Pubblicato il 13/05/2025

N. 00852/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01291/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1291 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di CC, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Ennio De Vita, Raffaele Falce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Marzocchella, Tiziana Monti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero Dell’Istruzione e del Merito, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, Istituto Comprensivo IC CC, Istituto Comprensivo IC San Gregorio AG, in persona del Ministro in carica e del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

nei confronti

Comune di San Gregorio AG, in persona dei Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Armenante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Salerno, non costituita in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensiva

con il ricorso introduttivo

a – del decreto dirigenziale della Regione Campania n. 44 del 25.06.2024, pubblicato sul BURC n. 46 del 01.07.2024, avente ad oggetto: “Istituzione Scolastica IC San Gregorio AG - CC”, con il quale, in pretesa esecuzione della sentenza del TA PO – IV Sez., n. 3798/2024 del 17.06.2024 di annullamento della delibera di G.R.C. 816/2023 recante dimensionamento della rete scolastica per l’A.S. 2024 -2025, nella parte in cui accorpa l’Istituto Comprensivo di San Gregorio AG con quello di CC, si decreta di “costituire l’istituzione scolastica IC San Gregorio AG – CC con sede legale in via Giardino a San gregorio AG”;

b - del provvedimento prot. n. 38273 del 02.07.2024, con cui il Direttore Generale dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Campania recante “con effetto dal 01.09.2024 è costituita l’istituzione scolastica IC San Gregorio AG – CC con sede legale in via Giardino, San Gregorio AG”;

c - di tutti gli atti presupposti, richiamati o meno nel provvedimento sub a), nonché collegati, connessi e conseguenziali;

con i motivi aggiunti

a – della delibera della Giunta Regionale della Campania n. 753 del 21.12.2024, pubblicata sul BURC n. 1 del 07.01.2025, avente ad oggetto: “Dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell'offerta formativa. Anno scolastico 2025/2026”, nelle parti in cui (punto 6 del dispositivo ed all. A alla delibera), sull’assunto “di dover dare ottemperanza alla sentenza n. 3798/2024 del TA Campania”, ha meramente riproposto la statuizione (già gravata con il ricorso introduttivo) di costituzione dell’istituzione scolastica IC San Gregorio AG-CC con sede legale in via Giardino in San Gregorio AG;

b - di tutti gli atti presupposti, richiamati o meno nel provvedimento sub a), ivi compresi il decreto dirigenziale della Regione Campania n. 44 del 25.06.2024 ed il provvedimento del Direttore Generale dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Campania prot. n. 38273 del 02.07.2024 (già impugnati con il ricorso introduttivo), laddove se ne possa prospettare una rinnovata funzione di supporto e preordinazione all’emanazione della delibera sub a), nonché collegati, connessi e conseguenziali, ivi compresi gli ulteriori atti diretti a sopprimere l’autonomia scolastica dell’I.C. di CC;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Comune di San Gregorio AG, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dell’Istituto Comprensivo IC CC, dell’Istituto Comprensivo IC San Gregorio AG, del Ministero Dell’Istruzione e del Merito e dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 la dott.ssa Anna Saporito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di CC ha impugnato dinanzi al TA Campania PO il Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 44 del 25.06.2024, pubblicato sul BURC n. 46 del 01.07.2024, nella parte in cui accorpa l’Istituto Comprensivo di San Gregorio AG con quello di CC, decretando di “ costituire l’istituzione scolastica IC San Gregorio AG – CC con sede legale in via Giardino a San Gregorio AG ”.

1.1. Il Comune ricorrente premette in fatto che:

- l'Istituto Comprensivo di CC, a cui è accorpato da oltre un decennio l’istituto scolastico di Palomonte, ha un numero di alunni iscritti per l'a.s. 2024/25 di n. 708 unità e pertanto, secondo il D.M. Istruzione 127/2023 (recante “ Criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi aa.ss. 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027 ”) è un’istituzione scolastica che, per popolazione di oltre 600 alunni, ha diritto a conservare “in via esclusiva” un dirigente scolastico (DS) a tempo indeterminato e un direttore dei servizi generali ed amministrativi (DSGA), mantenendo l’autonomia scolastica;

- con delibera della Giunta Regionale della Campania n. 816 del 23 dicembre 2023, in sede di riorganizzazione della rete scolastica per l’a.s. 2024/2025, è stato previsto l’accorpamento dell’Istituto Comprensivo di San Gregorio AG all’Istituto Comprensivo di CC, che ha così mantenuto l’autonomia, essendo stata fissata la sede della dirigenza a CC;

- tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al TA PO, con ricorso n. 902/2024 R.G., dal Comune di San Gregorio AG che, sul presupposto di essere un comune montano, ha rivendicato il proprio diritto a mantenere l’autonomia scolastica sulla base di un parametro di popolazione studentesca fissato dal citato D.M. 127/2023 in un quoziente numerico più basso (400 alunni) rispetto a quello ordinario;

