Pubblicato il 28/01/2026

N. 00170/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02077/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2077 del 2025, proposto da
Navigazione Libera del Golfo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Di Martino e Antonino Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Positano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Ranieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Alilauro S.p.A., non costituita in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia:

a. del provvedimento di proroga n. 28 del 10.06.2025 (Reg. Conc. Anno 2025) con il quale il Comune di Positano ha attestato, <in applicazione dell’art. 3 della Legge 5 agosto 2022, n. 118, come modificata dal decreto legge 16 settembre 2024, n. 131 […], che la concessione n. 7/2003 rilasciata alla Società Alilauro S.p.a. […] continua ad avere efficacia legale […] con scadenza del presente atto al 30.09.2027>;

b. della delibera di Giunta Comunale n. 207 del 16.12.2024, con la quale <si è fornito indirizzo per cui […] è opportuno procedere, per la certezza delle situazioni e rapporti giuridici per l’utilizzazione dei beni oggetto delle cdm vigenti, nelle more delle successive ulteriori determinazioni, in connessione alle quali si oppongano agli atti specifiche clausole agli atti; quanto precede, al solo fine di garantire certezza nella gestione e la corresponsione dei canone (ed oneri fiscali e di gestione connessi), ferme ed impregiudicate le procedure per il periodo successivo>;

c. per quanto possa occorrere, del provvedimento di proroga n. 17 del 05.05.2016 Reg. Conc. e di quello n. 26 del 09.06.2011 Reg. Conc.;

e per la disapplicazione dell’art. 3, c.1, L. 118/22, anche come modificato dall’art. 1, c.1, lett. a), D.L. 131/2024, n. 131 (conv. in L. 166/24), della L. 145/18, del D.L. 104/20 (conv. in L. 126/20), in conformità alla regola disapplicativa enunciata da Cons. Stato, Ad. Plen., n. 17/2021 e n. 18/202, operante nei confronti dei Giudici nazionali e di tutte le amministrazioni pubbliche, incluso il Comune di Positano, e, quindi, per l’accertamento e la declaratoria dell’inefficacia e dell’invalidità dei provvedimenti ed atti amministrativi elencati ai sopraindicati punti a), b) e c), che accordano “proroghe legali” in manifesta violazione del Diritto eurounionale, e, quindi, da considerarsi tamquam non esset;

nonché, in subordine, per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del perdurante silenzio-inadempimento (ex artt. 31 e 117 C.P.A.) sull’istanza prot. 17181/25 del 24.10.2025, a mezzo della quale la N.L.G. S.p.A. ha chiesto al Comune di Positano a) di dichiarare la scadenza dei titoli concessori illo tempore rilasciati alla compagine controinteressata, b) di accertare l’occupazione sine titulo dell’area demaniale marittima, ordinandone lo sgombero, c) di esercitare i poteri di vigilanza e di sanzione predeterminati dal Codice della Navigazione, dal Regolamento di Esecuzione e da ogni altra normativa applicabile, e) di bandire la procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle aree demaniali in regime di concorrenzialità, come imposto dagli artt. 36 e 37 del Codice della Navigazione, dall’art. 12 Direttiva CE n. 123/06 e dalla Giurisprudenza europea e nazionale, e, quindi, ai sensi dell’art. 117, c.3, c.p.a., per la nomina del Commissario ad acta, che, per l’ipotesi di ulteriore e perdurante inerzia, provveda in sostituzione dell’Amministrazione comunale inadempiente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Positano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 il dott. LO LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’impugnato provvedimento n. 28 del 10.6.2025 il Comune di Positano ha attestato, in applicazione dell’art. 3 della L. 5 agosto 2022 n. 118 (come modificata dal D. L. 16 settembre 2024, n. 131), la perdurante efficacia legale della concessione n. 7/2003 rilasciata alla controinteressata Alilauro S.p.A., evidenziando che tale atto “ ha efficacia di attestazione ricognitiva ai sensi della circolare MIT 15 gennaio 2013 n. 57 rilasciata al solo fine di garantire la certezza giuridica del rapporto e consentire la liquidazione dei canoni e imposte di legge con scadenza del presente atto al 30.09.2027, salve le ulteriori valutazioni come sopra indicato in relazione ad una durata ulteriore nel termine massimo per legge indicata ”.

A fondamento di tale provvedimento è stata richiamata oltre alla normativa suddetta la delibera di Giunta comunale n. 207 del 16.12.2024 con la quale “ si è fornito indirizzo per cui, nel richiamare la normativa sopravvenuta, e preso atto nella attuale situazione di oggettiva indeterminatezza è opportuno procedere, per la certezza delle situazioni e dei rapporti giuridici per l’utilizzazione dei beni oggetto delle cdm vigenti, nelle more delle successive ulteriori determinazioni, in connessione alle quali, si appongano agli atti specifiche clausole agli atti; quanto precede al solo fine di garantire certezza nella gestione e la corresponsione del canone (ed oneri fiscali, e di gestione connessi), ferme ed impregiudicate le procedure per il periodo successivo ”.

Va chiarito che sulla scorta di quanto indicato nella concessione n. 7/2003 la stessa riguarda un’area demaniale marittima di m.q. 9,60 fronte mare situata nel Comune di Positano località molo Spiaggia Grande, allo scopo di mantenere una cabina in legno ad uso biglietteria; essa aveva originariamente una durata prevista dall’1.1.2002 al 31.12.2007.

Va poi evidenziato che l’odierna ricorrente è pacificamente venuta a conoscenza dell’atto di proroga n. 28 del 10.6.2025 non già al momento dell’adozione di tale atto, bensì successivamente come risulta dalla lettura della sentenza n. 1776/2025 di questa Sezione. La ricorrente ha indicato di aver ottenuto l’effettivo accesso agli atti soltanto in data 5.11.2025 e tale dato non è stato oggetto di specifica contestazione da parte del Comune.

