Pubblicato il 21/03/2025

N. 02409/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01707/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1707 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
San TR S.a.s. di UG LO & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, e UG LO, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Di Martino e Antonino Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e domicilio fisico eletto in Napoli, alla via Toledo n. 156;

contro

Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e domicilio fisico legale presso la sede di questa, in Napoli, in via Diaz n. 11;
Comune di S. Agnello, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giulio Renditiso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AL OL, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

(per quanto riguarda il ricorso introduttivo)

a) del provvedimento prot. 654 dell''11.01.2024, a firma del Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa del Comune di Sant''Agnello, recante <diniego di sanatoria edilizia - pratica condono edilizio legge 326/03 n. 169/03 - pratica condono ambientale legge 308/2004 n. 37/04>, per opere eseguite su area in catasto al fl. 4, p.lla 459;

b) del decreto n. 33 del 27.12.2023, a firma del Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa del Comune di Sant''Agnello, recante <parere negativo ai sensi e per gli effetti dell''art. 32 della legge 28/02/1985, n. 47 [...]>;

c) del parere negativo della Soprintendenza ABAP per l''Area metropolitana di Napoli prot. 22844-P del 21.11.2023, sconosciuto ai ricorrenti;

d) del parere contrario reso dalla C.L.P. nella seduta del 19.02.2020, n. 101, sconosciuto ai ricorrenti;

e) della relazione istruttoria del responsabile del procedimento del 04.03.2020, sconosciuta ai ricorrenti;

f) della nota della Soprintendenza prot. 8002-P del 29.04.2021, sconosciuta ai ricorrenti;

g) di ogni altro atto preordinato, conseguenziale o, comunque, connesso con quelli che precedono, tra cui le note comunali del 02.11.2020 e 01.12.2021;

(per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 30/5/2024)

per l’annullamento,

previa adozione di idonee misure cautelari monocratiche e collegiali,

a) dell’ordinanza n. 1 del 27.03.2024;

b) di ogni altro atto preordinato, conseguenziale, connesso con quelli che precedono;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli del di Comune di S. Agnello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con il presente ricorso ritualmente notificato e depositato, la San TR s.a.s. di UG LO & C. e LO UG in proprio hanno adito l’intestato Tribunale al fine di conseguire – principaliter - l’annullamento della determina n. 654/2024 con la quale il Dirigente del Servizio Antiabusivismo e Controllo Edilizio – Condono del Comune di Sant’Agnello ha respinto l’istanza presentata il 10/12/2004 prot. n. 20610 da LO Agostino ex l. n. 326/2003 avente ad oggetto lo “sbancamento della zona antistante il fabbricato sito alla via San Sergio n. 12”, in ct. al fg. 4 p.lla n. 459.

Il Comune ha motivato il diniego facendo riferimento:

a) al parere comunale paesaggistico contrario recato dal decreto n. 33/2023;

b) al parere contrario della Soprintendenza in data 21/11/2023 prot. 22844-P;

c) all’esistenza di vincolo paesaggistico sull’intero territorio comunale;

d) alla non compatibilità delle opere con i valori paesaggistici dell’area.

1.1 - Avverso tale diniego (e i presupposti atti supra indicati) sono insorti i ricorrenti (la s.a.s. dichiarandosi proprietaria dell’area al fg. 4 p.lla n. 459 prospiciente il fabbricato condominiale insistente sulla confinante p.lla 340), formulando un solo articolato motivo di ricorso, di seguito sintetizzato:

I) Violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90 in relazione al parere della Soprintendenza, al decreto comunale del 27/12/2023 e alla determina dell’11/01/2024 n. 654;

II) La valutazione della Soprintendenza e quella della CLP (riportata nel decreto comunale n. 33/2023) sono apparenti e prive di puntuali riferimenti alla non compatibilità delle opere con il vincolo esistente e non tengono conto che: a) le opere ricadono z.t. <6> del P.U.T. “di scarso valore ambientale”; b) l’abuso consiste nell’abbassamento del piano di campagna di un’area estesa circa 850 mq., con asportazione del terreno vegetale e conformazione a suolo naturale privo di pavimentazione e/o impermeabilizzazione; c) il lotto è tuttora un’area libera, allo stato naturale;