- son sentenza n. 3798 del 17.06.2024 il TA PO ha accolto il ricorso per difetto di motivazione, ritenendo che nel deliberato giuntale impugnato “ non vengono … esplicitate le ragioni dell’accorpamento dell’Istituto “San Gregorio AG” all’Istituto comprensivo “CC” pur ricadendo il primo in un Comune Montano ”, annullando la delibera in parte qua ;

- in data 24.06.2024 la Giunta Regionale Campania, con delibera n. 315/2024, ha approvato le nuove “ Linee guida dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2025-2026 ”, dando in tal modo avvio al nuovo processo di dimensionamento scolastico per l’a.s. 2025/2026;

- in tale ambito la Regione Campania, con il decreto dirigenziale gravato, ha ritenuto di dare esecuzione alla sentenza del TA PO n. 3798/2024 costituendo l’istituzione scolastica San Gregorio AG-CC, con sede legale a San Gregorio AG, così sopprimendo l’autonomia scolastica dell’I.C. CC;

- di seguito il Direttore Generale dell’U.S.R. per la Campania ha emanato l’atto prot. n. 38273 del 02.07.2024, con cui ha disposto la costituzione della nuova istituzione scolastica “dal 01.09.2024”, senza neppure aver verificato la sussistenza delle condizioni materiali per attuare il cambio di sede.

2. A sostegno del gravame sono stati formulati sei motivi, così rubricati:

“ I – violazione ed elusione delle sentenze esecutive del g.a. (art. 33 c.p.a.) – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 e delle linee guida della regione campania per il dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2024-2025 – incompetenza - eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“ II – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 e delle linee guida della regione campania per il dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2024-2025 – violazione di legge (art. 139 d.lgs. 112/98) eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“ III – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 e delle linee guida della regione campania per il dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2024-2025 approvate con dgr n. 250 del 04.05.2023– violazione di legge (comma 66 dell’art. 1 l. 107/2015) - eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“ IV – violazione e falsa applicazione delle linee guida della regione campania per il dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2024-2025 – incompetenza - eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“ V – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 - eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“VI – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 - eccesso di potere (difetto di motivazione - di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento)”.

3. Si sono costituiti l’Ufficio Scolastico Regionale Campania, l’Istituto Comprensivo IC CC, l’Istituto Comprensivo IC San Gregorio AG, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Comune di San Gregorio AG, il Comune di CC e la Regione Campania.

4. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito e l’Ufficio Scolastico Regionale hanno eccepito l’incompetenza dell’adito T.A.R. Campania, PO, essendo impugnato un provvedimento esplicante i propri effetti in uno specifico ambito territoriale ricadente nella Provincia di Salerno e quindi rientrante nella competenza territoriale di questa Sezione Staccata.

5. Con ordinanza n. 1472 del 26 luglio 2024 il T.A.R. Campania PO ha accolto la domanda cautelare; l’appello cautelare è stato respinto dal Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3489 del 18 settembre 2024.

6. Con ordinanza n. 408 del 2 agosto 2024 del Presidente del TA PO è stata accolta l’eccezione di incompetenza territoriale, attribuendo il presente ricorso alla competenza di questa Sede staccata.

7. Con atto di motivi aggiunti notificati il 4 febbraio 2025 e depositati il successivo 11 febbraio il Comune ricorrente ha impugnato la Delibera della Giunta Regionale n. 753 del 21/12/2024, pubblicata in data 07/01/2025, con la quale si è stabilita “ la costituzione dell’istituzione scolastica IC San Gregorio AG-CC con sede legale in Via Giardino in San Gregorio AG ”, articolando sei motivi, rubricati come appresso:

“ I – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 e delle linee guida della regione campania per il dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2025-2026 – violazione e falsa applicazione del giudicato di cui alla sentenza del tar napoli n. 3798/2024 - eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“ II – violazione ed elusione delle pronunce giurisdizionali – violazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 e delle linee guida della regione campania per il dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2024-2025 –violazione di legge (art. 139 d.lgs. 112/98) eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“ III – violazione ed elusione delle sentenze esecutive del g.a. (art. 33 c.p.a.) – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 e delle linee guida della regione campania per il dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2024-2025 – incompetenza - eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“ IV – violazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 e delle linee guida della regione campania per il dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2024-2025 –violazione di legge (art. 139 d.lgs. 112/98) eccesso di potere (difetto di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“V – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 - eccesso di potere (difetto di motivazione - di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”;

“ VI – violazione e falsa applicazione del d.m. del ministro dell’istruzione e del merito di concerto con il ministro delle finanze n. 127/2023 - eccesso di potere (difetto di motivazione - di istruttoria e del presupposto – arbitrarietà – sviamento) ”.

8. Il Comune di San Gregorio AG, nel costituirsi in resistenza ai motivi aggiunti, ha formulato istanza di rinvio dell’udienza pubblica già fissata al 19 febbraio 2025 per rispetto dei termini a difesa; ha inoltre eccepito l’improcedibilità per carenza di interesse del ricorso introduttivo, avendo lo stesso ad oggetto atti regionali ormai superati per effetto della D.G.R. n. 753 del 21 febbraio 2024.

