Pubblicato il 21/02/2025

N. 03950/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10917/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10917 del 2024, proposto da
EN TT, rappresentato e difeso dagli avv.ti Domenico Dodaro, Serena Cianciullo e Carlo Orazi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. in RO, Piazza Augusto Imperatore n. 22;

contro

RO AL in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Camarda con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Acea S.p.A., Areti S.p.A. ed KA TT, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale numero repertorio CP/1384/2022 del 12.09.2024 e numero Protocollo CP/104653/2024 del 12.09.2024 notificata in data 26.09.2024 emessa da RO AL – municipio RO XI - E.Q. servizio supporto amministrativo – appalti e concessioni avente ad oggetto “Autotutela possessoria, ai sensi dell’art. 823 c.c. per illegittima occupazione degli immobili di proprietà demaniale di RO AL siti in via della Magliana n. 248 angolo Via G. Maglioni 6 e identificati in Catasto al Foglio 809, partt. 39-40/1-42-44-92-83-86-91” nonché di ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso, collegato o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO AL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 la dott.ssa Francesca Sbarra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 23.10.2024 (e depositato in pari data), TT EN ha chiesto l’annullamento della determinazione dirigenziale numero repertorio CP/1384/2022 del 12.09.2024 e numero protocollo CP/104653/2024 del 12.09.2024 notificata in data 26.09.2024 emessa da RO AL – municipio RO XI - E.Q. servizio supporto amministrativo – appalti e concessioni avente ad oggetto “Autotutela possessoria, ai sensi dell’art. 823 c.c. per illegittima occupazione degli immobili di proprietà demaniale di RO AL siti in via della Magliana n. 248 angolo Via G. Maglioni 6 e identificati in Catasto al Foglio 809, partt. 39-40/1-42-44-92-83-86-91” nonché di ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso, collegato o consequenziale.

1.1. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi: (i) “Difetto di istruttoria. Errore nei presupposti in fatto e in diritto. Inidoneità dell’esproprio a interferire sull’acquisizione della proprietà per usucapione da parte del sig. TT. Sopravvenuta decadenza dell’interesse pubblico all’esecuzione dell’opera a cui servizio era stata avviata la procedura di occupazione d’urgenza e disposto l’esproprio. Violazione e falsa applicazione dell’art. 46 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. Eccesso di potere per sviamento” , in quanto il ricorrente avrebbe acquisito per usucapione il compendio in oggetto, per non essere stato destinatario, prima del compimento del termine ventennale, di alcun atto idoneo a interrompere il suo possesso libero e indisturbato, né dall’originario proprietario, né da RO AL; (ii) “Difetto di istruttoria. Errore nei presupposti in fatto e in diritto sotto altro profilo. Eccesso di potere per difetto e/o erroneità della motivazione. Eccesso di potere per sviamento” , laddove i manufatti insistenti sulle aree in contestazione sarebbero regolari ovvero oggetto di regolari domande di sanatoria; (iii) “Sulla quantificazione dell’indennità di occupazione. Carenza assoluta di motivazione. Difetto di istruttoria” , giacché il provvedimento non motiverebbe in ordine all’iter logico-giuridico e alla ratio economica della determinazione dell’indennità.

2. Con decreto ex art. 56 c.p.a. del 24.10.2024 l’atto impugnato è stato sospeso.

3. Si è costituita in resistenza RO AL, chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza n. 5340/2024 del 27.11.2024, il Collegio, “osservato sul punto che il ricorrente non ha fornito prova del titolo che ne legittimerebbe l’occupazione dell’area, tenuto conto dell’iter procedimentale conclusosi con il decreto di esproprio n. 249 del 12 agosto 2002; rilevato, inoltre, che la determinazione dirigenziale oggetto del presente gravame è altresì motivata dal “dovere di […] interrompere l’esercizio di attività non autorizzate” – con riguardo all’esercizio abusivo di attività laboratoriali e commerciali, contestato con le D.D. n. 1494 e 1495 del 08.11.2022; che tale circostanza non è stata oggetto di specifica contestazione del ricorrente, il quale si è limitato ad allegare la regolarità urbanistico-edilizia dei manufatti realizzati” , ha respinto la richiesta di concessione di misure cautelari, sulla base della mancanza del necessario fumus boni iuris .