III) La Soprintendenza e la CLP non avrebbero potuto compiere alcuna valutazione esulante dai profili paesaggistici;

IV) Il richiamo contenuto nel decreto n. 33 cit. ai “quadri naturali e di non comune bellezza panoramica aventi anche valore estetico e tradizionale, godibili dai vari punti di vista accessibili al pubblico” è stereotipato;

V) La determina n. 654, oltre ad essere illegittima in via derivata, lo è anche in quanto suppone che la sola esistenza del vincolo osti all’accoglimento della domanda di condono.

2 - Ha resistito all’impugnativa il Ministero della Cultura, versando in atti documentazione sui fatti di causa.

3 - Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 30/5/2024, è stata, poi, impugnata l’ordinanza n. 1/2024 con la quale – sulla scorta dei dinieghi di condono nn. 654 cit. e n. 656 (relativo a “cambio di destinazione d’uso da rimessa a deposito” di parte del seminterrato del fabbricato) – è stato ingiunto ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/01 alla società San TR (individuata quale “proprietaria dell’immobile”) di ripristinare lo stato dei luoghi.

A detta dei ricorrenti, oltre che per invalidità derivata, l’ordinanza sarebbe da annullare siccome affetta da vizi propri e, in particolare:

a) omessa comunicazione dell’avvio del procedimento (vieppiù necessaria trattandosi di abusi risalenti a circa trenta anni addietro);

b) genericità del contenuto precettivo del provvedimento;

c) omessa specificazione del regime autorizzatorio disatteso;

d) errata indicazione della particella (n. 396) interessata dallo sbancamento: la p.lla ospita il viale di accesso dal Corso Italia, conforme al titolo abilitativo;

e) il prg consente tutti gli interventi edilizi ad eccezione di quelli di nuova costruzione, che nella specie non ricorrono; i lavori sulla p.lla n. 495 hanno determinato solo abbassamento del piano di calpestio; non sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/01;

f) dal provvedimento non emerge l’interesse pubblico che depone per la demolizione;

g) la motivazione incentrata sulla violazione del d. lgs. n. 42/04 e della L.R. 35/87 è insufficiente e generica;

h) l’intervento di rispristino da eseguire sulla p.lla n. 459 inciderebbe su elementi strutturali dell’edificio insistente sulla limitrofa p.lla n. 340.

4 - Si è costituito in resistenza anche il Comune di Sant’Agnello, chiedendo il rigetto della domanda.

Non ha preso parte al giudizio OL AL.

5 - Accolta l’istanza cautelare, alla pubblica udienza del 27/2/2025 il ricorso è transitato in decisione.

6 – Preliminarmente il Collegio osserva che la richiesta di rinvio dell’udienza di discussione avanzata dalla parte ricorrente va respinta.

Ai sensi dell’art. 73 comma 1-bis c.p.a, “Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza”. La domanda di rinvio deve fondarsi, quindi, su “situazioni eccezionali” (Cons. Stato, sez. II, 11 marzo 2024, n. 2329) e la decisione sulla domanda spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio della ragionevole durata del giudizio, tanto più nel processo amministrativo, nel quale non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche interessi pubblici.

Nella fattispecie, tali eccezionali ragioni non sono rinvenibili ed il rinvio richiesto inciderebbe negativamente sulla ragionevole durata del giudizio.

7 - Ancora in limine litis , va dichiarato il difetto di legittimazione attiva di LO UG.

La legitimatio ad causam o legittimazione attiva/passiva discende dall’affermazione di colui che agisce/resiste in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo (Cons. Stato, Ad. Pl., 25 febbraio 2014, n. 9) e tale indefettibile condizione dell’azione difetta in capo al LO, che non risulta destinatario né del diniego di condono né dell’ordinanza di demolizione. Il LO, d’altronde, non specifica se ed in che misura gli atti impugnati (a lui notificati n.q. di l.r. della San TR s.a.s.) lo riguardino personalmente.