Con istanza prot. n. 17181/25 del 24.10.2025 la società ricorrente, sulla premessa che “ all’interno del perimetro della banchina del porto di Positano svolgono attività di biglietteria ben quattro operatori economici concorrenti della società istante: i relativi box sono posizionati su porzione di suolo demaniale, in virtù di concessioni demaniali che, per quanto consta, sono da tempo pervenute a scadenza naturale e non sono più prorogabili ” e dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale registratasi in materia, ha invitato e diffidato il Comune di Positano:

“ a. a prendere formalmente atto della sopraggiunta scadenza dei suddetti titoli concessori illo tempore rilasciati, tenendo conto che tutte le eventuali proroghe (tacite o espresse) delle concessioni demaniali marittime scadute sono illegittime, devono essere disapplicate dalle Amministrazioni comunali e, violando il diritto eurounitario, non producono alcun effetto giuridico, dovendo essere considerate tamquam non essent;

b. per l’effetto, prendere formalmente atto che i 4 box-biglietteria occupano sine titulo l’area demaniale marittima di Positano, sgomberando senza indugio i suoli ed impedendo che, all’avvio della prossima stagione 2026, siano illecitamente e illegittimamente nuovamente occupati con la re-istallazione delle strutture, tenendo anche conto che, scaduto il titolo concessorio, l’Amministrazione non ha neppure l’obbligo di motivare la sua decisione di recuperare il possesso e la piena disponibilità dell’area demaniale;

c. ad esercitare tutti i poteri di vigilanza e sanzionatori ai sensi del Codice della Navigazione, del suo Regolamento di Esecuzione e di ogni altra normativa vigente, per conseguire la piena disponibilità giuridica e materiale delle stesse;

d. a bandire e ad avviare ad horas le procedure ad evidenza pubblica volte all’assegnazione degli spazi disponibili in regime di concorrenzialità, come imposto dal quadro normativo eurounitario vigente, ai sensi degli artt. 36 e 37 del Codice della Navigazione, dell’art. 12 Direttiva CE n. 123/06, e di ogni altra normativa applicabile ”.

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 19.12.2025 e depositato in pari data) la società ricorrente ha chiesto l’annullamento di tale atto di proroga e degli altri atti impugnati, nonché l’accertamento e la declaratoria di illegittimità del perdurante silenzio-inadempimento sulla suddetta istanza del 24.10.2025, con nomina di Commissario ad acta in caso di perdurante inerzia del Comune.

2.1. A fondamento della domanda di annullamento la ricorrente ha dedotto che:

- la concessione n. 7/2003 sarebbe scaduta e, quindi, non potrebbe più legittimare l’occupazione dell’area demaniale da parte della controinteressata;

- l’impugnato provvedimento n. 28 del 10.6.2025 avrebbe disposto il differimento della durata della concessione in violazione dell’art. 3 della L. 118/2022; tale disposizione circoscriverebbe l’operatività della proroga automatica da essa contemplata ai soli titoli “in essere” al momento di entrata in vigore della legge (27.8.2022); tuttavia, a quest’ultima data la menzionata concessione n. 7/2001 non sarebbe stata prorogabile perché scaduta; inoltre, comunque la proroga del termine per il compimento di una certa attività dovrebbe essere richiesta prima della scadenza del termine medesimo per esigenze di chiarezza, di trasparenza e di pubblicità, a garanzia delle parti e, più in generale, dei terzi e nel caso di specie l’istanza per il rinnovo della concessione n. 6/2006 sarebbe stata presentata il 10.2.2004 quando la concessione n. 1/2001 era già definitivamente scaduta;

- tale provvedimento si porrebbe in contrasto con la Direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Servizi o Direttiva Bolkestein), con le pronunce nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e con la giurisprudenza amministrativa in materia; l’amministrazione comunale avrebbe dovuto disapplicare la normativa invocata a sostegno del provvedimento impugnato e non avrebbe ancora avviato, bandito e dato impulso alle procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle aree demaniali marittime di sua competenza; andrebbe quindi escluso che il provvedimento impugnato possa integrare gli estremi di una proroga tecnica; nessun diritto di insistenza sarebbe ormai più configurabile;

- la proroga non avrebbe potuto essere disposta in relazione all’attività di biglietteria, in quanto attività esulante dal novero di attività turistico-ricreative di cui all’art. 01, comma 1, del D.L. 400/1993 (conv. In L. 494/1993), richiamato dall’art. 3, comma 1, lett. a), della L n. 118/2022.

2.2. A sostegno della proposta domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio – inadempimento la ricorrente ha dedotto che l’amministrazione comunale intimata sarebbe rimasta ingiustificatamente inerte a fronte della suddetta istanza della N.L.G. in violazione dell’art. 2 della L. 241/1990, della Direttiva 2006/123/CE e delle pronunce nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nonché di quelle di questa Sezione staccata.

3. Non si è costituita la controinteressata.

Si è costituito il Comune ed ha dedotto:

- l’inammissibilità dell’azione di annullamento in ragione dell’omessa impugnazione degli atti presupposti (che sarebbero costituiti dalle delibere di Giunta nn. 188 del 29.11.2023 e 207 del 16.12.2024) e per la natura asseritamente meramente confermativa dell’atto impugnato;

- l’inammissibilità dell’azione avverso il silenzio – inadempimento per insussistenza dell’obbligo del Comune di provvedere sull’istanza della ricorrente, in quanto tale istanza costituirebbe un tentativo della ricorrente di eludere i termini per l’impugnazione delle suddette delibere di Giunta;

- l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ed interesse ad agire in capo alla ricorrente, la quale sarebbe titolare di un mero interesse eventuale e strumentale e non otterrebbe alcun vantaggio diretto ed immediato dall’annullamento dell’impugnata proroga, pure tenuto conto che la ricorrente non avrebbe presentato istanza concorrente per ottenere il bene demaniale di cui si discute nel presente giudizio; in sostanza, la ricorrente avrebbe fatto leva soltanto sull’interesse diffuso alla tutela della concorrenza; ad ogni buon conto, l’istanza presentata in data 23.1.2023 dalla ricorrente per un’altra ubicazione in banchina determinerebbe l’inammissibilità del ricorso per violazione del principio dell’ agere contra se e per abuso del processo, non avendo in tale istanza la ricorrente richiesto alcuna gara, bensì direttamente il rilascio di concessione demaniale in proprio favore;

- l’infondatezza del ricorso, in quanto: il Comune di Positano avrebbe prorogato la validità della concessione in discussione sino al 31.12.2020 per mezzo della delibera n. 307/2009 e poi con le impugnate delibere di Giunta rispettivamente al 31.12.2024 ed al 30.9.2027, senza che si sia avuta alcuna soluzione di continuità; l’impugnato atto di proroga avrebbe natura vincolata in ragione delle suddette delibere di Giunta, della situazione di incertezza normativa e pianificatoria e della necessità di attendere l’emanazione dei decreti ministeriali attuativi della L. 118/2022, nonché l’adozione del PAD in conformità al PUAD regionale; la scelta operata dalla Giunta nelle delibere suddette avrebbe natura discrezionale; la disposta proroga sarebbe inquadrabile nell’alveo della proroga tecnica connessa alla corretta e ordinata riorganizzazione dell'uso del demanio marittimo, come peraltro testimoniato anche dall'avvio del procedimento per il riassetto generale delle aree demaniali (PAD-PUAD); l’operato del Comune sarebbe corretto, in quanto la proroga sarebbe stata disposta in relazione a tutti i titoli concessori ricadenti sul demanio marittimo in gestione comunale, ivi inclusi quelli afferenti ai servizi portuali e la nautica da diporto, così come previsto nelle suddette delibere di Giunta.

