8184, ord., secondo cui ‘la risorsa materiale è scarsa’), dovendo concordarsi con quelle tesi secondo cui, ove all’operazione di mappatura fosse associata la finalità di eludere l’assoggettamento alle procedure competitive ad evidenza pubblica, si riesumerebbe un diritto di insistenza per gli attuali concessionari, non più esistente, come si dirà, nemmeno nell’ordinamento interno.

… l’applicabilità dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE è piena, diretta, incondizionata e non è né può essere subordinata dal legislatore in nessun modo alla mappatura, in sede nazionale, della ‘scarsità’ della risorsa o a qualsiasi riordino, pur atteso, dell’intera materia, pena il frontale contrasto di questa subordinazione con il diritto dell’Unione e la conseguente disapplicazione delle norme che ciò prevedano (come, ad esempio, il già citato divieto di bandire le gare fino all’entrata in vigore di tale riordino: art. 4, comma 4 bis, della l. n. 118 del 2022, introdotto dall’art. 1, comma 8, lett. b), della l. n. 14 del 2023), dato che tale scarsità, in riferimento alle caratteristiche stesse delle concessioni, è evidente, per le ragioni già bene illustrate dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 17 del 2021 e dalle già richiamate ulteriori decisioni del Consiglio di Stato, e si presume finché dall’autorità amministrativa competente (a cominciare dai Comuni) non venga acclarato invece, sulla base di apposita istruttoria, e illustrato, con specifica motivazione, che il territorio costiero di interesse presenti una quantità di risorsa adeguata e sufficiente, nel rispetto dei fondamentali valori quali la tutela dell’ambiente e del paesaggio (v. Corte cost., 23 aprile 2024, n. 70), all’obiettivo dello sfruttamento economico della costa per le finalità turistico-ricreative proprie di queste concessioni.

Per tali ragioni risultano prive di fondamento le tesi che conferiscono natura pregiudiziale rispetto all’oggetto del presente giudizio e alla stessa indizione delle gare le conclusioni del Tavolo tecnico, le quali, oltre al già rilevato profilo di incompatibilità con il diritto dell’Unione, in alcun modo possono condizionare o sospendere l’effetto diretto dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE; per le medesime considerazioni non può essere accolta la richiesta istruttoria, formulata dagli appellanti incidentali, di acquisire l’esito dei lavori, anche parziali, del Tavolo tecnico. (…).

Dalla consolidata giurisprudenza della Corte si traggono dunque i seguenti principi, che sono vincolanti non solo per ogni giudice nazionale – a cominciare dai giudici amministrativi, che non devono seguire eccentriche o arbitrarie interpretazioni delle norme in materia che hanno l’effetto di non applicare il diritto dell’Unione – ma anche per tutte le autorità amministrative, non ultime, in ragione della prossimità territoriale, quelle comunali:

a) le pubbliche amministrazioni, al fine di assegnare le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, devono applicare l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE, costituendo la procedura competitiva, in questa materia, la regola, salvo che non risulti, sulla base di una adeguata istruttoria e alla luce di una esaustiva motivazione, che la risorsa naturale della costa destinabile a tale di tipo di concessioni non sia scarsa, secondo quanto sopra si è precisato in base ad un approccio che può essere anche combinato e deve, comunque, essere qualitativo;

b) anche quando non ritengano applicabile l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE, esse devono comunque applicare l’art. 49 del TFUE e procedere all’indizione della gara, laddove la concessione presenti un interesse transfrontaliero certo, da presumersi finché non venga accertato che la concessione difetti di tale interesse, sulla scorta di una valutazione completa della singola concessione.

Pertanto, l’obbligo di applicare l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE o l’art. 49 del T.F.U.E. potrebbe in ipotesi ritenersi insussistente soltanto in assenza di entrambe tali imprescindibili condizioni: la scarsità della risorsa e l’interesse transfrontaliero della concessione, la cui valutazione è comunque soggetta al controllo del giudice, che ha già rilevato come sia in concreto difficilmente riscontrabile la contemporanea assenza delle due condizioni, tenuto anche conto dell’importanza e della potenzialità economica del patrimonio costiero nazionale. (…).

Si può ritenere compatibile con il diritto dell’Unione la sola proroga ‘tecnica’ – funzionale allo svolgimento della gara – prevista dall’art. 3, commi 1 e 3, della l. n. 118 del 2022 nella sua originaria formulazione, prima delle modifiche dei termini apportate dal d.l. n. 198 del 2022, laddove essa fissa come termine di efficacia delle concessioni il 31 dicembre 2023 e consente alle autorità amministrative competenti di prolungare la durata della concessione, con atto motivato, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura competitiva e, comunque, non oltre il termine del 31 dicembre 2024 ‘in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa’.

Affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la stessa legge n. 118/2022, però, le autorità amministrative competenti – e, in particolare, quelle comunali – devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi.

L’art. 3, comma 3, della l. n. 118 del 2022 – lo si ricorda – consente infatti la proroga tecnica, testualmente, solo per il tempo strettamente necessario “alla conclusione della procedura”, che deve essere stata avviata e può ritenersi avviata, secondo una interpretazione ispirata a ragionevolezza, in presenza quantomeno di un atto di indirizzo volto ad indire, finalmente, le gare, non essendo consentito comunque, sul piano logico prima ancor che cronologico, disporre una proroga tecnica finalizzata alla conclusione di una procedura di gara che nemmeno sia stata avviata, quantomeno a livello programmatico, pur di fronte a vicende contenziose o a difficoltà legate all’espletamento della procedura stessa, nell’assenza, ad oggi, di un più volte auspicato riordino sistematico dell’intera materia, dove confluiscono e trovano composizione, come ha ricordato la Corte costituzionale, molteplici e rilevanti interessi, pubblici e privati”.

Gli autorevoli arresti dianzi riportati sono stati, tra l’altro, ribaditi, anche più di recente, da Cons. Stato, sez. VII, 26 febbraio 2025, n. 1688; TAR Lazio, Latina, sez. II, 14 novembre 2024, n. 728; TAR Puglia, Bari, sez. I, 24 febbraio 2025, n. 268; TAR Campania, Salerno, sez. III, 23 aprile 2025, n. 749.

E tanto, anche con riferimento all’ulteriore proroga sancita dall’art. 1, comma 1, lett. a, n. 1.1, del d.l. n. 131/2024, che ha differito al 30 settembre 2027 il termine finale di durata dei titoli concessori (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. I, 14 dicembre 2024, n. 869; 19 febbraio 2025, n. 183)» (sentenza n. 2066 del 9 dicembre 2025);

- ciò posto, in continuità con la giurisprudenza summenzionata, gli indirizzi dianzi declinati risultano applicabili alla fattispecie in esame;

- pertanto, le disposizioni legislative poste a fondamento dell’atto impugnato integrano gli estremi di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, con la conseguenza che le stesse avrebbero dovuto essere disapplicate da parte del Comune di Positano;

- d’altronde, nel caso di specie, il Comune di Positano neppure ha inteso realizzare una mera proroga tecnica della concessione in essere, avendo, invece, disposto nel senso non consentito (come evidenziato da Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4480) di una proroga automatica in difetto di indizione della prescritta procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento dell’area demaniale marittima de qua;

Considerato, poi, che:

- le superiori considerazioni implicano l’assorbimento della censura rubricata retro, in premessa, sub lett. a;

- ed invero, anche a voler predicare il rapporto concessorio instaurato tra il Comune di Positano e la G. J. come ancora “in essere”, senza soluzione di continuità rispetto allo scadere della concessione n. 12 del 2 aprile 2003, la sua prorogabilità rimane, comunque, neutralizzata dalla regola disapplicativa enunciata dalla giurisprudenza dianzi richiamata;

Considerato, con riguardo alla proposta domanda ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm., che:

- essa non merita favorevole apprezzamento, in quanto l’istanza del 24 ottobre 2025, prot. n. 17181, era da intendersi oggettivamente preordinata alla revisione in autotutela della proroga della concessione n. 3 del 22 gennaio 2004, già disposta con l’atto n. 28 del 10 giugno 2025 e non era, quindi, predicabile, in capo al Comune di Positano, alcun obbligo coercibile di pronunciarsi su una simile richiesta;

- in questo senso, è appena il caso di rammentare che presupposto sostanziale del silenzio inadempimento avversabile ex art. 31 cod. proc. amm. è la sussistenza di un obbligo di provvedere, ossia di adottare un provvedimento espresso a fronte dell’istanza del privato, in omaggio al precetto dell’art. 2, comma 1, della l. n. 241/1990;

- in altri termini, l’omessa emanazione del provvedimento finale in tanto assume il valore di silenzio inadempimento, in quanto sussista un obbligo giuridico di provvedere, e cioè di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, mediante avvio di un procedimento amministrativo volto all’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico;