8 – Il ricorso introduttivo va respinto.

8.1 - Ai sensi dell’art. 32 co. 26 l. n. 326/03, “Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1:

a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47;

b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio”.

Ai sensi del successivo co. 27 lett. d) , poi, “ Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora:

d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”.

8.2 - “ In linea generale, in tema di abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono previsto dall’art. 32 d.l. n. 269 del 2003 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 326 del 2003) è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 del citato D.L. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez VI 30 giugno 2023 n. 6379; sez. VI , 14/10/2022 , n. 8781; sez. VI 15 novembre 2022 n. 9986).

9.5 La giurisprudenza sopra richiamata, ponendosi nel solco di quella costituzionale (Corte Cost. sentenze n.ri 181 del 2021, 49 del 2006 e 208 del 2019) ha, quindi, affermato il carattere sicuramente più restrittivo del terzo condono rispetto ai precedenti, in ragione dell’effetto ostativo alla sanatoria anche dei vincoli che comportano inedificabilità relativa nonché del significativo ruolo riconosciuto al legislatore regionale, al quale - ferma restando la preclusione all’ampliamento degli spazi applicativi del condono - è assegnato il delicato compito di rafforzare la più attenta e specifica considerazione di interessi pubblici, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio.

9.6 La Corte costituzionale ha, sul punto, precisato che “il cosiddetto terzo condono, di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 ha un oggetto «più circoscritto» rispetto ai condoni aperti con le leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994, “così da attribuire carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l'inedificabilità assoluta” (Corte cost. 25/06/2015, n. 117) ” - Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 8540/23.

Ancora in punto di diritto, si osserva che “ ai sensi dell'art. 32 comma 27 lett. d) del decreto legge sul terzo condono “sono sanabili le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria, essendo nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, sia esso assoluto o relativo, consentita la sanatoria dei soli abusi formali); d) che vi sia il previo parere dell'Autorità preposta al vincolo" (Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 maggio 2015 n. 2518; 28 ottobre 2019, n.7341; 17 settembre 2019, n. 6182; 17 gennaio 2020 n. 425; 16 settembre 2022, n. 8043) in relazione, ovviamente, alle sole opere minori ammissibili al condono ” - da ultimo, Tar Lazio Roma, sez. II S, sent. n. 1793/25 e Consiglio di Stato sez. VI, sent. n. 746/2025.

8.3 - Orbene, oggetto dell’istanza di condono de qua sono “interventi di sbancamento nella zona adiacente il fabbricato, in particolare sul fronte nord ovest fino alle spalle del muro di confine con il Corso Italia, per una superficie pari a circa mq. 850,40 con un’altezza media di scavo par a mt. 3,10, per un totale di circa mc. 2636,24. [...] L’intervento consiste semplicemente nell’abbassamento della quota di calpestio del lotto di terreno, mediante il semplice scavo di sbancamento di terreno vegetale ..”, indicato come “abuso di tipologia 6” (cfr. istanza di condono e relazione tecnica integrativa della domanda, presentata nel luglio 2018, che ricalca la relazione UTC in data 13/6/1996 richiamata dall’ordinanza di demolizione conseguente al diniego impugnato).

Il parametro di riferimento delle riscontrate difformità è la sistemazione delle aree esterne risultante dalla C.E. formatasi per silentium sull’istanza prot. 13500 del 29/12/1983 (pratica edilizia non versata in atti).

8.4 - In base al quadro normativo ed ermeneutico di cui si è innanzi dato conto, il diniego opposto dal Comune di Sant’Agnello risulta legittimo.