4. Nella camera di consiglio del giorno del 13.1.2026 sono stati sentiti i difensori presenti come da verbale ed il Collegio ha dato avviso di possibile adozione di sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

5. Tanto premesso, vanno prima di tutto respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune.

5.1. Procedendo con ordine, va prima di tutto detto che sussistono la legittimazione e l’interesse a ricorrere della ricorrente.

In effetti, va prima di tutto considerato che: la ricorrente è compagnia di navigazione che svolge servizio di Trasporto Pubblico Locale nei Golfi di Napoli e Salerno, garantendo collegamenti periodici, annuali e giornalieri tra tutti i principali porti del litorale; questa opera nel porto di Positano e non dispone di un servizio biglietteria fisico all’interno dello stesso; l’indisponibilità allo stato di un box biglietteria in tale porto in relazione alla ricorrente non può che essere ricondotto alla concessioni rilasciate in favore di altri operatori, tra cui la controinteressata, nonché alle proroghe disposte con riferimento alle stesse, tra cui proprio la proroga oggetto di impugnazione; la società ricorrente ha già chiesto con istanza del 23.1.2023 il rilascio di concessione demaniale per l’istallazione di un box-biglietteria mobile per il periodo invernale di 120 gg e dal diniego del Comune è scaturito un contenzioso ad oggi pendente in grado di appello; infine, come già detto sopra la ricorrente con l’istanza prot. n. 17181/25 del 24.10.2025 ha diffidato il Comune: “ a. a prendere formalmente atto della sopraggiunta scadenza dei suddetti titoli concessori illo tempore rilasciati, tenendo conto che tutte le eventuali proroghe (tacite o espresse) delle concessioni demaniali marittime scadute sono illegittime, devono essere disapplicate dalle Amministrazioni comunali e, violando il diritto eurounitario, non producono alcun effetto giuridico, dovendo essere considerate tamquam non essent;

b. per l’effetto, prendere formalmente atto che i 4 box-biglietteria occupano sine titulo l’area demaniale marittima di Positano, sgomberando senza indugio i suoli ed impedendo che, all’avvio della prossima stagione 2026, siano illecitamente e illegittimamente nuovamente occupati con la re-istallazione delle strutture, tenendo anche conto che, scaduto il titolo concessorio, l’Amministrazione non ha neppure l’obbligo di motivare la sua decisione di recuperare il possesso e la piena disponibilità dell’area demaniale;

c. ad esercitare tutti i poteri di vigilanza e sanzionatori ai sensi del Codice della Navigazione, del suo Regolamento di Esecuzione e di ogni altra normativa vigente, per conseguire la piena disponibilità giuridica e materiale delle stesse;

d. a bandire e ad avviare ad horas le procedure ad evidenza pubblica volte all’assegnazione degli spazi disponibili in regime di concorrenzialità, come imposto dal quadro normativo eurounitario vigente, ai sensi degli artt. 36 e 37 del Codice della Navigazione, dell’art. 12 Direttiva CE n. 123/06, e di ogni altra normativa applicabile ”.

Tutti questi elementi depongono in modo univoco nel senso della sussistenza della legittimazione a ricorrere e dell’interesse ad agire della ricorrente, in quanto dalla caducazione degli atti di proroga posti in essere dal Comune la stessa otterrebbe un’indubbia chance (per quanto ovviamente non la certezza) di ottenere la disponibilità di un box - biglietteria all’esito della necessaria procedura competitiva da bandirsi da parte del Comune.

Vale a dire che vi è in capo alla ricorrente una posizione legittimante qualificata e differenziata rispetto al quisque de populo e ad altri operatori economici. Tale posizione è ontologicamente diversa rispetto al mero interesse alla legalità dell'azione amministrativa o ancora a quello della tutela della concorrenza e come tale fonda la legittimazione al presente ricorso in vista dell’interesse a partecipare alla selezione per la concessione demaniale (v. per vicenda per certi versi analoga, pur con le sue peculiarità, T.A.R. Campania, Napoli, VII Sez., 19 giugno 2025, n. 4623).

Del resto, pure per mezzo della diffida suddetta la società ricorrente ha manifestato di avere un serio e concreto interesse a partecipare alla gara per la selezione di nuovi concessionari, avendone richiesto l’indizione all’amministrazione comunale.

Infine, neppure è ravvisabile l’inammissibilità del ricorso sotto il profilo della violazione del principio dell’ agere contra se e dell’abuso del processo, risultando assorbente che la ricorrente con l’istanza prot. n. 17181/25 del 24.10.2025 ha chiaramente richiesto l’avvio di procedure ad evidenza pubblica volte all’assegnazione degli spazi disponibili in regime di concorrenzialità e che la presente istanza del 23.1.2023 non può in alcun modo ostare sine die alla proposizione di ricorsi avverso provvedimenti del Comune in materia. Del resto, un’interpretazione dei suddetti principi del tipo di quella avversata si porrebbe in chiaro contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost..

5.2. Quanto all’asserita natura non provvedimentale della proroga impugnata la tesi del Comune non è suscettibile di condivisione.

In effetti, né la delibera di Giunta Comunale n. 188/2023, né tantomeno quella n. 207/2024, si atteggiavano quali atti immediatamente lesivi della sfera giuridica della ricorrente e che come tali imponevano l’immediata impugnazione degli stessi.

Risulta chiaramente dalla lettura del dispositivo delle stesse che per mezzo di esse sono stati forniti meri indirizzi senza che sia stata determinata direttamente (e con effetto lesivo della sfera giuridica della ricorrente) la proroga della concessione demaniale di cui si discute.

Per la verità, tanto risulta altresì della lettura della motivazione nella parte in cui la Giunta comunale ha avvertito la necessità di “ tradurre in atti amministrativi di certazione delle situazioni rilevanti, per la prosecuzione delle attività in essere ”. Vale a dire che la stessa Giunta ha ritenuto necessaria l’intermediazione di ulteriori atti amministrativi, di natura provvedimentale, ai fini della concreta proroga delle singole concessioni.

