Pubblicato il 19/06/2025

N. 00710/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00470/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 470 del 2024, proposto da
CE DA, in proprio e quale titolare dell'impresa AN CR di DA CE, rappresentata e difesa dagli avvocati Emanuele Bertolin, Andrea Mortara e Andrea Ganzer, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Arenzano, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Bormioli e Paolo Bormioli, con domicilio eletto presso il loro studio in Genova, piazza Dante 9/14;

nei confronti

del Consorzio Arenzano Centro Integrato di Via e di Patrizia Genovese, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento a firma del Responsabile Area IV – Promozione della Città, Affari Generali – Settore Commercio del Comune di Arenzano 29/3/2024, prot. n. 6347, avente ad oggetto "Riscontro richiesta CE DA per partecipazione manifestazioni straordinarie/mercatini presso il Comune di Arenzano", nonché del Regolamento comunale del Mercatino «Creato per Voi», approvato con delibera C.C. 31/1/2017, n. 2.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Arenzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la signora CE DA espone: - di essere titolare dell'impresa AN CR di DA CE (P.IVA 01852280096), che realizza prodotti artigianali in legno; - che, pur svolgendo un'attività creativa, frutto del proprio ingegno, ha preferito munirsi di partita IVA, anche al fine di regolarizzare la propria posizione sotto il profilo giuridico e fiscale; - che, nell'ambito della propria attività di artigiano, partecipa alle fiere ed alle manifestazioni straordinarie periodicamente organizzate dai Comuni liguri; - che, in passato, ha partecipato anche alla manifestazione organizzata presso il Comune di Arenzano, relativa all'esposizione e vendita dei prodotti dell'ingegno, denominata Mercatino “Creato Per Voi”; - che, recentemente, il Consorzio Arenzano Centro Integrato di Via, incaricato di gestire detto Mercatino, le ha precluso la partecipazione; - che, in data 4/3/2024, ella ha presentato al Comune di Arenzano un’articolata istanza, chiedendo di essere ammessa a partecipare alle manifestazioni e/o mercati periodicamente organizzati presso il Comune (tra cui, a titolo esemplificativo e non esaustivo, la manifestazione relativa all'esposizione e vendita dei prodotti dell'ingegno denominata Mercatino “Creato Per Voi”); - che, con nota 29/3/2024, prot. n. 6347, il Responsabile Area IV del Comune di Arenzano ha riscontrato negativamente la predetta istanza, affermando: che il mercatino “Creato per Voi” non farebbe parte delle fiere/manifestazioni straordinarie inserite nell’elenco approvato ed inviato in Regione Liguria ex art. 32 c. 2 del testo unico del commercio (L.R. n. 1/2007); che, ai sensi dell’art. 2 dell’apposito regolamento approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 2 del 13/1/2017, possono partecipare al Mercatino “Creato per Voi” esclusivamente operatori che non svolgono professionalmente l’attività di esposizione e vendita di opere del proprio ingegno”; che il Comune si rende disponibile a rilasciare un patentino OPI con Partita IVA.

Impugna la nota 29/3/2024, prot. n. 6347 nonché il presupposto Regolamento comunale del Mercatino “Creato per Voi”, approvato con deliberazione C.C. 31/1/2017, n. 2, e, a sostegno del gravame, deduce cinque motivi di ricorso, come segue.

1. Violazione artt. 27, 32 e 32- bis , l.r. n. 1/2007. Violazione art. 3, legge n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà.

La normativa regionale sul commercio (art. 32, l.r. n. 1/2007), in un’ottica di contemperamento delle istanze del commercio su aree pubbliche svolto in maniera professionale (artigiani/imprenditori individuali) e dell'attività di vendita effettuata in maniera non professionale (hobbisti e operatori del proprio ingegno OPI), consente agli artigiani/imprenditori individuali - e, più in generale, ai soggetti creatori delle proprie opere di ingegno/artistiche titolari di partita Iva - di partecipare a fiere promozionali e manifestazioni straordinarie unitamente agli hobbisti e ai c.d. OPI.

Il provvedimento impugnato, invece, non indicherebbe gli elementi in base ai quali il Comune ha ritenuto di escludere i creatori di opere di ingegno/artistiche, titolari di partita Iva, dalla partecipazione alle fiere promozionali e manifestazioni straordinarie sul proprio territorio comunale.