8.4.1 - Come evidenziato dalla Soprintendenza fin dal preavviso di diniego (il cui contenuto è stato trasfuso nel parere conclusivo), l’anteriorità del vincolo (apposto con il d.m. 10/02/1962) rispetto alla realizzazione delle opere (anno 1996, secondo quanto emerge dagli atti di causa) è circostanza ostativa di per sé sola all’ottenimento del condono, a prescindere, quindi, dal giudizio di compatibilità (o non compatibilità) delle opere con il vincolo che si giustifica solo per le opere realizzate su immobili successivamente vincolati (ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 8103/24).

Al parere contrario obbligatorio e vincolante della Soprintendenza, non poteva che fare seguito il diniego di condono.

8.4.2 - Segue che “ in coerenza con i principi di economicità e speditezza dell’azione amministrativa, discendenti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, deve escludersi il rilievo di eventuali vizi formali allorché emerga il carattere inevitabile del contenuto dispositivo degli atti impugnati, secondo quanto previsto dall'art. 21-octies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. II, 6 marzo 2020, n. 1643). Peraltro, nel caso in esame, neanche nel corso del giudizio sono emersi elementi che avrebbero potuto indurre l'amministrazione resistente a pervenire a diverse conclusioni ” – Consiglio di Stato, sez. II, sent. n. 1098/2025, in fattispecie sovrapponibile.

Conclusivamente, il ricorso introduttivo va respinto.

9 - È invece fondato, nei termini appresso esplicitati, il ricorso per motivi aggiunti.

Consolidata giurisprudenza ritiene che i provvedimenti di repressione degli abusi edilizi siano sufficientemente motivati con la descrizione delle opere abusive e nella constatazione della loro abusività (cfr. Cons. Stato, IV, 16 aprile 2024, n. 34385; id., 6 febbraio 2019, n.903; Sez. II, 21 gennaio 2020, n. 487; Sez. II, 21 ottobre 2019, n. 7103).

9.1 - Come lamentato in ricorso, effettivamente, non si comprende la ragione dell’estensione dell’obbligo di ripristino in relazione ad abusi (non meglio specificati) insistenti sulla p.lla n. 396.

Ed invero:

- nessuna indicazione planimetrica si ricava dalla relazione comunale del 1996 menzionata nel provvedimento;

- nell’istanza di condono viene indicato che lo sbancamento ha riguardato la p.lla n. 345 del fg. 4;

- in ricorso si dà atto che alla precedente p.lla n. 345 corrisponde l’attuale p.lla n. 459 (circostanza da ritenersi pacifica, siccome incontestata dal Comune).

Peraltro, il Comune non contesta neppure che la realizzazione di un viale d’accesso (previo sbancamento) sia stata assentita con il titolo edilizio originario, cosicché si sarebbe imposta la puntuale individuazione (anche in termini planimetrici) della sola parte non legittima dello scavo.

Va, infatti, rammentato che l’abuso contestato dal Comune non consiste in uno sbancamento sine titulo , bensì (a quanto è dato evincere dalla relazione di sopralluogo) in opere di scavo eseguite in difformità rispetto al progetto originario (ciò che consente di superare l’assunto attoreo secondo cui il Comune avrebbe omesso di specificare quale regime autorizzatorio sarebbe stato applicabile).

Emerge quindi palese il difetto di istruttoria e di motivazione alla base dell’atto impugnato con riferimento al disposto ripristino delle aree oggetto di sbancamento. Resta ovviamente ferma la facoltà del Comune di rieditare il proprio potere, anche sanzionatorio, epurato dai vizi riscontrati nella presente decisione (ove ne ravvisi gli estremi, giusta la natura permanente degli illeciti de quibus ), previa puntuale individuazione della sola parte abusiva dello sbancamento realizzato e della sua localizzazione sotto il profilo planimetrico.

10 – L’esito complessivo del giudizio induce a compensare le spese tra tutte la parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti:

dichiara il difetto di legittimazione attiva di LO UG;

respinge il ricorso introduttivo;

accoglie il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla l’ordinanza n. 1/2024 nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Laura Maddalena, Presidente

Gabriella Caprini, Consigliere

Viviana Lenzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Viviana Lenzi	Maria Laura Maddalena

IL SEGRETARIO