La denominazione utilizzata nelle suddette delibere di “ presa d’atto della vigenza e prosecuzione dei rapporti concessori in essere ” e nell’atto di proroga non vale a mutare la natura provvedimentale di questo. Tale natura deriva necessariamente dalla modifica di uno degli elementi della concessione, vale a dire il termine di scadenza della stessa. Non si può quindi in alcun modo ritenere che si tratti di atto meramente confermativo non suscettibile di impugnazione. Del resto, un’interpretazione di questo tipo finirebbe per lasciare gli altri operatori economici interessati a tale tipologia di concessioni privi di qualsivoglia margine di tutela giurisdizionale.

5.3. Per finalità di completezza va poi detto che neppure può essere prospettata alcuna improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in ragione dell’intervenuta adozione della delibera di Giunta comunale n. 2 del 12.1.2026 (depositata dal Comune in data 12.1.2026).

Con tale delibera la Giunta ha approvato la proposta del Responsabile del Settore Tecnico allegata alla stessa e dato “ specifico atto di indirizzo al Responsabile del Settore Tecnico di dare indicazioni precise ai progettisti che saranno incaricati per la redazione della progettazione delle opere a farsi legate alla progettazione del piano generale di riassetto della banchina di Positano, di eliminare le cabine biglietterie ubicate sulle aree demaniali della banchina e di localizzare le stesse in aree comunali anche attraverso soluzioni progettuali che prevedano un eventuale risistemazione delle cabine in roccia realizzate da questa Amministrazione ”.

Orbene, per quanto il Comune non abbia espressamente eccepito tale ragione di improcedibilità del ricorso, va comunque esclusa la sussistenza della stessa perché si tratta di mero atto di indirizzo, la cui attuazione risulta futura ed incerta quanto ai tempi di concreta implementazione. Vale a dire che l’adozione di tale delibera all’attualità non è suscettibile di determinare in alcun modo la sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente alla coltivazione del presente ricorso avverso il provvedimento impugnato. Un tale esito del giudizio (nel senso dell’improcedibilità del ricorso) sarebbe stato postulabile soltanto in caso di concreta adozione da parte del Comune di provvedimento di immediata rimozione delle cabine biglietterie di cui si discute e contestuale spostamento delle stesse in altra area comunale.

6. Ciò posto, sgombrato il campo dalle eccezioni suddette, il ricorso proposto è fondato e va accolto per le ragioni e nei termini di seguito illustrati.

6.1. Il regime di proroga legale automatica delle concessioni demaniali marittime non è da reputarsi applicabile alla fattispecie in esame, trattandosi di concessione demaniale marittima non già per attività turistico-ricreative, bensì per attività di biglietteria.

In tale prospettiva la giurisprudenza ha evidenziato che tale regime di proroga legale “ riguarda le sole “concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative”, vale a dire, “secondo il combinato disposto dell’art. 13, l. n. 172 del 2003 e dell’art. 1, d.l. n. 400 del 1993, convertito nella l. n. 494 del 1993, [le concessioni che] hanno ad oggetto la gestione di stabilimenti balneari, gli esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio, il noleggio di imbarcazioni e natanti, la gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive, gli esercizi commerciali e i servizi di conduzione di strutture abitative”» e che «diversamente, “la concessione demaniale avente ad oggetto servizi di biglietteria per trasporto pubblico marittimo non rientra in nessuna delle tipologie ascritte alla categoria delle concessioni a scopo turistico ricreativo” (TAR Lazio Latina, sez. I, sentenza n. 377 del 2020)” (TAR Campania, Napoli, VII Sez., 21 marzo 2022, n. 1867).

Ed invero, come osservato da questa Sezione nella sentenza n. 811 del 30 aprile 2025, “ stante la sua natura speciale ed eccezionale, la disciplina in parola è, infatti, da intendersi di stretta interpretazione e, quindi, non esportabile al di fuori del perimetro delle concessioni demaniali marittime a vocazione turistico-diportistica, fino ad attingere anche quello proprio delle concessioni demaniali marittime per cantieristica navale. In questo senso, occorre rimarcare che le svariate disposizioni legislative susseguitesi nel tempo in materia di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime restano riferite al settore turistico-diportistico … Più in dettaglio, giova, altresì, rammentare che, a norma dell’art. 3, comma 1, lett. a, della l. n. 118/2022, nella versione vigente ratione temporis (ossia all’epoca di adozione dell’impugnato provvedimento del 27 giugno 2024, prot. n. 9579), «continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024 … se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126 … le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive, ivi comprese quelle di cui all'articolo 01, comma 1, del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, quelle gestite dalle società e associazioni sportive iscritte al registro del CONI, istituito ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, o, a decorrere dalla sua operatività, al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche di cui al decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 39, quelle gestite dagli enti del Terzo settore di cui all'articolo 4, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, e quelle per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio». E che, a tenore del richiamato art. 01, comma 1, del d.l. n. 400/1993, per «attività turistico-ricreative», siccome distinte da quelle «portuali e produttive», devono intendersi le seguenti attività: “a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione”.

La categoria delle attività turistico-ricreative ha anche formato oggetto di interpretazione autentica ad opera dell’art. 13 (Disposizioni concernenti le concessioni di beni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative nonché l'esercizio di attività portuali), comma 1, della l. n. 172/2003 (Disposizioni per il riordino e il rilancio della nautica da diporto e del turismo nautico), il quale ha stabilito che “le parole: ‘Le concessioni di cui al comma 1" di cui al comma 2 dell'articolo 01 del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dall'articolo 10 della legge 16 marzo 2001, n. 88, si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01” ”.

Proprio alla luce di tale interpretazione autentica va esclusa, ad avviso del Collegio, la riconducibilità della concessione di cui si discute nel presente giudizio alla categoria delle concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative, rientrando, piuttosto, nella categoria delle concessioni demaniali marittime per attività portuali e produttive, che il citato art. 01, comma 1, del D.L. 400/1993 menziona, bensì, quale possibile oggetto di concessione demaniale marittima, ma senz'altro distinguendole da quelle turistico-ricreative, poi elencate in dettaglio.