2. Violazione e/o falsa applicazione artt. 3, 4, 41, 42 e 97 Cost.; art. 1, d.l. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012; art. 3, legge n. 241/1990; artt. 27, 32 e 32- bis , l.r. Liguria n. 1/2007 – Eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, sviamento, ingiustizia grave e manifesta – Violazione del principio di proporzionalità.

Da un lato un regolamento relativo ad una specifica manifestazione non può avere portata generale, tale da precludere alla ricorrente lo svolgimento della propria attività in occasione di tutti gli eventi organizzati sul territorio comunale; dall'altro lato, la disposizione regolamentare secondo cui al predetto Mercatino possono partecipare “esclusivamente operatori che non svolgono professionalmente l'attività di esposizione e vendita di opere del proprio ingegno” , non sarebbe in linea con la normativa nazionale (art. 1 del d.l. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012) e regionale (art. 32, comma 4, l.r. n. 1/2007 - Testo Unico del Commercio), oltre che con le circolari esplicative dell’ ANCI Liguria.

3. Violazione e/o falsa applicazione artt. 3, 4, 41, 42 e 97 Cost.; art. 3, legge n. 241/1990; artt. 27, 32 e 32- bis , l.r. Liguria n. 1/2007; circolare ANCI "esplicativa per l'applicazione della normativa regionale su hobbisti e creatori opere dell'ingegno e indicazioni operative per rinnovo concessioni suolo pubblico nell'ambito del commercio su aree pubbliche". Violazione e falsa applicazione – Difetto di istruttoria e di motivazione, carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà.

Illegittime sarebbero anche: a) l’affermazione secondo la quale il mercatino “Creato per Voi” non farebbe parte delle fiere/manifestazioni straordinarie inserite nell'elenco approvato ed inviato in Regione Liguria come da art. 32 c. 2 del TUC; b) l'assunto secondo cui sarebbe possibile per la ricorrente, al fine di partecipare al Mercatino in questione, ottenere il rilascio di “un patentino OPI con partita IVA”, giacché gli OPI con partita Iva possono operare come tali solo se creano e vendono prodotti del tutto slegati dalla loro attività professionale/commerciale.

4. Violazione artt. 3, 7, 8 e 10- bis , legge n. 241/1990 – Violazione del giusto procedimento.

Il Comune ha respinto la richiesta del 4/3/2024 senza effettuare la preventiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, ai sensi dell'art. 10- bis , legge n. 241/1990.

5. Violazione e/o falsa applicazione artt. 3, 4, 41, 42 e 97 Cost.; art. 1, d.l. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012; art. 3, legge n. 241/1990; artt. 27, 32 e 32- bis , l.r. Liguria n. 1/2007 – Difetto di istruttoria e di motivazione, carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà.

Il provvedimento impugnato si appaleserebbe del tutto contraddittorio rispetto ai comportamenti precedentemente tenuti dal Centro Integrato di Via, che in passato ha sempre consentito alla signora DA e ad altri imprenditori individuali operanti nel settore delle opere artistiche e/o dell'ingegno di partecipare al Mercatino “Creato per Voi”.

All’azione di annullamento accede domanda di accertamento del diritto ad essere ammessa a partecipare alle manifestazioni/mercati periodicamente organizzati presso il Comune di Arenzano (tra cui la manifestazione relativa all'esposizione e vendita dei prodotti dell'ingegno denominata Mercatino “Creato Per Voi”).

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Arenzano, preliminarmente eccependo l’inammissibilità, ex art. 34, comma 2 c.p.a. ( “in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati” ), della domanda di accertamento del diritto a partecipare ad eventi non ancora organizzati dal Comune o da suoi delegati, per i quali la ricorrente non ha presentato ancora alcuna istanza di partecipazione, nel merito controdeducendo ed instando per il suo rigetto.

Alla pubblica udienza del 4 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Occorre preliminarmente affrontare l’eccezione comunale di inammissibilità del ricorso.

A fronte di una domanda di annullamento di una nota recante “diniego” di un’istanza di partecipazione ad una serie di manifestazioni - quantomeno, al mercatino “Creato per voi” - e, addirittura, di una norma regolamentare sicuramente preclusiva della partecipazione della ricorrente al mercatino in questione (l’art. 2 comma 1 dell’apposito regolamento comunale, approvato con deliberazione C.C. 31.1.2017, n. 2, a mente del quale “Possono partecipare al Mercatino “Creato per Voi” esclusivamente operatori che non svolgono professionalmente l’attività di esposizione e vendita di opere del proprio ingegno, come sopra definite” ), predicare che si tratti di poteri comunali non ancora esercitati non è soltanto errato, ma – come giustamente affermato dalla difesa di parte ricorrente - addirittura pretestuoso.