5. La decisione è stata confermata in sede di appello cautelare con provvedimento n. 185/2025 del 16.01.2025, nel quale il Consiglio di Stato ha dato, tra l’altro, atto del sopravvenuto sgombero dell’immobile, avvenuto in data 5.12.2024, come da verbale prot. 71221 di esecuzione CP/104653/2024.

6. Con nota di deposito del 30.12.2024, RO AL ha prodotto la deliberazione della giunta municipale del municipio XI n. 11 del 23.12.2024 avente ad oggetto: “Istituzione del parcheggio pubblico destinato a servizi di pubblica utilità per il Giubileo 2025 e servizi alla cittadinanza negli immobili di proprietà demaniale di RO AL siti in via G. Miglioli, 6 e identificati in Catasto al foglio 809, partt. 39-40/1-42-44-92-83-86-91” , con la quale è stata confermata la destinazione d’uso a parcheggio pubblico per servizi di pubblica utilità dell’area in questione e disposta la realizzazione di un parcheggio pubblico nel territorio municipale ove collocare agevolmente i mezzi della Protezione Civile da impiegare in caso di emergenze nell’ambito del “Giubileo Speranza 2025”, dando mandato alla direzione municipale e alla direzione tecnica di adottare gli atti necessari per affidare in comodato d’suo gratuito parte del parcheggio pubblico in questione alle associazioni di Protezione Civile per il parcheggio dei relativi mezzi operativi e strumentali ed avviare le necessarie attività di ripristino, bonifica ed eventuale esecuzione di lavori in danno.

7. All’udienza pubblica dell’11.02.2025, il procuratore di parte ricorrente, nel richiamarsi alle proprie difese, ha riferito di non avere impugnato la citata determina n. 11/2024 e ha chiesto la decisione del giudizio (sciogliendo in tal senso la riserva apposta nella memoria del 10.01.2025).

Il Collegio ha dato avviso ex art. 73 co. 3 c.p.a. della possibile improcedibilità del ricorso nonché della possibile inammissibilità, anche per difetto di giurisdizione, quanto al motivo attinente alla quantificazione dell’indennità di occupazione.

All’esito della discussione, la causa è passata in decisione.

8. Il presente ricorso ha ad oggetto il provvedimento di rilascio in via di autotutela possessoria, adottato da RO AL sul presupposto della illegittima occupazione degli immobili siti in via della Magliana n. 248 e identificati in Catasto al foglio 809, partt. 39-40/1-42-44-92-83-86-91 – acquisiti al demanio in virtù di decreto di esproprio n. 249 del 12 agosto 2002 – nonché della presenza di abusi edilizi e dell’esercizio di attività laboratoriali e commerciali non autorizzate.

9. Avverso tale determinazione, con il primo motivo di ricorso, il ricorrente – originario conduttore delle aree – oppone di avere acquisito il complesso immobiliare per usucapione a far data dal 05.12.2009 ovvero dal 18.09.2017 (attribuendo efficacia interruttiva all’immissione in possesso di cui di seguito amplius ), giacché il proprio possesso libero e indisturbato non sarebbe stato interrotto né dall’originario proprietario, nei cui confronti avrebbe esercitato l’interversione del possesso a decorrere dal 5.12.1989, né da RO AL. Nella indicata qualità di proprietario del bene, quindi, rileva l’avvenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilità per mancata realizzazione dell’opera nel termine decennale di cui all’art. 46 d.P.R. n. 327/2001, invocando il proprio diritto potestativo alla restituzione dei beni espropriati e non utilizzati.

La doglianza è destituita di fondamento.

9.1. Al riguardo, occorre brevemente tracciare le tappe dell’iter urbanistico ed espropriativo che ha interessato l’area in questione.

Dalla documentazione prodotta dalle parti, infatti, si evince come il “programma urbano parcheggi – parcheggio di scambio Villa Bonelli” (involgente, tra gli altri, gli immobili siti in via della Magliana n. 248) sia stato dichiarato opera di pubblica utilità con la deliberazione della giunta regionale del 1991 n. 2917, con la quale i relativi lavori sono stati qualificati come indifferibili ed urgenti ex art. 6 co. 6 l. n. 122/1989.

Con la deliberazione della G.C. n. 2724 del 26 settembre 1995 (cfr. all. n. 8 al ricorso) è stata approvata la realizzazione dell’opera ed il relativo progetto esecutivo; con la successiva delibera di G.C. n. 5182 del 30 dicembre 1996, a integrazione della precedente, si è preso atto della necessità di procedere ad esproprio, prevedendo i termini iniziali e finali della procedura.