6.2. Inoltre, alla stregua delle argomentazioni già esposte da questa Sezione in proprie recenti pronunce (v. le sentenze n. 811 del 30 aprile 2025 e n. 2066 del 9 dicembre 2025) la proroga della concessione di cui si discute anche ove per mera ipotesi riconducibile all’orbita delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative si pone comunque in insanabile contrasto con gli artt. 49 e 56 del TFUE e 12 della Direttiva 2006/123/CE e, quindi, con i principi unionali di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi nel mercato interno per le seguenti ragioni:

“ l’ordine di doglianze articolato con i suindicati gravami e incentrato sulla denunciata illegittimità della proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere, ha già riscosso favorevole apprezzamento dalla Sezione, nelle sentenze n. 1306 del 6 giugno 2023 e n. 2345 del 2 dicembre 2024 sulla base di argomentazioni dalle quali il Collegio non ritiene di doversi discostare.

10.1. Innanzitutto, giova rammentare che, ai sensi dell’art. 3 della l. n. 118/2022, nella versione vigente ratione temporis, riveniente dalle modifiche apportate dagli artt. 10 quater, comma 3, e 12, comma 6 sexies, del d.l. n. 198/2022, conv. in l. n. 14/2023: «1. Continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024, ovvero fino al termine di cui al comma 3, qualora successivo, se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126: a) le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive, ivi comprese quelle di cui all'articolo 01, comma 1, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, quelle gestite dalle società e associazioni sportive iscritte al registro del CONI, istituito ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, o, a decorrere dalla sua operatività, al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche di cui al decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 39, quelle gestite dagli enti del Terzo settore di cui all'articolo 4, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, e quelle per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio; b) i rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture turistico-ricreative e sportive in aree ricadenti nel demanio marittimo per effetto di provvedimenti successivi all'inizio dell'utilizzazione. 2. Le concessioni e i rapporti di cui al comma 1, lettere a) e b), che con atto dell'ente concedente sono individuati come affidati o rinnovati mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento, continuano ad avere efficacia sino al termine previsto dal relativo titolo e comunque fino al 31 dicembre 2024 se il termine previsto è anteriore a tale data. 3. In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2024, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura stessa, l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2025. Fino a tale data l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all'articolo 1161 del codice della navigazione …».

10.2. Con riferimento all’operatività di tale disposizione legislativa, giova, poi, richiamare la ricognizione del diritto vivente di derivazione unionale formatosi in subiecta materia.

10.2.1. Nella sentenza 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15 (Promoimpresa S.r.l.), la Corte di giustizia UE, con riferimento alle proroghe demaniali marittime, aveva stabilito che: «1) L'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico-ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati. 2) L'articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico-ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo».

10.2.2. Sulla scorta di tale indirizzo, il Consiglio di Stato ha, quindi, affermato che: «… l'operatività delle proroghe disposte dal legislatore nazionale non può che essere esclusa in ossequio alla pronuncia del 2016 del giudice euro-unitario, comportante la disapplicazione dell'art. 1, comma 18, d.l. n. 194/2009 e dell'art. 34 duodecies, d.l. 179/2012, di talché la proroga legale delle concessioni demaniali in assenza di gara non può avere cittadinanza nel nostro ordinamento, come del resto la giurisprudenza nazionale ha in più occasioni già riconosciuto (cfr., per tutte e tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 2019 n. 1368). Del resto, più volte il Consiglio di Stato ha sancito in via generale l'illegittimità di una normativa sulle proroghe ex lege della scadenza di concessioni demaniali, perché equivalenti a un rinnovo automatico di per sé ostativo a una procedura selettiva. Inoltre, già decisioni precedenti della CGUE avevano affermato l'illegittimità di leggi regionali contemplanti, a talune condizioni, la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo al già titolare, evidenziando che proroga e rinnovo automatico, determinando una disparità di trattamento tra operatori economici mediante preclusioni o ostacoli alla gestione dei beni demaniali oggetto di concessione, violano in generale i principi del diritto comunitario su libertà di stabilimento e tutela della concorrenza. In conclusione, alla luce del prevalente indirizzo giurisprudenziale, non è in alcun modo riscontrabile una proroga automatica ex lege di una concessione demaniale marittima. Ciò significa che anche la più recente proroga legislativa automatica delle concessioni demaniali in essere fino al 2033, provocata dall'articolo unico, comma 683, l. 30 dicembre 2018, n. 145...(omissis)... è coinvolta, con le conseguenze del caso, nel ragionamento giuridico sopra esposto» (Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874).

10.2.3. Anche la Corte costituzionale, nella sentenza n. 10 del 12 gennaio 2021, ha ribadito che un meccanismo di rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime già esistenti sottrarrebbe le stesse «alle procedure a evidenza pubblica conformi ai principi, comunitari e statali, di tutela della concorrenza … per consentire de facto la mera prosecuzione dei rapporti concessori già in essere, con un effetto di proroga sostanzialmente automatica – o comunque sottratta alla disciplina concorrenziale – in favore dei precedenti titolari».

10.2.4. Di qui, poi, il pronunciamento di Cons. Stato, ad. plen., n. 17/2021 e n. 18/2021:

«Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto euro-unitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.

Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla p.a. (e anche nei casi in cui tali siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della p.a. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla p.a. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto.

Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’UE».

10.2.5. Successivamente, la Corte di giustizia UE, nella sentenza 20 aprile 2023, C-348/22 (Comune di Ginosa) ha così ulteriormente declinato in principi in subiecta materia:

- l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE si interpreta nel senso che si applica «a una situazione i cui elementi rilevanti si collocano tutti all'interno di un solo Stato membro» e «che esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo» (punto 41);

- esso stabilisce, al paragrafo 1, che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, una adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento; pertanto, tale disposizione «prescrive, in maniera incondizionata e sufficientemente precisa, un contenuto di tutela minima a favore dei candidati potenziali» (punto 67);

- il successivo paragrafo 2 – secondo cui una concessione di occupazione del demanio marittimo deve essere rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico – «ha effetto diretto in quanto vieta, in termini inequivocabili, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l'adozione di un atto dell'Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate di siffatte concessioni … dalla giurisprudenza della Corte risulta peraltro che un rinnovo automatico di queste ultime è escluso dai termini stessi dell'articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 (v., in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa)» (punto 69);

- ne discende che «l'articolo 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impone quindi agli Stati membri l'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta loro di rinnovare automaticamente un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività, in termini incondizionati e sufficientemente precisi» (punto 70);

- tale effetto diretto dell'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE – e segnatamente delle disposizioni che prevedono l'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e che vietano il rinnovo automatico di un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività – non può essere messo in discussione in virtù della circostanza che le medesime disposizioni si applicano «solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili» (punto 71);

- quanto alla decorrenza dell'effetto diretto delle disposizioni dell'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE, essa coincide, come precisato dalla sentenza della Corte di giustizia UE del 14 luglio 2016, con il momento della entrata in vigore della direttiva (28 dicembre 2009), di talché "detta norma così interpretata deve essere applicata dal giudice anche ai rapporti giuridici sorti e costituiti prima di tale sentenza" (punto 73);

- quanto al perimetro soggettivo dell'obbligo di disapplicazione delle disposizioni nazionali contrarie all'art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE, sulla falsariga di quanto già enunciato nella sentenza Promoimpresa, si può concludere che «l'articolo 288, terzo comma, TFUE deve essere interpretato nel senso che la valutazione dell'effetto diretto connesso all'obbligo e al divieto previsti dall'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l'obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alla autorità amministrative, comprese quelle comunali» (punto 79).