9. Previo deposito di ulteriori memorie di replica, all’udienza pubblica del 16 aprile 2025 la causa è stata introitata in decisione.

10. Preliminarmente, in accoglimento dell’apposita eccezione formulata dal Comune di San Gregorio AG, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato improcedibile in quanto la deliberazione con esso impugnata è stata superata per effetto della successiva delibera n. 753/2024, gravata con i motivi aggiunti; va infatti considerato che “ l’adozione di un nuovo atto, quando non sia meramente confermativo di un provvedimento precedente già oggetto di impugnazione giurisdizionale ma costituisca (nuova) espressione di una funzione amministrativa, comporta la pronuncia d'improcedibilità del giudizio in corso per sopravvenuta carenza di interesse, trasferendosi l'interesse del ricorrente dall'annullamento dell'atto impugnato, sostituito dal nuovo provvedimento, all'annullamento di quest'ultimo ” (Consiglio di Stato, sez. IV, 16 marzo 2022, n. 1852).

11. Deve dunque procedersi allo scrutinio dei motivi aggiunti, a mezzo dei quali il Comune ricorrente deduce, in sintesi, che:

- è palesemente infondata la motivazione, addotta nella delibera gravata, di “ dover dare esecuzione alla sentenza n. 3798/2024 del TA Campania ”, riferendosi tale sentenza all’annullamento della delibera di G.R.C. 816/2023, recante dimensionamento della rete scolastica per l’a.s. 2024/2025, programmazione ormai superata essendo in atto il dimensionamento scolastico per l’a.s. 2025/2026 (primo motivo);

- la Regione, in contrasto con le disposizioni di riferimento nonché in violazione ed elusione delle statuizioni recate dalla sentenza 3798/2024 del TA PO, in luogo di rinnovare il procedimento di dimensionamento scolastico sin dalla fase istruttoria per rivalutare, anche alla luce delle statuizioni del G.A., le condizioni per il mantenimento o meno dell’autonomia scolastica di S. Gregorio AG, si è limitata - senza una nuova istruttoria e in assenza di contraddittorio - ad “invertire” le autonomie scolastiche, accorpando l’I.C. di CC all’Istituto di S. Gregorio AG; inoltre, attesa la natura di “processo condiviso” del dimensionamento della rete scolastica regionale (cfr. Linee Guida Regionali, in specie punti 2.2 e 2.3) è del tutto illegittimo il mancato coinvolgimento del Comune ricorrente, non essendo consentito, nell’attuale sistema di riparto delle competenze, che la Regione deliberi scelte pianificatorie della rete scolastica senza l’apporto dei Comuni (secondo, terzo e quarto motivo);

- il disposto accorpamento è altresì illegittimo considerato che l’I.C. di CC, con una popolazione studentesca superiore alle 700 unità per l’a.s. 2024/2025, presenta le soglie minime per il mantenimento dell’autonomia scolastica (quinto motivo);

- è erronea l’individuazione, come istituto accorpante, dell’I.C. S. Gregorio AG, dovendosi far riferimento, sulla base delle linee guida (non già al plesso ma) alla istituzione scolastica che possiede il maggior numero di alunni, ovvero l'I.C. di CC, avente n. 708 alunni, a fronte di n. 417 dell’IC S. Gregorio AG (sesto motivo).

12. Le doglianze sono complessivamente infondate.

13. Deve innanzitutto escludersi la sussistenza di una violazione/elusione del giudicato.

Per la delimitazione dell'ambito dell'effetto conformativo del giudicato amministrativo occorre avere riguardo alla tipologia e al numero dei motivi accolti e distinguere le sentenze a effetto vincolante pieno, con le quali l'atto viene annullato per difetto dei presupposti soggettivi o oggettivi o per violazione di termini perentori relativi all'esercizio del potere, da quelle a effetto vincolante strumentale, con le quali l'annullamento per vizi formali (come quelli procedimentali o di mero difetto di motivazione) impone soltanto all'amministrazione di eliminare il vizio dall'atto senza vincolarla in alcun modo nei contenuti.

La portata effettiva del giudicato va ricostruita sulla base di una lettura congiunta del dispositivo della sentenza e della parte motiva, che vanno inoltre correlate ai dati oggettivi di identificazione delle domande (causa petendi e petitum) proposte dalla parte ricorrente, considerando che il potere residuo dell'amministrazione in sede di riedizione del potere dopo una pronuncia di annullamento va delimitato con riferimento al tipo di vizio riscontrato e che, in ogni caso, l'effetto conformativo si estende all'obbligo di porre in essere una attività successiva conforme ai canoni di legittimità individuati dalla pronuncia da eseguire (Consiglio di Stato, sez. VI, 23 giugno 2023, n. 6187, id., sez. VI, 19 maggio 2023, n. 5002; id., sez. VI, 12 luglio 2022, n. 5880).