Con la deliberazione della G.C. n. 2469 del 20 giugno 1997 (cfr. all. n. 9 al ricorso) è stata, inoltre, disposta l’occupazione in via d’urgenza delle aree e stabilito un periodo di occupazione di 60 mesi a partire dalla data di immissione nel possesso, termine entro il quale avrebbe dovuto concludersi la procedura espropriativa (quindi, quanto all’area in questione, entro il 18.9.2002, considerato che l’immissione in possesso è avvenuta in data 18.09.1997 – cfr. verbale all. n. 3 al ricorso) – poi indicato al 15.09.2002 nella deliberazione comune di RO n. 632 del 03.03.1998 (cfr. all. n. 10 al ricorso).

In data 18.09.1997, è stato redatto il verbale di consistenza e di immissione in possesso degli immobili di cui alle particelle 39 – 40/1 – 42 – 44 - 82 -83 – 86 -91 del foglio 809 partita 1584624 intestata a Immobiliare Nervi S.p.A. con sede in RO, con ditta proprietaria accertata “Unione Italiana di assicurazione S.p.A.” con sede in RO. Nel predetto verbale di consistenza e di immissione in possesso degli immobili, è stato dato atto della presenza tanto dei rappresentanti della ditta proprietaria, quanto di EN ed NI TT – nella qualità di conduttori delle aree, ed è stato disposto che aree ed immobili formalmente presi in possesso dal comune di RO venissero lasciate in uso precario agli occupanti provvisori.

Con la citata deliberazione di G.C. n. 632 del 3 marzo 1998 è stato, quindi, promosso il procedimento espropriativo e fissato il termine per il compimento della procedura al 15 settembre 2002.

Da ultimo, il provvedimento definitivo di esproprio è stato disposto con ordinanza sindacale n. 249 del 12 agosto 2002 (cfr. all. n. 1 all’atto di costituzione dell’amministrazione), individuando una indennità pari ad € 171.721,14.

9.2. Tanto premesso, come già osservato in sede cautelare, a fronte dell’avvenuto perfezionamento dell’iter espropriativo con il citato decreto di esproprio n. 249/2002 (non oggetto di impugnazione), il ricorrente non ha fornito alcuna prova del titolo che ne legittimerebbe l’occupazione dell’area, consistente nell’asserito acquisto per usucapione degli immobili.

Ed invero, la domanda di accertamento della proprietà, avanzata in data 15 novembre 2022 dinanzi al tribunale di RO (in epoca, tra l’altro, successiva al sopralluogo eseguito in data 5.10.2022 da parte del personale tecnico del servizio urbanistica edilizia privata e dal personale della polizia locale XI Gruppo Marconi), è stata rigettata con sent. n. 9713/2024 del 6 giugno 2024 – avverso la quale attualmente pende giudizio di appello (procedimento iscritto presso la Corte di appello di RO, Sez. VII, al numero R.G. 5376/24).

Nel dettaglio, il Tribunale ordinario ha rilevato l’assenza di prova in ordine all’avvenuto esercizio, da parte dell’odierno istante, dell'interversione del possesso nei confronti della proprietaria RO AL – rimanendo, dunque, cristallizzate nei riguardi del Comune la mera formula di custodia (“uso precario”) e la qualifica di conduttore indicate nel verbale di immissione nel possesso del 1997.

9.3. Pertanto, allo stato, non risulta accertato che il ricorrente abbia acquisito l’area in oggetto per intervenuta usucapione, con la duplice conseguenza che: (i) da un lato, il TT non ha fornito alcuna prova del titolo che ne legittimerebbe l’occupazione dell’area nei confronti dell’ente espropriante; (ii) dall’altro, quanto all’invocato diritto alla restituzione dei beni espropriati e non utilizzati (da fare eventualmente valere dinanzi all’A.G.O. munita di giurisdizione), manca, al momento, quantomeno il presupposto soggettivo – ovvero la titolarità dell’area.

Ne deriva la legittimità del provvedimento impugnato, ove si consideri che RO AL risulta titolare dell’area in forza del ridetto decreto di esproprio n. 249 del 2002 e che trattasi di un provvedimento di autotutela esecutiva che l'amministrazione è tenuta ad adottare per rientrare nel possesso di un bene, sia esso demaniale o ricadente nel patrimonio indisponibile, allorché abusivamente detenuto da un soggetto privato (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. II, n. 1475, 15.11.2018; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 145, 14.01.2014; TAR Puglia, Lecce, Sez. II, n. 1740, 11.07.2014).