Ciò posto, il ricorso è fondato, sotto molteplici profili dedotti.

Innanzitutto, perché la nota di diniego di partecipazione al mercatino Creato per voi non è stata fatta precedere dal rituale preavviso di rigetto ex art. 10- bis L. 241/1990 (4° motivo).

Né varrebbe sostenere che la nota di diniego di partecipazione al mercatino Creato per voi non sarebbe annullabile mercé la sanatoria giurisprudenziale ex art. 21- octies comma 2 L. n. 241/1990, essendo palese – stante il tenore della norma regolamentare sopra citata – che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato: vuoi perché “La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis” (art. 21- octies comma 2 ultimo periodo); vuoi, soprattutto, perché - come si dirà – la norma regolamentare presupposta è essa stessa illegittima.

Secondariamente, perché è illegittimo anche il mancato inserimento del mercatino “Creato per Voi” tra le “fiere/manifestazioni straordinarie inserite nell’elenco approvato ed inviato in Regione Liguria come da art. 32 c. 2 del TUC” (3° motivo), quasi a voler sottrarre lo stesso ai poteri regionali di controllo (anche sostitutivo: art. 8 L.R. n. 1/2007) e monitoraggio del commercio su aree pubbliche.

Posto infatti che si tratta sicuramente di una forma di manifestazione commerciale al dettaglio su aree pubbliche rientrante nella disciplina del T.U. commercio L.R. n. 1/2007, nessun dubbio che la stessa – contrariamente a quanto sostenuto dal Comune nella nota di risposta impugnata - dovesse essere inserita nell’elenco di cui all’art. 32 comma 2 del T.U. commercio (“Tutte le manifestazioni storiche, le manifestazioni straordinarie e le fiere promozionali su aree pubbliche devono essere inserite in un elenco che il Comune deve approvare entro il 1° novembre dell'anno precedente a quello in cui si realizzano e che deve essere trasmesso entro dieci giorni alla struttura regionale competente per materia. Lo stesso organizzatore può realizzare una sola manifestazione straordinaria all'anno nel medesimo Comune. Non possono essere realizzate manifestazioni ulteriori o diverse da quelle inserite nell'elenco approvato. Le manifestazioni storiche, di cui all'articolo 27, comma 1, lettera k-bis), sono individuate dal Comune previa verifica con le associazioni del commercio maggiormente rappresentative a livello regionale, rappresentate in tutti i Consigli delle Camere di commercio liguri” ), da chiunque organizzata, anche se per una sola volta l’anno (intendendosi per organizzatore, ex art. 27 lett. f- bis T.U. Commercio, “il soggetto pubblico o privato che progetta, organizza, realizza e promuove le manifestazioni commerciali su aree pubbliche” ).

In terzo luogo – e soprattutto – perché è illegittima la disposizione regolamentare che riserva la partecipazione al mercatino Creato per voi ai cosiddetti hobbisti, e la preclude agli operatori artigiani che svolgono professionalmente l’attività di esposizione e vendita di opere del proprio ingegno.

Giova premettere come il mercatino “Creato per Voi” sia una “fiera promozionale”, ovvero una “manifestazione commerciale indetta al fine di promuovere o valorizzare i centri storici, specifiche aree urbane, centri o aree rurali, nonché attività culturali, economiche e sociali o particolari tipologie merceologiche o produttive” (art. 27 lett. g T.U. Commercio).

Orbene, ai sensi dell’art. 32 comma 4 del T.U. commercio L.R. n. 1/2007, “alle fiere promozionali e alle manifestazioni straordinarie partecipano, tramite rilascio della concessione temporanea di posteggio, gli operatori autorizzati all'esercizio del commercio su aree pubbliche e possono partecipare anche gli imprenditori individuali o le società di persone iscritte nel registro delle imprese, nonché gli hobbisti e i creatori delle opere dell'ingegno e artistiche ai sensi dell'articolo 32-bis” .

Dunque, la normativa regionale consente o ammette ( “possono partecipare” ) la partecipazione alle fiere straordinarie – accanto agli imprenditori individuali e alle società di persone iscritte nel registro delle imprese - di hobbisti e creatori delle opere dell'ingegno, su un piano di apparente parità.