Nel caso di specie va rammentato come la ripetuta sentenza 3798/2024 del TA PO ha annullato la D.G.R. n. 816 del 29 dicembre 2023 (nella parte in cui ha disposto l’accorpamento dell’Istituto comprensivo “San Gregorio AG” all’Istituto comprensivo “CC”) per difetto di motivazione, non essendo esplicitate le ragioni per le quali non era stata tenuta in considerazione la natura di “comune montano” del Comune di San Gregorio AG ( “[la circostanza che] la contestata determinazione regionale presentasse una indubbia valenza programmatoria e fosse strutturalmente connotata da un ampio margine di apprezzamento discrezionale, non la sottraeva all’obbligo di una più pregante motivazione, essendo coinvolti, nella specie, nell’assetto da essa delineato, istituti scolastici collocati in un Comune Montano ed essendo espressamente prevista dalla normativa di settore una deroga appunto per i Comuni montani. Tale motivazione, nel provvedimento in esame, manca posto che non vengono in essa esplicitate le ragioni dell’accorpamento dell’Istituto San Gregorio AG” all’Istituto comprensivo “CC” pur ricadendo il primo in un Comune Montano ").

Ne discende che l’obbligo conformativo scaturente dalla pronuncia si sostanziava nel riesercitare il potere, in parte qua, di programmazione, dotando il provvedimento di un adeguato corredo motivazionale, senza alcun vincolo circa l'esito, confermativo o meno, di tale determinazione, pienamente rimessa all'amministrazione titolare del potere discrezionale programmatorio, come peraltro evidenziato anche nella sentenza TA PO n. 241 del 10 gennaio 2025, con la quale è stato respinto il ricorso del Comune di S. Gregorio AG per l’ottemperanza della sentenza n. 3798/2024 (“ il vizio ritenuto fondato con la sentenza della Sezione, che qui si porta ad esecuzione, è quello di eccesso di potere per inadeguata istruttoria e insufficiente motivazione, poiché la Regione non avrebbe tenuto in considerazione la configurazione del Comune come “comune montano” e quindi la possibile applicazione della deroga ai criteri di dimensionamento. Ciò significa che, dal riconoscimento della illegittimità della delibera impugnata, per effetto del suindicato deficit motivazionale e di istruttoria, è derivato un mero obbligo conformativo, in capo alla Regione Campania, ovvero che questa è stata chiamata a riesercitare il suo potere, in parte qua, mediante “una più pregante motivazione, essendo coinvolti, nella specie, nell’assetto da essa delineato, istituti scolastici collocati in un Comune Montano ed essendo espressamente prevista dalla normativa di settore una deroga appunto per i Comuni montani… tale annullamento imponeva, invece, alla Regione, in chiave conformativa, una sola rinnovazione procedimentale che tenesse in debito conto la natura montana del Comune di CC. Il tutto fermo restando l’esercizio della discrezionalità regionale in materia di dimensionamento scolastico e l’obbligo di motivazione espressa sul punto ”).

Orbene, avendo l'Amministrazione regionale provveduto a rideterminarsi, corredando il provvedimento di nuova motivazione, nessuna elusione del giudicato è ravvisabile.

Neppure risultava necessario, al fine di emendare il vizio motivazionale, riattivare il contraddittorio procedimentale con gli Enti interessati e, segnatamente, con il Comune ricorrente; una tale prescrizione, invero non rinvenibile nel contenuto precettivo della sentenza del TA PO (che non fa riferimento a vizi istruttori) non può neppure farsi discendere dai principi generali: considerato che la motivazione si pone a valle dell’istruttoria, il riesercizio del potere successivo all’annullamento giurisdizionale per vizio di motivazione impone all’amministrazione il solo obbligo, ora assolto, di dare conto delle ragioni delle scelte compiute sulla base delle risultanze dell’istruttoria condotta.

14. Deve essere del pari respinta la censura secondo la quale, essendo in atto il dimensionamento scolastico per l’a.s. 2025/2026, “ la pretesa di dover dare esecuzione alla sentenza 3798/2024, invero, è inammissibile e superata, essendo questa riferita all’annullamento della delibera di G.R.C. 816/2023 ”.

La doglianza – oltre a risultare contraddittoria rispetto alla coeva deduzione di ipotesi di violazione/elusione del giudicato e ad obliterare che il decisum in questione, come sopra rammentato, ha posto in capo alla Regione Campania un preciso onere motivazionale con riguardo alle decisioni di accorpamento interessanti i due istituti coinvolti, del quale l’amministrazione ha ragionevolmente tenuto conto anche in sede di dimensionamento per il successivo anno scolastico – omette di considerare che il richiamo alla “esecuzione della sentenza” rappresenta solo una delle motivazioni poste a fondamento della delibera gravata, di modo tale che la sua (eventuale) illegittimità non avrebbe comunque effetto invalidante considerato che, in caso di provvedimento plurimotivato, “ il giudice - ove ritenga infondate le censure indirizzate nei confronti di uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo di per sé a sostenerne e a comprovarne la legittimità, ha potestà di respingere il ricorso sulla sola scorta di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte nei confronti degli altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono stati articolati, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze ” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 8 aprile 2022, n. 4155).