9.4. Né, al riguardo, rileva la circostanza che il parcheggio “Villa Bonelli” sarebbe stato realizzato in aree diverse da quelle oggetto della presente controversia, da ultimo invece destinate alla distinta funzione di ricovero degli automezzi delle associazioni di protezione civile – circostanza da cui discenderebbe il venir meno dei presupposti dell’esproprio e, pertanto, la restituzione degli immobili ai proprietari a cura dell’ufficio espropri (come statuito della deliberazione n. 2469 del 20 giugno 1997).

A questo proposito, si ribadisce che la presente controversia riguarda l’esercizio, da parte dell’amministrazione comunale, dei poteri di autotutela di cui all’art. 823 co. 2 c.c., e non anche la diversa questione della legittimità del provvedimento di esproprio – ovvero, a monte, del decreto di occupazione d’urgenza – non oggetto di impugnazione in questo giudizio. Inoltre, giova ancora evidenziare come della mancata realizzazione dell’opera di pubblica utilità potrebbe lamentarsi il solo proprietario espropriato (come puntualmente chiarito proprio dalla deliberazione n. 2469 invocata dal ricorrente), ai fini della eventuale retrocessione degli immobili.

9.5. Da ultimo, solo nella memoria del 10.01.2025, la difesa ricorrente lamenta che non ricorrerebbero, nel caso di specie, i requisiti oggettivi della natura di bene del patrimonio indisponibile (ovvero la manifestazione di volontà dell'ente titolare di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio e l'effettiva ed attuale destinazione del bene) – con conseguente impossibilità per l’amministrazione di ricorrere all’istituto dell’autotutela possessoria.

Tali censure devono essere dichiarate inammissibili, essendo state introdotte con meri atti difensivi non notificati alla parte avversaria, in dispregio delle regole del contraddittorio processuale (in disparte ogni rilievo sulla tempestività delle stesse).

Sul punto, è sufficiente richiamare il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui sono inammissibili le censure dedotte in memoria non notificata alla controparte, sia nell’ipotesi in cui risultino completamente nuove e non ricollegabili ad argomentazioni espresse nel corpo del ricorso, sia quando, pur richiamandosi ad un motivo già ritualmente dedotto, introducano elementi sostanzialmente nuovi, ovvero in origine non indicati, con conseguente violazione del termine decadenziale e del principio del contraddittorio, essendo affidato alla memoria difensiva il solo compito di una mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame, senza possibilità di ampliare il thema decidendum (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 gennaio 2023 n. 188; Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 marzo 2013 n. 1715).

9.6. In ogni caso, la censura in esame risulta, altresì, improcedibile, a fronte della adozione, nelle more del presente giudizio, della citata deliberazione della giunta municipale del municipio XI n. 11 del 23.12.2024 avente ad oggetto: “Istituzione del parcheggio pubblico destinato a servizi di pubblica utilità per il Giubileo 2025 e servizi alla cittadinanza negli immobili di proprietà demaniale di RO AL siti in via G. Miglioli, 6 e identificati in Catasto al foglio 809, partt. 39-40/1-42-44-92-83-86-91 ”.

Con tale delibera, infatti, è stata confermata la destinazione d’uso a parcheggio pubblico per servizi di pubblica utilità dell’area in questione e disposta la realizzazione di un parcheggio pubblico ove collocare i mezzi della Protezione Civile da impiegare in caso di emergenze nell’ambito del “Giubileo Speranza 2025”, dando mandato alla direzione municipale e alla direzione tecnica di adottare gli atti necessari per affidare in comodato d’suo gratuito parte del parcheggio pubblico in questione alle associazioni di Protezione Civile per il parcheggio dei relativi mezzi operativi e strumentali ed avviare le necessarie attività di ripristino, bonifica ed eventuale esecuzione di lavori in danno.

Diversamente da quanto prospettato dalla difesa ricorrente, dunque, l’amministrazione ha nuovamente manifestato la volontà di destinare l’area ad un pubblico servizio (parcheggio pubblico) e l'effettiva ed attuale destinazione del bene (mediante lo sgombero e l’avvio delle attività di ripristino e bonifica) – così ricorrendo i requisiti necessari a ricondurre il complesso immobiliare in oggetto al patrimonio indisponibile dell’ente.