- in mancanza di un simile presupposto, l’inerzia dell’amministrazione non può qualificarsi in termini di silenzio inadempimento;

- ora, nella specie, non era in radice configurabile, in capo al Comune di Positano, alcun obbligo di pronunciarsi in via espressa sull’istanza del 24 ottobre 2025, prot. n. 17181, non essendo coercibile dall'esterno, mediante l’azione avverso il silenzio inadempimento ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm., l’adozione delle misure restitutorie dell’area demaniale marittima occupata sine titulo ed all’indizione di una procedura competitiva ad evidenza pubblica per l’affidamento in concessione della medesima area demaniale marittima;

- il potere di autotutela soggiace, infatti, alla più ampia valutazione discrezionale dell'amministrazione competente e si esercita d'ufficio, nel rispetto dei criteri di certezza delle situazioni giuridiche e di efficienza gestionale, cui detta valutazione discrezionale deve essere improntata; è, quindi, incoercibile e non si esercita in base ad una istanza di parte, avente, al più, portata meramente sollecitatoria e inidonea, come tale, ad ingenerare alcun obbligo giuridico di provvedere (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, n. 4308/2010; sez. IV, n. 3270/2010; sez. V, n. 5199/2012; sez. IV, n. 4714/2013; sez. V, n. 3095/2014; sez. IV, n. 3426/2014; n. 4309/2014; sez. V, n. 273/2015; sez. IV, n. 2237/2015; sez. V, n. 4642/2016; sez. IV, n. 2751/2017; n. 1945/2018; sez. V, n. 2380/2018; sez. III, n. 782/2019; sez. V, n. 3576/2019; n. 4502/2019; sez. IV, n. 2622/2021; n. 1687/2022; n. 7434/2024; Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giur., n. 380/1017; TAR Campania, Napoli, sez. VII, n. 563/2013; sez. VIII, n. 72/2014; Salerno, sez. II, n. 1033/2014; n. 1033/2016; Napoli, sez. I, n. 6139/2018; TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 8543/2013; n. 10662/2018; TAR Lombardia, Milano, sez. III, n. 2434/2013; TAR Puglia, Bari, sez. II, n. 1612/2013; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, n. 236/2019);

- la proposizione dell’esercizio dei poteri di autotutela non è, cioè, di per sé, in grado di generare un obbligo giuridico di provvedere, il cui inadempimento possa legittimare l’attivazione delle tutele avverso i rifiuti, le inerzie o i silenzi antigiuridici: questo principio trova conferma testuale nella lettera dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, che prefigura l'iniziativa di annullamento dell’atto in termini di mera “possibilità”, e si giustifica, alla luce delle esigenze di certezza delle situazioni giuridiche e della correlata regola di inoppugnabilità dei provvedimenti amministrativi, non tempestivamente contestati (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 2540/2020; n. 3277/2020; n. 5492/2021; n. 2654/2022);

- ed invero, la preclusione del ricorso al silenzio inadempimento onde ottenere l’intervento dell’amministrazione in autotutela rinviene, tra l’altro, la propria ratio nell'esigenza di evitare l’aggiramento della regola del termine decadenziale di impugnazione dell'atto amministrativo;

- il vietato éscamotage postula, in particolare, una sequenza procedimentale in cui sussista un provvedimento inoppugnato o inoppugnabile e sia instaurata la procedura del silenzio inadempimento allo scopo strumentale e surrettizio di provocare l'adozione di un nuovo provvedimento di riesame, il quale, assorbendo o sostituendo il precedente, riconosca all’interessato il bene della vita dapprima denegato ovvero lo rimetta in termini per tutelarsi giurisdizionalmente avverso la reiterata pronuncia sfavorevole (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 2549/2012; sez. VI, n. 3634/2013);

Ritenuto, in conclusione, che:

- stante la sua acclarata fondatezza, la proposta domanda di annullamento dell’atto di proroga n. 16 dell’8 maggio 2025 va accolta, mentre, essendosene ravvisata l’infondatezza, la domanda avverso il silenzio inadempimento sull’istanza del 24 ottobre 2025, prot. n. 17181, va respinta;

- quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto:

- annulla l’atto di proroga n. 16 dell’8 maggio 2025;

- respinge la proposta domanda avverso il silenzio inadempimento sull’istanza del 24 ottobre 2025, prot. n. 17181;

- compensa interamente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PI US, Presidente

DO Di PO, Consigliere, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DO Di PO	PI US

IL SEGRETARIO