Sottolinea infatti il Collegio che, collocandosi la determinazione gravata all’interno di un ampio e complesso procedimento programmatorio, involgente l’intero assetto regionale, la motivazione deve essere necessariamente ricostruita avendo riguardo non solo agli alinea specificamente riferiti ai Comuni di CC e San Gregorio AG, ma all’intero corpo della delibera regionale la quale richiama, nelle premesse, inter alia , il mutato contesto normativo (sul quale cfr. funditus sub § 15.1.), le Linee guida di dimensionamento della rete scolastica e di programmazione dell’offerta formativa per l’a.s. 2025/2026 (DGR n. 315 del 24/06/2024), la sentenza della Corte Costituzionale n. 223/2023 (nella parte in cui, al punto 7.2.1.2, ha sancito che “ la nuova disciplina elimina i precedenti vincoli dimensionali (600 e 400 alunni) stabiliti per le singole istituzioni scolastiche”, come previsti dalla disciplina precedente, stabilendo il rafforzamento della autonomia regionale nel processo di dimensionamento della rete scolastica e dell'offerta formativa regionale ”), la nota del 24.6.2024 del Comune di San Gregorio AG (che ha evidenziato che “…il plesso in cui è presente il maggior numero di alunni è quello di Via Giardino in San Gregorio AG che, pertanto, dovrebbe rappresentare la sede del Dirigente Scolastico e del D.S.G.A. ”).

15. Non risulta meritevole di positiva delibazione neppure il motivo incentrato sull’illegittimità del disposto accorpamento atteso che l’I.C. di CC, con una popolazione studentesca superiore alle 700 unità, possiede i requisiti di legge per il mantenimento della qualifica di istituzione scolastica autonoma.

15.1. Giova, al fine di illustrare le ragioni del mancato accoglimento, riepilogare il quadro normativo di riferimento e le sue evoluzioni, richiamando a tal fine la recente ricostruzione operata dal Consiglio di Stato (sez. VII, 14 marzo 2025, n. 2102; id. 14 marzo 2025, n. 2108), che ha evidenziato quanto segue:

a) il processo di dimensionamento della rete scolastica si situa a valle della riforma generale introdotta dalla legge 29 dicembre 2022, n. 197, recante " Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025 ", in tema di definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi per gli anni scolastici 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027; in particolare, l'art. 1, comma 557, della predetta legge, ha previsto che all'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo il comma 5-ter, siano inseriti i seguenti articoli:

- 5-quater “ Al fine di dare attuazione alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, a decorrere dall'anno scolastico 2024/2025, i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale, sono definiti, su base triennale con eventuali aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro il 31 maggio dell'anno solare precedente all'anno scolastico di riferimento . Ai fini del raggiungimento dell'accordo, lo schema del decreto è trasmesso dal Ministero dell'istruzione e del merito alla Conferenza unificata entro il 15 aprile. Le regioni, sulla base dei parametri individuati dal decreto di cui al primo periodo, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato dal medesimo decreto. Con deliberazione motivata della regione può essere determinato un differimento temporale di durata non superiore a trenta giorni. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato”;

- 5-quinquies: “ Decorso inutilmente il termine del 31 maggio di cui al primo periodo del comma 5-quater, il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 30 giugno, sulla base di un coefficiente indicato dal decreto medesimo, non inferiore a 900 e non superiore a 1000, e tenuto conto dei parametri, su base regionale, relativi al numero degli alunni iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e dell'organico di diritto dell'anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro della densità degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando la necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, nonché da un parametro perequativo, determinato in maniera da garantire a tutte le regioni, nell'anno scolastico 2024/2025, almeno il medesimo numero di istituzioni scolastiche calcolato sulla base del parametro di cui al comma 5 e comunque entro i limiti del contingente complessivo a livello nazionale individuato ai sensi del secondo periodo. Al fine di garantire una riduzione graduale del numero delle istituzioni scolastiche per ciascuno degli anni scolastici considerati si applica, per i primi sette anni scolastici, un correttivo non superiore al 2 per cento anche prevedendo forme di compensazione interregionale. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato”;