10.2.6. L’orientamento invalso a livello euro-unitario e nazionale è stato confermato ormai in maniera granitica dalla giurisprudenza amministrativa.

In particolare, vanno ricordate le sentenze del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 4479, n. 4480 e n. 4481 del 20 maggio 2024.

«… la Dir. 2006/123/CE – recitano le pronunce richiamate – ha effetti diretti, è self-executing ed è immediatamente applicabile, come aveva chiarito la Corte di Giustizia UE nella sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, in C-458/14 e in C-67/15 – e, sulla sua scia, la sentenza n. 17 del 2021 dell’Adunanza plenaria e le altre già menzionate sentenze del Consiglio di Stato – e come la stessa Corte ha riconfermato decisamente, laddove ve ne fosse stato bisogno (e non ve ne era), proprio nella sentenza Comune di Ginosa del 20 aprile 2023, in C-348/22.

Questo Consiglio non può che ribadire, sulla scia della giurisprudenza della Corte di Giustizia, dell’Adunanza plenaria nella sentenza n. 17 del 2021 e di tutta la menzionata giurisprudenza successiva, che tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – anche quelle in favore di concessionari che avessero ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata (Cons. St., sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679) – sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva.

La Corte di Giustizia nella sentenza del 20 aprile 2023 in C-348/22 (Comune di Ginosa) ha (ri)affermato che risulta dallo stesso tenore letterale dell’articolo 12, paragrafo 1, della Dir. 2006/123/CE che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.

Quanto all’art. 12, paragrafo 2, di tale direttiva, esso dispone in particolare che un’autorizzazione, quale una concessione di occupazione del demanio marittimo, sia rilasciata per una durata limitata adeguata e non possa prevedere la procedura di rinnovo automatico.

Tale disposizione, ha precisato ancora la Corte di Giustizia UE nella citata sentenza, ha effetto diretto in quanto vieta, “in termini inequivocabili”, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l’adozione di un atto dell’Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate di siffatte concessioni.

Dalla giurisprudenza della Corte risulta peraltro che un rinnovo automatico di queste ultime è escluso dai termini stessi dell’art. 12, paragrafo 2, della Dir. 2006/123/CE (v., in tal senso, la sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, punto 50).

L’art. 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impone quindi agli Stati membri l’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta loro di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività, in termini incondizionati e sufficientemente precisi.

Nel punto 71 della sentenza del 20 aprile 2023 in C-348/22 ancora la Corte di Giustizia ha precisato, a chiare lettere, che “la circostanza che tale obbligo e tale divieto si applichino solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili, le quali devono essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale, non può rimettere in discussione l’effetto diretto connesso a tale articolo 12, paragrafi 1 e 2”.

Di conseguenza, ogni questione sulla scarsità delle risorse e sugli eventuali criteri fissati per accertare tale scarsità non può costituire ragione, come sostenuto da alcune parti del presente giudizio, per determinare la non applicabilità della Dir. 2006/123/CE nelle more della fissazione dei menzionati criteri.24. Come chiarito dalla Corte di Giustizia, la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’art. 12, paragrafi 1 e 2, della Dir. 2006/123/CE e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali, senza che ciò possa essere condizionato o impedito da interventi del legislatore.

Devono, quindi, essere disapplicate perché contrastanti con l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE e comunque con l’art. 49 del TFUE, tutte le disposizioni nazionali che hanno introdotto e continuano ad introdurre, con una sistematica violazione del diritto dell’Unione, le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e in particolare:

a) le disposizioni di proroga previste in via generalizzata e automatica, e ormai abrogate dall’art. 3, comma 5, della l. n. 118 del 2022 (art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145 del 2018; art. 182, comma 2, del d.l. n. 34 del 2020, conv. in l. n. 77 del 2020; art. 100, comma 1, del d.l. n. 104 del 2020, conv. in l. n. 126 del 2020);

b) le più recenti proroghe introdotte dagli articoli 10 quater, comma 3 e 12, comma 6 sexies, del d.l. n. 198 del 2022, inseriti dalla legge di conversione n. 14 del 2023 e dall’art. 1, comma 8, della stessa l. n. 14 del 2023, che ha introdotto il comma 4 bis all’art. 4 della l. n. 118 del 2022.

Con riferimento a tali ultime disposizioni, che – unitamente agli artt. 3 e 4 della legge 5 agosto 2022 n. 118 – costituiscono le sopravvenienze legislative menzionate dalle citate decisioni delle Sezioni unite, si osserva che anche esse si pongono in palese contrasto con il diritto unionale, come già riconosciuto dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (v., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192, Cons. Stato, sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992, Cons. Stato, sez. VII, 3 novembre 2023, n. 9493 e, ancor più di recente, Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11200, Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 21 febbraio 2024, n. 119, Cons. Stato, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679 e Cons. Stato, sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940, Cons. Stato, sez. VII, 2 maggio 2024, n. 3963; v. anche per l’analoga questione della applicazione dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE alle concessioni per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, Cons. Stato, sez. VII, 19 ottobre 2023, n. 9104).

Infatti, mentre l’originaria versione dell’art. 3 della l. n. 118 del 2022, nell’abrogare le precedenti e già disapplicate disposizioni di proroga, aveva previsto in via transitoria il termine del 31 dicembre 2023 con possibilità di differimento con atto motivato fino al 31 dicembre 2024 “in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva”, le modifiche apportate dalla l. n. 14 del 2023 di conversione del d.l. n. 198 del 2022 hanno nuovamente stravolto il quadro normativo con nuove proroghe rese indeterminate da una serie di disposizioni palesemente contrastanti con i descritti principi dell’ordinamento dell’UE.