9.7. Pertanto, a fronte della mancata impugnazione della suddetta delibera n. 11 del 23.12.2024, la censura in oggetto risulta, in ogni caso, improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

10. L’infondatezza delle doglianze sin qui esaminate consente di non passare all’esame del secondo motivo di ricorso, avente ad oggetto l’ulteriore punto di motivazione del provvedimento, nel quale il Comune afferma “ il dovere di ripristinare la legalità urbanistico edilizia” . Nel dettaglio, l’istante lamenta l’erroneità del presupposto, riferendo che i manufatti insistenti sulle aree in contestazione sarebbero regolari ovvero oggetto di regolari domande di sanatoria.

10.1. E infatti, a prescindere dalle suddette questioni, il ricorso va comunque respinto, giacché, anche ove fossero fondati i rilievi di parte ricorrente in ordine alla regolarità urbanistica-edilizia dei manufatti, rimarrebbero comunque fermi la motivazione, già scrutinata, relativo all’occupazione abusiva dei beni, nonché l’ulteriore motivo, non contestato dall’istante, attinente all’esercizio abusivo di attività commerciali – idonei di per sé a sorreggere l’ordine di rilascio.

Si tratta, a ben vedere, di un provvedimento c.d. plurimotivato, ossia basato su di una pluralità di motivi, ognuno autonomo rispetto all’altro, a cui trova applicazione il principio costantemente affermato dalla giurisprudenza secondo il quale “in presenza di un atto c.d. plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale” (cfr. Cons. St., sez. V, 17 settembre 2019, n. 6190; Cons. St., sez. III, 15 settembre 2023, n. 8367).

10.2. Ne consegue, quindi, che la riconosciuta legittimità (nonché la mancata contestazione) degli altri motivi autonomi posti a fondamento dell’atto impugnato determina il conseguente assorbimento dell’ulteriore questione dedotta nel secondo motivo di ricorso (cfr. Cons. St., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5, che individua tra le consentite deroghe al divieto di assorbimento dei motivi quella determinata da ragioni di economia processuale (§ 9.3.4.3), tra cui rientra il caso di specie: “nel caso in cui il provvedimento impugnato si fondi su una pluralità di ragioni autonome, il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenere ed a comprovare la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze” ).

Pertanto, il motivo di ricorso relativo alla asserita regolarità dei manufatti realizzati è inammissibile per difetto di interesse.

11. Da ultimo, parimenti inammissibile risulta il terzo motivo di ricorso, con il quale la difesa ricorrente censura il provvedimento impugnato, nella parte in cui dispone il recupero delle somme dovute a titolo di indennità di occupazione illegittima del bene demaniale, quantificate in via provvisoria in € 5.000,00 al mese a partire dal novembre 2022.

11.1. Preme, in primo luogo, evidenziare come la censura (ove intesa come volta all’accertamento negativo del credito) sia inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, per appartenere la questione al potere cognitorio dell’Autorità giudiziaria ordinaria. Al riguardo, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, in base al quale "le richieste di indennizzo per occupazione abusiva di un bene demaniale di un Comune appartengono alla giurisdizione del Giudice Ordinario, in quanto si tratta di un rapporto privatistico tra la P.A. e il privato avente ad oggetto la proprietà dell'immobile e non un rapporto di tipo amministrativo, anche quando il privato deteneva l'immobile in virtù di una concessione" (cfr. da ultimo, Tar Genova, Sez. I, 14.10.2022, n. 877; Cons. Stato Sez. VI, Sent., 02.08.2022, n. 6780; Tar Perugia, Sez. I, Sent., 12.03.2020, n. 160; Cass., Sez. Un., 15.05.2017 n. 11988).

11.2. Inoltre, la d.d. gravata dispone semplicemente il rilascio del compendio immobiliare entro il termine indicato ovvero mediante esecuzione coattiva, limitandosi, sotto il profilo patrimoniale, a stabilire la trasmissione del provvedimento al servizio entrate, ai fini della successiva riscossione delle somme dovute a titolo di indennità di occupazione. Ne deriva come tale provvedimento, in quanto meramente prodromico al successivo esercizio della pretesa patrimoniale mediante attivazione della procedura di recupero forzoso, non abbia carattere immediatamente lesivo della sfera giuridica del ricorrente – non costituendo, di per sé, ordine di pagamento delle predette somme, eseguibile nei confronti dell’istante.

12. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in € 1.500,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mario Alberto di Nezza, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere

Francesca Sbarra, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Sbarra	Mario Alberto di Nezza

IL SEGRETARIO