- 5-sexies: “ In sede di prima applicazione, per l'anno scolastico 2023/2024, restano ferme le disposizioni dei commi 5, 5-bis e 5-ter del presente articolo, con i parametri indicati all'articolo 1, comma 978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e, per l'anno scolastico 2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies del presente articolo definisce un contingente organico comunque non superiore a quello determinato mediante l'applicazione dei commi 5 e 5-bis. A decorrere dall'anno scolastico 2025/2026, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies definisce un contingente organico comunque non superiore a quello determinato sulla base dei criteri definiti nell'anno scolastico precedente. Eventuali situazioni di esubero trovano compensazione nell'ambito della definizione del contingente ";

b) la riforma in questione si pone, come dichiarato obiettivo, quello di dare attuazione alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel PNRR, nell’ambito della quale si è previsto di adottare, come parametro efficace al fine di identificare le istituzioni cui assegnare un DS e un DSGA, la "popolazione scolastica regionale”, anziché la “popolazione del singolo istituto” come previsto dalla legislazione vigente, con l'obiettivo del graduale decremento del numero delle sedi scolastiche attivabili nel territorio regionale, stante, come noto, il tendenziale decremento dello sviluppo demografico, e quindi della complessiva popolazione studentesca; la nuova disciplina si pone come obiettivo anche quello del superamento dell'istituto della reggenza, nella misura in cui, prima della riforma, si consentiva alle Regioni di istituire, o comunque mantenere in vita, autonomie scolastiche anche sottodimensionate rispetto alla soglia di 600 alunni, ovvero di 400 alunni se situate nelle piccole isole o in comuni montani o in aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, attraverso l'assegnazione delle medesime, per l'appunto in reggenza, ai dirigenti scolastici già titolari di un incarico in una istituzione normodimensionata (art. 19, commi 5 e 5-bis, del cit. decreto-legge n. 98 del 2011);

c) nello specifico, le dotazioni organiche sono state determinate sulla base delle previsioni attuative recate dal decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro delle finanze, n. 127 del 30 giugno 2023, il cui art. 1 ha previsto che " A decorrere dall'anno scolastico 2024/2025 i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni tengono conto del parametro della popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista dalla missione 4, componente 1, del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale. Le Regioni, sulla base dei criteri di cui al presente comma, anche ai fini di garantire le tutele ivi richiamate, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nel limite del contingente indicato nella tabella richiamata al comma 2 dell'articolo 2, sentite le Province e le Città metropolitane per le scuole secondarie di secondo grado e i Comuni per le scuole di ogni altro ordine a grado, utilizzando i procedimenti regionali a ciò finalizzati ". Il comma 2 ha poi precisato che " per l'anno scolastico 2024/2025, il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi non può essere superiore a quello determinato mediante l'applicazione dell'articolo 19, commi 5 e 5-bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, secondo i quali è assegnato un dirigente scolastico (DS) con incarico a tempo indeterminato e un direttore dei servizi generali ed amministrativi (DSGA) in via esclusiva solo alle istituzioni scolastiche con almeno 600 alunni (400 nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche) ". Limitatamente all'anno scolastico 2024/2025, il successivo comma 3 ha aggiunto che è " comunque garantito a ciascuna Regione un numero di sedi di dirigenza non inferiore a quello previsto mediante l'applicazione del parametro dimensionale previsto dall'articolo 19, comma 5 del richiamato decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 ", e, al fine di attuare questo obiettivo, al comma 4 ha stabilito che " si tiene conto, su base regionale, del numero degli alunni iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e dell'organico di diritto dell'anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro della densità degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando la necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, nonché da parametri perequativi ". Il comma 5 ha individuato in concreto i coefficienti di calcolo da utilizzare ai fini della attivazione del numero di sedi scolastiche in ogni Regione, per anno scolastico, prevedendo che " Il numero di sedi scolastiche attivabili annualmente in ogni Regione è determinato utilizzando come coefficienti di calcolo i seguenti valori, relativi al numero di alunni: - per l'anno scolastico 2024-2025: 961 - per l'anno scolastico 2025-2026: 949 - per l'anno scolastico 2026-2027: 938 in ogni caso, garantendo sempre che il numero delle sedi sia almeno pari al numero dei dirigenti scolastici in organico nella Regione", ma facendo espressamente salvo, con il successivo comma 6, che "Il numero di sedi ottenuto utilizzando i criteri di cui al presente articolo viene confermato anche qualora sia superiore al numero dei dirigenti scolastici in organico nella Regione "; nell'ottica di raggiungere l'obiettivo del decremento del numero delle sedi scolastiche con gradualità, al comma 7 ha previsto che “ il numero di sedi stabilito ai sensi del presente articolo viene incrementato di un fattore percentuale pari a 1,80% nell'anno scolastico 2024/2025, 1,80% nell'anno scolastico 2025/2026 e 1,40% nell'anno scolastico 2026/2027 ", con l'obiettivo finale, riguardante gli anni scolastici 2025/2026 e 2026/2027, che " il contingente organico a livello nazionale non può essere superiore a quello determinato sulla base dei criteri definiti nell'anno scolastico precedente; eventuali situazioni di esubero trovano compensazione nell'ambito della definizione del contingente " (assetto poi ‘mitigato' con l'emanazione del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, che ha previsto modifiche all'art. 1, della legge 13 luglio 2015, n. 107, nel senso di consentire un incremento massimo del 2,5% del numero di istituzioni scolastiche previste per l'anno scolastico 2024/2025 rispetto al contingente DS e DSGA stabilito dal prefato decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze n. 127 del 30 giugno 2023).