La l. n. 14 del 2023, oltre a spostare in avanti di un anno i due termini sopraindicati (al 31 dicembre 2024 quello di efficacia delle concessioni e al 31 dicembre 2025 la possibilità di differimento), ha previsto che:

a) “le concessioni e i rapporti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere a) e b), della legge 5 agosto 2022, n. 118, continuano in ogni caso ad avere efficacia sino alla data di rilascio dei nuovi provvedimenti concessori” (art. 10 quater, comma 3, del d.l. n. 198 del 2022);

b) “fino all’adozione dei decreti legislativi di cui al presente articolo, è fatto divieto agli enti concedenti di procedere all’emanazione dei bandi di assegnazione delle concessioni e dei rapporti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere a) e b)” (comma 4 bis dell’art. 4 della l. n. 118 del 2022, introdotto dall’art. 1, comma 8 della l. n. 14 del 2023).

Il complesso delle disposizioni introdotte dalla l. n. 14 del 2023 determina una nuova proroga automatica e generalizzata delle concessioni balneari, non più funzionale alle (non più) imminenti gare (come previsto dalla originaria versione degli artt. 3 e 4 della l. n. 118 del 2022), ma anzi resa indeterminata e potenzialmente illimitata nella durata dal contestuale divieto di procedere all’emanazione dei bandi di gara posto fino all’adozione dei decreti legislativi di cui all’art. 4 della l. n. 118 del 2022 (adozione non più possibile perché la delega è scaduta il 27 febbraio 2023, solo qualche giorno dopo l’entrata in vigore della l. n. 14 del 2023).

Se a ciò si aggiunge che le concessioni mantengono efficacia sino alla data di rilascio dei nuovi provvedimenti concessori, il quadro che ne deriva è del mantenimento delle attuali concessioni balneari italiane senza termine in contrasto con i più volte richiamati principi dell’Unione, nella costante interpretazione datane dalla Corte di Giustizia.

Ciò impone al giudice nazionale e alle amministrazioni di disapplicare tali disposizioni nella loro interezza, costituita da tutte le modifiche apportate alla l. n. 118 del 2022 dalla l. n. 14 del 2023, comprese quelle di cui all’art. 10 quater, comma 3, e all’art. 12, comma 6 sexies, del d.l. n. 198 del 2022, che hanno spostato in avanti i termini previsti dalla originaria versione dell’art. 3 della l. n. 118 del 2022.

Tale disapplicazione si impone prima e a prescindere dall’esame della questione della scarsità delle risorse, che verrà trattata nei paragrafi successivi, in quanto, anche qualora si dimostrasse che in alcuni casi specifici non vi sia scarsità di risorse naturali, le suddette disposizioni, essendo di natura generale e assoluta, paralizzano senza giustificazione alcuna l’applicazione della Dir. 2003/126/CE e precludono in assoluto lo svolgimento delle gare. (…).

In assenza di risultati, ancorché parziali e provvisori, che dimostrino in modo serio e attendibile, tanto a livello nazionale che a livello locale, che le concessioni non siano una risorsa scarsa, secondo i criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati, indicati dalla Corte, e in forza di una valutazione che deve essere anzitutto necessariamente qualitativa della risorsa, questo Consiglio di Stato, a cui compete nell’ordinamento italiano il controllo giurisdizionale sulla valutazione della scarsità delle risorse (che devono “essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale”: Corte di Giustizia UE, 20 aprile 2023, Comune di Ginosa, in C-348/22, punto 71), non può che riaffermare, allo stato, la sicura scarsità della risorsa (v., da ultimo, Cons. Stato, sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940 nonché Cons. Stato, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679 nonché Cons. Stato, sez. VII, 6 settembre 2023, n. 8184, ord., secondo cui “la risorsa materiale è scarsa”), dovendo concordarsi con quelle tesi secondo cui, ove all’operazione di mappatura fosse associata la finalità di eludere l’assoggettamento alle procedure competitive ad evidenza pubblica, si riesumerebbe un diritto di insistenza per gli attuali concessionari, non più esistente, come si dirà, nemmeno nell’ordinamento interno.

… l’applicabilità dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE è piena, diretta, incondizionata e non è né può essere subordinata dal legislatore in nessun modo alla mappatura, in sede nazionale, della “scarsità” della risorsa o a qualsiasi riordino, pur atteso, dell’intera materia, pena il frontale contrasto di questa subordinazione con il diritto dell’Unione e la conseguente disapplicazione delle norme che ciò prevedano (come, ad esempio, il già citato divieto di bandire le gare fino all’entrata in vigore di tale riordino: art. 4, comma 4 bis, della l. n. 118 del 2022, introdotto dall’art. 1, comma 8, lett. b), della l. n. 14 del 2023), dato che tale scarsità, in riferimento alle caratteristiche stesse delle concessioni, è evidente, per le ragioni già bene illustrate dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 17 del 2021 e dalle già richiamate ulteriori decisioni del Consiglio di Stato, e si presume finché dall’autorità amministrativa competente (a cominciare dai Comuni) non venga acclarato invece, sulla base di apposita istruttoria, e illustrato, con specifica motivazione, che il territorio costiero di interesse presenti una quantità di risorsa adeguata e sufficiente, nel rispetto dei fondamentali valori quali la tutela dell’ambiente e del paesaggio (v. Corte cost., 23 aprile 2024, n. 70), all’obiettivo dello sfruttamento economico della costa per le finalità turistico-ricreative proprie di queste concessioni.

Per tali ragioni risultano prive di fondamento le tesi che conferiscono natura pregiudiziale rispetto all’oggetto del presente giudizio e alla stessa indizione delle gare le conclusioni del Tavolo tecnico, le quali, oltre al già rilevato profilo di incompatibilità con il diritto dell’Unione, in alcun modo possono condizionare o sospendere l’effetto diretto dell’art. 12 della Dir. 2006/123/CE; per le medesime considerazioni non può essere accolta la richiesta istruttoria, formulata dagli appellanti incidentali, di acquisire l’esito dei lavori, anche parziali, del Tavolo tecnico. (…).