In realtà, nell’ambito del commercio al dettaglio su aree pubbliche, la categoria degli hobbisti e dei creatori delle opere dell'ingegno deve ritenersi in qualche modo “residuale” (tale essendo sicuramente dal punto di vista fiscale, dovendo essere necessariamente occasionale e non abituale – cfr. l’art. 67, comma 1, lettera i del D.P.R. 917/1986), tant’è che la relativa partecipazione è circondata da una serie di restrizioni e cautele dall’art. 32- bis del T.U. commercio (partecipazione fino ad un massimo di ventiquattro volte all'anno, valore della merce non superiore a euro 1.000,00; tesserino rilasciato dal Comune, da vidimare ad ogni manifestazione; elenco da redigersi dall’organizzatore, contenente i dati identificativi e il codice fiscale): sicché la loro partecipazione alle fiere straordinarie ben può ritenersi, rispetto a quella degli imprenditori individuali e delle società di persone iscritte nel registro delle imprese artigiane, “eccezionale”.

Si tratta dunque di stabilire se il Comune possa, nell’ambito della regolamentazione ex art. 36 T.U. commercio (che deve contenere, tra l’altro - lettera h- bis – “le disposizioni operative di cui all'articolo 32-bis relative alle modalità di partecipazione degli hobbisti e dei creatori delle opere dell'ingegno e artistiche” ), riservare “in esclusiva” una fiera o manifestazione a tale categoria “residuale” di operatori non professionali del commercio su aree pubbliche, in deroga al sopra citato art. 32 comma 4 del T.U. commercio L.R. n. 1/2007, che pone le due categorie (imprenditori individuali e hobbisti) su di un piano di apparente parità ai fini della partecipazione alle fiere straordinarie, ma con un evidente favor per quelli “professionali”, che non soffrono limitazioni o restrizioni di sorta.

Ora, pare al collegio che una normativa regolamentare comunale che “riservi” in via esclusiva la partecipazione degli hobbisti e dei creatori delle opere dell'ingegno e artistiche alle fiere straordinarie esorbiti chiaramente dai limiti della legislazione regionale (art. 36 T.U. commercio), che consente al comune soltanto di disciplinare (lettera h- bis ) “le disposizioni operative di cui all'articolo 32-bis relative alle modalità di partecipazione degli hobbisti e dei creatori delle opere dell'ingegno e artistiche”, cioè una partecipazione “aggiuntiva” rispetto a quella – ordinaria, o di default - degli operatori professionali del commercio su aree pubbliche, che non può dunque essere esclusa.

In ogni caso, ammesso e non concesso che il Comune potesse operare in tal senso, sarebbe stato comunque necessario: 1) motivare circa la sussistenza di un interesse pubblico specifico a riservare tale manifestazione a quella particolare categoria di operatori non professionali, come detto di carattere residuale; 2) inserire il mercato nell’elenco annuale da trasmettere alla Regione ex art. 32 T.U. commercio, previo accordo e/o interpello delle associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello regionale.

Condizioni che palesemente difettano nel caso di specie: ché anzi, come visto, il Comune nella nota impugnata afferma che “il mercatino “Creato per Voi” non fa parte delle fiere/manifestazioni straordinarie inserite nell’elenco approvato ed inviato in Regione Liguria come da art. 32 c. 2 del TUC” .

Né vale opporre che il Comune avrebbe graziosamente offerto alla ricorrente la possibilità di partecipare al mercatino Creato per voi, previo rilascio di un patentino OPI con Partita IVA, ovvero per vendere prodotti diversi da quelli oggetto dalla sua attività artigianale.

La legislazione regionale consente infatti alla ricorrente di partecipare alle fiere straordinarie come imprenditore individuale artigiano, cioè al fine di vendere proprio i prodotti della sua attività professionale: ciò che, per l’appunto, costituiva oggetto dell’istanza illegittimamente denegata.

Donde l’accoglimento del ricorso, con l’annullamento della nota del Comune di Arenzano 29/3/2024, prot. n. 6347 e dell’art. 2 comma 1 del regolamento del mercatino "Creato per voi”, approvato con deliberazione del consiglio comunale 31.1.2017, n. 2.

Le spese di giudizio seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la nota del Comune di Arenzano 29/3/2024, prot. n. 6347 e l’art. 2 comma 1 del regolamento del mercatino "Creato per voi”, approvato con deliberazione del consiglio comunale 31.1.2017, n. 2.

Condanna il Comune di Arenzano al pagamento in favore della ricorrente delle spese di lite, che si liquidano in € 3.000,00 (tremila), oltre spese generali, IVA e CPA, oltre al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Morbelli, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere, Estensore

Richard Goso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Vitali	Luca Morbelli

IL SEGRETARIO