15.2. Dalla superiore ricostruzione emerge, quindi, che il D.I. n. 127/2023 ha previsto, all'art. 1, un meccanismo inderogabile di determinazione dell'organico dei dirigenti scolastici, che tiene conto, su base regionale, della popolazione scolastica e dell'organico di diritto, integrato dall'applicazione di un parametro connesso alla densità degli abitanti per km/q e di ulteriori parametri perequativi connessi alla specificità delle istituzioni scolastiche nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche.

Per effetto di tale meccanismo da un lato “ perde di valore il criterio della maggior tutela precedentemente prestata alle istituzioni scolastiche site in Comuni montani, atteso che il presidio territoriale è sempre garantito, ma la sede centrale dell'istituzione scolastica potrà essere altrove . L'interesse nazionale è infatti rivolto al perseguimento di soluzioni strutturali idonee a rimediare all'annoso problema della carenza di dirigenti scolastici con titolarità di sede e non, con plurimi incarichi di contemporanea copertura (reggenza) di sedi scoperte... la tutela delle zone montane, riconosciuta dall'art. 44, Cost. e perseguita con una complessa normativa di settore sviluppatasi nel corso degli anni … è stata affrontata a monte dal D.I. n. 127/2023, attraverso la definizione del contingente di DS e di DSGA assegnati al totale delle istituzioni scolastiche, nello Stato e in ciascuna Regione, prevedendo l'applicazione di parametri perequativi per salvaguardare le specificità ” (Consiglio di Stato, sez. VII, 14 marzo 2025, n. 2102); dall’altro lato, se è vero che la richiamata disciplina ha ad oggetto solo la determinazione, secondo i criteri correlati alla popolazione scolastica regionale, del contingente organico dei dirigenti scolastici (DS) e dei direttori dei servizi generali e amministrativi (DSGA), in quanto dipendenti dello Stato, da impegnare presso le istituzioni scolastiche dislocate nelle singole Regioni, e non comporta l'effetto di imporre alle Regioni la soppressione di scuole, intese come luoghi dove si svolge l'attività didattica ed educativa, essendo pienamente salvaguardata la possibilità per le Regioni di localizzare gli edifici scolastici ove collocare le istituzioni autonome o i relativi plessi (anche la Corte costituzionale, con sentenza n. 223/2023, ha rimarcato che al contingente organico dei DS e dei DSGA non deve necessariamente corrispondere lo stesso numero di istituzioni scolastiche, ben potendo le singole Regioni discostarsene nell'ambito della propria programmazione del dimensionamento della rete scolastica), tuttavia “ la riforma in questione, fissando limiti inderogabili al contingente organico di DS e di DSGA e precludendo gradualmente il ricorso all'istituto della reggenza, produce l'effetto di diminuire tendenzialmente, ma progressivamente, il numero delle istituzioni scolastiche autonome, inducendo alcuni accorpamenti di plessi con le stesse, per cui i primi si configureranno quali sedi distaccate delle seconde, con l'obiettivo finale che nel tempo (nell'ordine di "sette anni scolastici") il numero delle autonomie scolastiche sarà allineato al contingente organico dei DS e dei DSGA ” (Consiglio di Stato, sez. VII, 14 marzo 2025, n. 2102, cit.).

In particolare, per quanto qui di specifico interesse, giova evidenziare che, come già rammentato, “ la nuova disciplina elimina i precedenti vincoli dimensionali (600 e 400 alunni) stabiliti per le singole istituzioni e, da questo punto di vista, incrementa i margini di scelta dell’autonomia regionale nell’organizzazione della rete scolastica, in funzione delle concrete esigenze del territorio ” (Corte Costituzionale, sentenza n. 223/2023, punto 7.2.1.2).

15.4. Tirando le fila, come già anticipato la censura articolata non è suscettibile di positiva delibazione non potendo l'indice numerico della popolazione scolastica dell’I.C. CC costituire un elemento vincolante per il mantenimento delle autonomie preesistenti nell’evidenziato quadro, più complesso ed ampio, di rimodulazione e cambiamento; né d’altro canto il Comune ricorrente deduce ulteriori specifici profili di criticità in grado di evidenziare l'illogicità, la contraddittorietà, l'ingiustizia manifesta, l'arbitrarietà o l'irragionevolezza della determinazione adottata (che appare, invece, adeguatamente supportata dalla prossimità geografica dei Comuni interessati), tali da travalicare gli stringenti limiti cui soggiace, in subiecta materia , il sindacato del giudice amministrativo, che non può impingere nel merito delle scelte effettuate dalla p.a.

16. Esclusa dunque, per le ragioni che precedono, la sussistenza di vizi di illegittimità del disposto accorpamento, residua l’esame della censura con la quale il Comune ricorrente si duole dell’erronea individuazione, quale accorpante, dell’I.C. di S. Gregorio AG, in ragione del maggior numero di alunni presenti nel plesso di via Giardino.