Dalla consolidata giurisprudenza della Corte si traggono dunque i seguenti principi, che sono vincolanti non solo per ogni giudice nazionale – a cominciare dai giudici amministrativi, che non devono seguire eccentriche o arbitrarie interpretazioni delle norme in materia che hanno l’effetto di non applicare il diritto dell’Unione – ma anche per tutte le autorità amministrative, non ultime, in ragione della prossimità territoriale, quelle comunali:

a) le pubbliche amministrazioni, al fine di assegnare le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, devono applicare l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE, costituendo la procedura competitiva, in questa materia, la regola, salvo che non risulti, sulla base di una adeguata istruttoria e alla luce di una esaustiva motivazione, che la risorsa naturale della costa destinabile a tale di tipo di concessioni non sia scarsa, secondo quanto sopra si è precisato in base ad un approccio che può essere anche combinato e deve, comunque, essere qualitativo;

b) anche quando non ritengano applicabile l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE, esse devono comunque applicare l’art. 49 del TFUE e procedere all’indizione della gara, laddove la concessione presenti un interesse transfrontaliero certo, da presumersi finché non venga accertato che la concessione difetti di tale interesse, sulla scorta di una valutazione completa della singola concessione.

Pertanto, l’obbligo di applicare l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE o l’art. 49 del T.F.U.E. potrebbe in ipotesi ritenersi insussistente soltanto in assenza di entrambe tali imprescindibili condizioni: la scarsità della risorsa e l’interesse transfrontaliero della concessione, la cui valutazione è comunque soggetta al controllo del giudice, che ha già rilevato come sia in concreto difficilmente riscontrabile la contemporanea assenza delle due condizioni, tenuto anche conto dell’importanza e della potenzialità economica del patrimonio costiero nazionale. (…).

Si può ritenere compatibile con il diritto dell’Unione la sola proroga “tecnica” – funzionale allo svolgimento della gara – prevista dall’art. 3, commi 1 e 3, della l. n. 118 del 2022 nella sua originaria formulazione, prima delle modifiche dei termini apportate dal d.l. n. 198 del 2022, laddove essa fissa come termine di efficacia delle concessioni il 31 dicembre 2023 e consente alle autorità amministrative competenti di prolungare la durata della concessione, con atto motivato, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura competitiva e, comunque, non oltre il termine del 31 dicembre 2024 “in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa”.

Affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la stessa legge n. 118/2022, però, le autorità amministrative competenti – e, in particolare, quelle comunali – devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi.

L’art. 3, comma 3, della l. n. 118 del 2022 – lo si ricorda – consente infatti la proroga tecnica, testualmente, solo per il tempo strettamente necessario “alla conclusione della procedura”, che deve essere stata avviata e può ritenersi avviata, secondo una interpretazione ispirata a ragionevolezza, in presenza quantomeno di un atto di indirizzo volto ad indire, finalmente, le gare, non essendo consentito comunque, sul piano logico prima ancor che cronologico, disporre una proroga tecnica finalizzata alla conclusione di una procedura di gara che nemmeno sia stata avviata, quantomeno a livello programmatico, pur di fronte a vicende contenziose o a difficoltà legate all’espletamento della procedura stessa, nell’assenza, ad oggi, di un più volte auspicato riordino sistematico dell’intera materia, dove confluiscono e trovano composizione, come ha ricordato la Corte costituzionale, molteplici e rilevanti interessi, pubblici e privati».

10.2.7. Gli autorevoli arresti dianzi riportati sono stati, tra l’altro, ribaditi, anche più di recente, da Cons. Stato, sez. VII, 26 febbraio 2025, n. 1688; TAR Lazio, Latina, sez. II, 14 novembre 2024, n. 728; TAR Puglia, Bari, sez. I, 24 febbraio 2025, n. 268; TAR Campania, Salerno, sez. III, 23 aprile 2025, n. 749.

E tanto, anche con riferimento all’ulteriore proroga sancita dall’art. 1, comma 1, lett. a, n. 1.1, del d.l. n. 131/2024, che ha differito al 30 settembre 2027 il termine finale di durata dei titoli concessori (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. I, 14 dicembre 2024, n. 869; 19 febbraio 2025, n. 183 ” (v. la suddetta sentenza n. 2066 del 9 dicembre 2025 di questa Sezione).

Pertanto, risultano pienamente applicabili alla presente fattispecie gli indirizzi richiamati da tale giurisprudenza.

Ne deriva che le disposizioni legislative poste a fondamento dell’atto impugnato integrano gli estremi di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, con la conseguenza che le stesse avrebbero dovuto essere disapplicate da parte del Comune di Positano.

D’altronde, nel caso di specie, il Comune neppure ha inteso realizzare una mera proroga tecnica della concessione in essere, avendo, invece, disposto nel senso non consentito (come evidenziato da Consiglio di Stato, VII Sez., 20 maggio 2024, n. 4480) di una mera proroga automatica in difetto di indizione della prescritta procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento dell’area demaniale marittima in discussione.

6.3. Tali considerazioni fanno sì che anche a ritenere che il rapporto concessorio instaurato tra il Comune e la controinteressata possa essere considerato come proseguito senza soluzione di continuità rispetto allo scadere della concessione in discussione la prorogabilità della durata di quest’ultima è rimasta comunque senza dubbio neutralizzata dalla regola disapplicativa enunciata dalla giurisprudenza suddetta.

6.4. Le considerazioni che precedono smentiscono in radice la fondatezza delle difese svolte dal Comune al fine di sostenere la legittimità del provvedimento di proroga impugnato.

7. Con riferimento all’azione esperita avverso il silenzio – inadempimento del Comune essa va, invece, respinta.

In effetti, risulta assorbente considerare che l’istanza prot. n. 17181 del 24.10.2025 della ricorrente risulta sostanzialmente volta ad ottenere un riesame del provvedimento e degli altri atti impugnati (nonché di quelli impugnati nei separati giudizi promossi dalla NLG), con conseguente insussistenza dell’obbligo a provvedere del Comune come da consolidata giurisprudenza in materia (v. tra le tante Consiglio di Stato, IV Sez., 29 marzo 2021, n. 2622).

8. In conclusione, alla luce di quanto precede, il ricorso va in parte accolto, con conseguente annullamento dell’impugnato atto di proroga n. 28 del 10.6.2025.

Quanto precede e le ragioni che sorreggono la presente decisione valgono ad escludere la necessità di qualsivoglia ulteriore istruttoria contrariamente a quanto sostenuto dal Comune in udienza. Basta considerare che la produzione di ulteriore documentazione da parte del Comune non avrebbe potuto portare ad un esito diverso del presente giudizio alla luce della regola disapplicativa enunciata dalla giurisprudenza suddetta.

Quanto alle spese di lite appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto annulla l’atto di proroga n. 28 del 10.6.2025

Compensa interamente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UI US, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

LO LI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO LI	UI US

IL SEGRETARIO