In particolare, secondo l’interpretazione patrocinata da parte ricorrente, il dato numerico della popolazione studentesca richiamato dalle linee guida per l’a.s. 2025-2026 (cfr. art. 5.2, a mente del quale “ In caso di accorpamento di due o più istituzioni scolastiche appartenenti a diversi Comuni la sede centrale è individuata nella sede della scuola che presenta il numero più alto di allievi fatte salve le intese tra Comuni ”) deve essere riferito non già all’edificio scolastico, bensì alla istituzione scolastica nel suo complesso, intesa quale entità organizzativa che può includere anche più plessi fisici; ne conseguirebbe, nel caso di specie, che l’istituzione accorpante dovrebbe essere l'I.C. di CC (che ha n. 708 alunni iscritti, a fronte di n. 417 alunni dell’I.C. di S. Gregorio AG).

16.1. La doglianza non può essere accolta.

16.2. Come noto, l’interpretazione degli atti amministrativi, ivi compresi quelli di pianificazione e programmazione, soggiace alle stesse regole dettate dall'art. 1362 c.c. e seguenti per l'interpretazione dei contratti, tra le quali assumono carattere preminente quelle collegate alla interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, e alla interpretazione sistematica, dovendo in ogni caso il giudice ricostruire l'intento dell'amministrazione, ed il potere che essa ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell'atto.

Su tali basi, osserva il Collegio che la disposizione richiamata da parte ricorrente non può essere letta atomisticamente, assumendo viceversa rilievo, sotto il profilo dell'interpretazione sistematica, quanto previsto nei precedenti alinea dell’art. 5.2. delle linee guida, ove si precisa che “ Un’Istituzione scolastica può essere costituita da una sede centrale, nella quale trovano alloggio gli Uffici di Dirigenza ed Amministrativi, ed uno o più plessi o sedi distaccate . La sede centrale è individuata come sede legale dell’Istituzione scolastica ” nonchè nell’art. 7.2 delle medesime linee guida secondo cui “ Nell’attribuzione della sede legale dell’istituzione scolastica oggetto di accorpamenti, la Regione Campania, tenuto conto della competenza esclusiva dell’Ufficio Scolastico Regionale nella determinazione dell’avente diritto alla dirigenza scolastica, valuta eventuali intese degli enti locali coinvolti … In mancanza …la sede legale, qualora sussistano le condizioni logistiche, sarà allocata nell’edificio scolastico con il maggior numero di alunni ”.

Ad avviso del Collegio la lettura coordinata delle illustrate previsioni conduce ad escludere che, ai fini dell’individuazione della sede legale, debba farsi riferimento alla numerosità degli alunni della “scuola”, intesa come istituzione scolastica nel suo complesso, considerato che l’art. 7.2 fa espresso riferimento all’edificio scolastico mentre l’art. 5.2. richiama (non la “scuola” sic et simpliciter , ma) la “sede della scuola”, nozione nella quale ricadono anche le sedi distaccate.

D’altronde, considerato che (per espresso disposto dell’art. 5.2) gli Uffici di Dirigenza ed Amministrativi, al servizio della complessiva utenza scolastica, devono essere ubicati presso la sede legale, l’individuazione di quest’ultima nell’edificio con maggiore popolazione scolastica risponde anche a criteri di ragionevolezza: trattandosi del “luogo fisico” ove è collocata – in termini relativi – la maggior parte dell’utenza, si riduce il numero dei soggetti tenuti a spostarsi fisicamente per raggiungere gli uffici amministrativi (si pensi esemplificativamente al disbrigo delle pratiche amministrative, burocratiche e di segreteria di vario genere).

Per converso far riferimento, come vorrebbe il Comune ricorrente, all’istituzione scolastica nel suo complesso potrebbe condurre (si pensi al caso limite di una “scuola” dotata di maggiore popolazione studentesca complessiva, dislocata tuttavia su numerosi plessi singolarmente poco frequentati) ad esiti palesemente illogici, quali l’individuazione della sede legale in un plesso con utenza nettamente inferiore rispetto a quella riscontrabile presso altre sedi.

Ne discende dunque, considerata la configurazione dei plessi del costituendo I.C. “San Gregorio AG-CC” come emergente dalla relazione U.O.D. Istruzione in atti (2 plessi a CC, rispettivamente di 174 e 144 alunni; 3 plessi a Palomonte, rispettivamente di 183, 118, 107 alunni; 2 a Ricigliano, rispettivamente di 14 e 25 alunni; 2 plessi a San Gregorio AG, rispettivamente di 272 e 105 alunni) la correttezza della determinazione assunta dall’amministrazione regionale nell’individuare la sede legale nella sede di Via Giardino a San Gregorio AG, ove risultano iscritti n. 272 alunni.

17. In conclusione, il ricorso introduttivo è improcedibile, mentre i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.

17.1. Avuto riguardo alla natura pubblica delle parti ed alla materia controversa, il Collegio reputa che sussistano giuste ragioni per compensare integralmente le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- respinge i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Anna Saporito, Primo Referendario, Estensore

Rosa Anna Capozzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna Saporito	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETAIO