Pubblicato il 04/06/2025

N. 04255/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05493/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5493 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
- Comune di Raviscanina, in persona del legale rappresentante pro tempore,
- Comune di Pontelatone, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi dall'avvocato Sergio Como, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli al Viale A. Gramsci n. 16;

contro

- Ente ID MP (E.I.C.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Corrado, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli al Viale A. Gramsci n. 19;
- I.T.L. Società ID Terra di OR S.p.A. (già Consorzio ID Terra di OR - C.I.T.L.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Maria D'Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli al Viale A. Gramsci n. 16;
- Consorzio ID Terra di OR (C.I.T.L.), non costituito in giudizio;
- Ente ID MP – Ambito Distrettuale di Caserta, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Caiazzo, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- (quanto al ricorso introduttivo)

1) del Verbale di Assemblea del Consorzio ID Terra di OR, redatto per atto pubblico per Notaio avv. Enrico Matano, Rep. N. 11673, Racc. n. 8556 del 16 settembre 2022, nonché, per quanto occorra, di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, richiamato o meno nel provvedimento in questa sede impugnato, tra cui, in particolare:

a) la nota prot. 12076 del 16 giugno 2022, indirizzata all'EIC, con cui il suddetto Consorzio rappresenta di aver avviato tutte le attività di trasformazione in società di capitali e la realizzazione di ogni ulteriore condizione per poter essere individuato quale gestore unico del Servizio ID Integrato, ai sensi dell'art. 149 bis del D. Lgs. n. 152/2006;

b) la perizia allegata alla suddetta per la trasformazione degli interventi di potenziamento delle infrastrutture acquedottistiche interessate;

c) la delibera dell'Assemblea Straordinaria del suddetto Consorzio n. 1 del 9 marzo 2022, di approvazione di specifico atto di indirizzo, avviando la procedura di trasformazione, ai sensi dell'art. 35 della L. 448/2011, in società di capitali nella forma di I.T.L. S.p.A., allo scopo di candidarsi come soggetto unico di distretto del Servizio ID Integrato della Provincia di Caserta;

d) il Regolamento per il controllo in forma congiunta, ex art. 5 del D. Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, della I.T.L. S.p.A.;

e) la Relazione illustrativa della sussistenza dei requisiti previsti per la forma di affidamento e per gli effetti dell'art. 149 bis del D. Lgs. 152/2006;

f) la relazione di stima redatta dal dott. Carmine Caso, asseverata con giuramento innanzi al Giudice di Pace del Tribunale di Salerno in data 4 agosto 2022, Rep. N. 283/2022;

2) della nota dell'Ente ID MP – Ambito Distrettuale di Caserta, prot. n. 0018645 del 21.09.2022 avente ad oggetto “Convocazione Consiglio di Distretto di Caserta” a firma del Coordinatore dott. Anacleto Colombiano;

3) della Deliberazione dell'Ente ID MP – Ambito Distrettuale di Caserta n. 1 del 29.09.2022, prot. n. 0019438 del 30.09.2022, avente ad oggetto “ Conferma della forma di gestione pubblica ed indirizzi per l'individuazione del soggetto pubblico affidatario in house ”;

4) di ogni altro atto presupposto e/o connesso ancorché non conosciuto e comunque lesivo degli interessi della parte ricorrente qui dedotti in giudizio;

- (quanto ai motivi aggiunti depositati il 9/1/2023):

1) della Deliberazione dell'Ente ID MP – Ambito Distrettuale di Caserta di numero sconosciuto, del 24.10.2022 (o del 25.10.2022) avente ad oggetto l'approvazione del preliminare del Piano d'Ambito Distrettuale di Caserta e la formulazione di ulteriore indicazione, ai sensi del comma 1, lettera b), dell'art. 8 della L.R. n. 15/2015, affinché a valle dell'approvazione del suddetto preliminare di Piano da parte del Comitato Esecutivo dell'Ente ID MP fosse immediatamente disposto l'affidamento del S.I.I. all'azienda speciale I.T.L. S.p.A., quale gestore unico, ai sensi dell'art. 149 bis del D. Lgs. 152/2006, ponendo tale Preliminare alla base del rapporto concessorio, subordinatamente all'impegno formale del gestore a recepire e fare proprie tutte le eventuali modifiche e/o integrazioni che si dovessero rendere necessarie a seguito dell'approvazione definitiva del Piano d'Ambito Distrettuale, a seguito del completamento della procedura di Valutazione Ambientale Strategica, ferma restando l'esigenza di mantenimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione, in ossequio alla normativa di settore ed alla regolazione ARERA applicabile, mai comunicata né notificata, di contenuto sconosciuto, solo richiamata nel provvedimento sub 3);

2) della deliberazione del Comitato Esecutivo dell'Ente ID MP n. 55 del 26.10.2022, avente ad oggetto l'approvazione della forma di gestione e del preliminare di Piano del Distretto di Caserta, comprensivo del PEF, ai sensi dell'art. 10, comma 2, lettere b) ed h), della L.R. 15/2015 e dello Schema di Convenzione ed in particolare dei seguenti atti e documenti:

a) ricognizione delle infrastrutture;

b) programma operativo degli interventi;

c) modello gestionale ed organizzativo di Distretto;

d) piano economico e finanziario di Distretto;

e) schema di convenzione per la disciplina dei rapporti tra l'EIC, quale Ente di Governo dell'Ambito, ed ITL S.p.A., quale Gestore Unico dell'Ambito Distrettuale, sulla base dei contenuti minimi della Convenzione Tipo per la gestione del SII di cui alla deliberazione ARERA 23.12.2015, n. 656/2015/R/Idr, mai comunicata né notificata, di contenuto sconosciuto, solo richiamata nel provvedimento sub 3);

3) della deliberazione dell'Ente ID MP n. 56 del 26.10.2022 avente ad oggetto l'affidamento del Servizio ID Integrato, ai sensi della L.R. 15/2015, nell'ambito distrettuale di Caserta alla ITL S.p.A. e l'approvazione dell'allegata relazione ex art. 34 comma 20 del D.L n. 179/2012 per l'affidamento della gestione del SII dell'ambito Distrettuale Caserta all'Azienda ITL S.p.A., ai sensi dell'art. 12, comma 2, lett. a), della L.R. n. 15/2015, mai comunicata né notificata, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito nel giudizio della stessa da parte della resistente in data 06.12.2022;

4) per quanto occorra, della Delibera dell'Assemblea del CITL n. 1 del 22/03/2022 contenente indirizzi per la trasformazione del CITL in SpA, mai comunicata né notificata, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito nel giudizio della stessa da parte della resistente in data 06.12.2022;

5) per quanto occorra, della Perizia di stima a firma del dott. Carmine Caso depositata in data 06.12.2022, mai comunicata né notificata, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito nel giudizio della stessa da parte della resistente in data 06.12.2022;

6) per quanto occorra, della relazione illustrativa della sussistenza dei requisiti per la forma di affidamento, agli effetti dell'art. 149 bis del decreto legislativo 152/2006, depositata in data 06.12.2022, mai comunicata né notificata, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito nel giudizio della stessa da parte della resistente in data 06.12.2022;

7) per quanto occorra, del Regolamento per il controllo analogo in forma congiunta, depositato in data 06.12.2022, mai comunicato né notificato, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito nel giudizio dello stesso da parte della resistente in data 06.12.2022;

8) per quanto occorra, del Piano industriale e piano economico finanziario – modello gestionale organizzativo ex art. 34 D.L. 179/2012 prot. n° 11350 del 14.10.2022, mai comunicata né notificata, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito nel giudizio dello stesso da parte della resistente in data 06.12.2022;

9) per quanto occorra, dell'Asseverazione piano industriale e piano economico da parte della D.G.A. Revision And Trust srl – Società fiduciaria e di revisione, mai comunicata né notificata, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito del giudizio della stessa da parte della resistente in data 06.12.2022;

10) per quanto occorra, della Relazione ex art. 34, comma 20, D.L 179/2012, mai comunicata né notificata, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito del giudizio della stessa da parte della resistente in data 06.12.2022;

11) per quanto occorra, dell'Avviso Pubblico avente ad oggetto “procedure per la presentazione delle proposte per interventi finalizzati alla riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell'acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti a valere sulle risorse del PNRR-M2C4. I.4.2”, mai comunicata né notificata, il cui contenuto è stato reso edotto solo a seguito del deposito nel giudizio della stessa da parte della resistente in data 06.12.2022;

12) di ogni altro atto presupposto e/o connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto e comunque lesivo degli interessi della parte ricorrente qui dedotti in giudizio;

- (quanto ai motivi aggiunti depositati il 28/6/2023):

1) della Convenzione di affidamento del Servizio ID ad ITL SPA per l'Ambito distrettuale Caserta sottoscritta in data 25.05.2023 e depositata in giudizio dall'I.T.L. S.p.A. in data 29 maggio 2023 e di cui si è venuti a conoscenza in pari data;

2) di ogni altro atto presupposto e/o connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto e comunque lesivo degli interessi della parte ricorrente qui dedotti in giudizio;

- quanto ai motivi aggiunti, proposti dal solo Comune di Pontelatone, depositati il 2/8/2023):

1) della Deliberazione del Consiglio di Distretto di Caserta dell'Ente ID MP n. 01 del 29.06.2023, avente ad oggetto: “ Adozione del Piano d'Ambito Distrettuale Caserta, comprensivo degli adeguamenti al D.Lgs. n. 18/2023, del PEF aggiornato e del rapporto ambientale utile alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica, con contestale conferma, ai fini e per gli effetti dell'art. 10 comma 2 lett. b) e h) della L.R. 15/2015, della forma di gestione del SII interamente pubblica e del relativo affidamento alla società ITL spa ”, depositata nel presente giudizio dall'EIC in data 03.07.2023, priva dei relativi allegati;

2) del documento, non meglio definito, trasmesso da ITL al protocollo (non indicato) dell'EIC, del 22.06.2023, contenente l'aggiornamento del PEF elaborato con il supporto dell'Università degli Studi di Napoli;

3) degli atti e documenti approvati al punto 2) della predetta deliberazione n. 1/2023 ed, in particolare, del Piano d'Ambito Distrettuale del Distretto Caserta, unitamente ai seguenti elaborati:

a) ricognizione delle infrastrutture;

b) programma operativo degli interventi;

c) modello gestionale ed organizzativo di distretto;

d) piano economico finanziario di distretto aggiornato ed asseverato e dotato del rapporto ambientale per la procedura di Valutazione Ambientale Strategica;

4) della Deliberazione del Comitato Esecutivo dell'EIC n. 29 del 3.07.2023, avente ad oggetto: “ Adozione “Piano d'Ambito Distrettuale Caserta” ai sensi della L.R. n. 15/2015 ”, pubblicata sull'albo pretorio on line dell'EIC, ma non prodotta in giudizio;

5) dei documenti, non meglio definiti e di cui non si conosce il contenuto, trasmessi da ITL all'EIC e accolti al prot. n. 13639 del 22.06.2023 e n. 14011 del 28.06.2023, contenente l'aggiornamento del PEF, elaborato con il supporto dell'Università degli Studi di Napoli, munito dell'asseverazione dell'art. 14 del D.Lgs. n. 201/2022;

6) degli atti e documenti indicati al punto 2) della suddetta delibera 29/2023 e, in particolare, del Piano d'Ambito Distrettuale di Caserta allegato alla stessa, predisposto sulla base del supplemento istruttorio – non meglio precisato e che ugualmente si impugna – condotto dagli uffici dell'EIC e adottato dal Consiglio di Distretto di Caserta con delibera n. 1 del 29.06.2023 e composto dai seguenti elaborati:

f) ricognizione delle infrastrutture;

g) programma operativo degli interventi;

h) modello gestionale ed organizzativo di distretto;

i) piano economico finanziario di distretto aggiornato, munito dell'asseverazione prescritta dall'art. 14 del D.Lgs. n. 201/2022 e dotato del rapporto ambientale necessario per il prosieguo della procedura di Valutazione Ambientale Strategica;

7) di ogni altro atto presupposto e/o connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto e comunque lesivo degli interessi della ricorrente qui dedotti in giudizio, tra cui gli allegati alla suddetta delibera, non depositati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Ente ID MP (E.I.C.) e della I.T.L. Società ID Terra di OR S.p.A. (già Consorzio ID Terra di OR - C.I.T.L.);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La questione controversa muove dalla delibera dell’Assemblea straordinaria del Consorzio ID Terra di OR del 9/3/2022 n. 1 (che ne avviava la trasformazione in S.p.A., ex art. 35 della legge n. 448/2011, per candidarsi come soggetto unico del Distretto di Caserta, gestore del servizio idrico integrato), a cui faceva seguito il verbale di Assemblea straordinaria del Consorzio, redatto per atto pubblico per Notar Matano rep. n. 11673 del 16/9/2022, approvativo della trasformazione in società per azioni, con la denominazione di I.T.L. (ID Terra di OR) S.p.A.

La scelta è avversata con il ricorso introduttivo dai Comuni di Raviscanina e Pontelatone, facenti parte del Consorzio ID Terra di OR, contestandone la trasformazione in S.p.A.

Con i motivi aggiunti sono stati impugnati i provvedimenti che vi hanno fatto seguito (meglio indicati in epigrafe), adottati dall’Ente ID MP, riguardanti la conferma della forma di gestione pubblica e l’approvazione di indirizzi per l’individuazione del soggetto pubblico affidatario in house , l’approvazione preliminare del Piano d’Ambito Distrettuale di Caserta, comprensivo del PEF, la convenzione di affidamento e la finale adozione e approvazione del predetto Piano, comprensivo del rapporto ambientale utile alla procedura di VAS.

La domanda cautelare è stata respinta con ordinanza del 27/1/2023 n. 214.

L’udienza pubblica è stata successivamente rinviata, in ragione della proposizione degli ulteriori motivi aggiunti.

Le parti hanno prodotto documentazione e scritti difensivi finali.

All’udienza pubblica del 26 marzo 2025 la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

1.- I ricorrenti Comuni riepilogano in premessa il quadro normativo che regola l’organizzazione del servizio idrico integrato, disciplinato dalla predetta L.R. 2 dicembre 2015, n. 15 istitutiva dell’Ente ID MP, attraverso il quale gli Enti Locali svolgono “ le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione ed il relativo controllo di cui al Titolo II ” (art. 4).

Riferiscono che:

- il Consiglio di Distretto di Caserta, con deliberazione n. 1 del 28/6/2021, optava per un modello di gestione pubblica per l’affidamento del servizio idrico integrato da parte dell’Ente ID MP;

- con nota del Direttore Generale del Consiglio di Distretto prot. n. 7582 del 12/4/2022, venivano rappresentate le condizioni e i presupposti per il ricorso all’ in house providing , affinché il Consorzio ID Terra di OR (gestore esclusivo, a totale partecipazione pubblica, operativo sul territorio di Caserta) potesse essere individuato quale gestore unico dell’Ambito Distrettuale Caserta e affidatario del servizio idrico integrato.

- con delibera di Assemblea Straordinaria del 9/3/2022 n. 1, il Consorzio ID Terra di OR approvava uno specifico atto di indirizzo per la trasformazione in I.T.L. (ID Terra di OR) S.p.a.;

- con l’impugnato verbale di Assemblea Straordinaria del 16/9/2022 per Notar Matano rep. n. 11673, ha provveduto alla trasformazione del Consorzio in società per azioni, approvandone lo Statuto, il Regolamento per l’esercizio del controllo analogo in forma congiunta, ex art. 59, co. 5, del d.lgs. n. 50/2016 e la relazione illustrativa per l’affidamento del servizio, ai sensi dell’art. 149- bis del d.lgs. n. 152/2006;

- con deliberazione del 29/9/2022 n. 1 il Consiglio di Distretto di Caserta deliberava che, a seguito della trasformazione del Consorzio ID Terra di OR in I.T.L. S.p.A., l’Ente ID MP completasse le procedure per l’individuazione della I.T.L. S.p.A. quale soggetto affidatario in house del servizio.

1.1. Le censure del ricorso introduttivo sono articolate in sette motivi, i primi 4 concernenti il verbale dell’Assemblea che ha operato la trasformazione del Consorzio ID Terra di OR in I.T.L. S.p.A. e che possono così riassuntivamente esporsi:

I) la trasformazione operata in base all’art. 35, comma 8, della legge n. 448/2001 e all’art. 115, commi 2, 3 e 7- bis , del T.U.E.L. n. 267/2000 è stata malamente disposta, senza tener conto della riforma del diritto societario introdotta dal d.lgs. n. 6/2003, che ha radicalmente modificato le modalità di costituzione e l’assetto delle Società, implicitamente abrogando per incompatibilità le norme, di carattere speciale, prevedenti la trasformazione di Enti su base personale in Società di capitali (come si evince dal richiamo nell’art. 115, co. 2, del TUEL all’art. 2330- bis c.c., nel frattempo abrogato dal cit. d.lgs. n. 6/2003);

II) in ogni caso, non può applicarsi la regola dell’art. 3- bis , co. l- bis , del D.L. n. 138/2011 (che stabilisce che gli Enti di governo degli ambiti o dei bacini territoriali ottimali, cui l’Ente locale deve obbligatoriamente aderire, assumono le proprie deliberazioni senza necessità di ulteriori deliberazioni degli Enti locali), poiché ai sensi dell’art. 42, co. 2, lett. e) del TUEL la partecipazione dell’Ente locale a una Società di capitale rientra tra gli atti fondamentali attribuiti alla competenza consiliare;

III) il capitale sociale della Società risultante dalla trasformazione è stato determinato in € 1.284.000,00, sulla base dì una perizia di stima ex art. 2343- ter c.c., redatta da un perito nominato dal C.d.A., mentre per l’art. 115, co. 2, del TUEL la definitiva determinazione dei valori patrimoniali è rimessa agli amministratori, tenuti a richiedere a un esperto designato dal Presidente del Tribunale una relazione giurata ai sensi e per gli effetti dell’art. 2343, co. 1, c.c., conseguendone l’erroneità dell’affermazione secondo cui la perizia di stima sarà sottoposta a verifica degli amministratori ex art. 2343- quater c.c. (riguardante la diversa casistica del verificarsi di fatti eccezionali o rilevanti che incidono sulla valutazione), ulteriormente evidenziandosi l’appiattimento delle valutazioni dell’esperto sulle risultanze delle scritture contabili, rettificate per la parte di ricomposizione del debito con la Regione Campania del luglio 2022 e per la valutazione dei cespiti compiuta da altro tecnico, senza valutare le poste attive e passive e i costi e ricavi risultanti dal bilancio approvato al 30/6/2022, né tenendo conto delle osservazioni del Collegio sindacale sul consuntivo 2021, per assicurare una maggiore diligenza nella tenuta delle scritture contabili;

IV) lo Statuto della Società, relativamente ai richiamati articoli e per le ragioni enunciate, non è conforme al T.U.S.P. (Testo Unico in materia di Società a partecipazione Pubblica), di cui al d.lgs. n. 175/2016, all’art. 4, co. 4, del D.L. n. 95/2012, all’art. 9, co. 3, del T.U.E.L. n. 267/2000 e al d.lgs. n. 39/2013, quanto a:

- previsione di un compenso al Presidente dell’Assemblea e facoltà di attribuire la carica anche a un soggetto non socio;

- amministrazione demandata a un Consiglio composto da 5 membri compreso il Presidente;

- nomina degli amministratori tra un minimo di 3 e un massimo di 5 componenti (contrastando l’art. 13 con l’art. 20, che determina in 5 membri la composizione del C.d.A.), mancata individuazione di cause di inconferibilità o ineleggibilità, omissione del principio di parità di genere, assenza di riferimento ai requisiti di onorabilità, professionalità ed autonomia stabiliti dall’apposito D.P.C.M.;

- omissione delle specifiche previsioni dell’art. 11, co. 9, del d.lgs. n. 175/2016 e difetto di disciplina degli organi che esercitano il controllo sulla Società;

- assenza di disciplina sulle attribuzioni dei componenti l’organismo di vigilanza e l’organismo interno di valutazione;

- possibilità di nomina di un ulteriore amministratore, con il riconoscimento di altri compensi;

- esclusione della disciplina che non consente la nomina degli amministratori per un periodo superiore a 3 esercizi e la scadenza dalla carica;

- assenza di riferimenti alla nullità degli atti eccedenti l’ordinaria amministrazione, oltre il periodo di prorogatio di 45 giorni ai sensi della legge n. 444/94, alla decadenza automatica degli organi non ricostituiti e al regime della responsabilità dei soggetti che devono provvedere alla ricostituzione.

1.2. Con gli ulteriori motivi di ricorso sono dedotti vizi attinenti le deliberazioni assunte dall’Ente ID MP, denunciando (in sintesi) che:

- il Consiglio di Distretto di Caserta, con la delibera n. 1 del 29/9/2022, non avrebbe potuto ritenere già avvenuta la trasformazione del Consorzio ID Terra di OR in I.T.L. S.p.A., per passare alla verifica della possibilità di affidamento in house del servizio, non essendo tale trasformazione ancora intervenuta (risultando dalla visura del Consorzi che la delibera di trasformazione è stata depositata presso la C.C.I.A.A. di Caserta il 6/10/2022, con iscrizione sospesa per 60 giorni, per l’eventuale opposizione dei creditori sociali);

- non è possibile procedere all’affidamento della gestione, consentita dall’art. 149- bis , co. 1, seconda alinea, del d.lgs. n. 152/06 esclusivamente in favore di “ società interamente pubbliche ” e non, quindi, se non è rinvenibile la titolarità della Società da parte di tutti gli Enti locali operanti nell’ambito territoriale;

- non è stata compiuta la preventiva valutazione sulla congruità economica dell’offerta dei soggetti operanti in house , limitandosi a ritenere che tale forma di affidamento assicuri vantaggi per la qualità e le modalità di servizio, senza analisi tecnica ed economica approfondita, basata su dati obiettivi;

- ai sensi dell’art. 4, co. 9- bis del d.lgs. n. 175/2016 la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni in Società che producono servizi economici di interesse generale a rete, di cui all’art. 3- bis del D.L. n. 138/2011, convertito con legge n. 148/2011, richiede che l’affidamento avvenga tramite procedure ad evidenza pubblica;

- in base all’art. 34, co. 20, del D.L. n. 179/2012, per i servizi pubblici locali di rilevanza economica l’affidamento del servizio è effettuato sulla base di apposita relazione, che dia conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma dell’affidamento prescelta e che definisca i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche, se previste;

- per l’affidamento della gestione, ex art. 149 del d.lgs. n. 152/06, occorre che l’Ente di governo d’Ambito approvi un Piano che individui il programma degli interventi di manutenzione straordinaria e le nuove opere da realizzare, per il raggiungimento dei livelli di servizio e soddisfacimento della complessiva domanda dell’utenza;

- la relazione redatta dal Consorzio ID Terra di OR, illustrativa dei requisiti per l’affidamento in house , non comprende l’asseverazione di Istituto di credito, società di servizi iscritte nell’Albo degli intermediari finanziari o società di revisione, mancando anche l’idonea garanzia fideiussoria per coprire il costo degli interventi da realizzare nei primi cinque anni di gestione e la previsione di passaggio al nuovo gestore del personale.

2.- I motivi aggiunti proposti, avverso i provvedimenti in epigrafe indicati, contengono l’ulteriore articolazione delle censure nei confronti dell’attività successivamente posta in essere dall’Ente ID MP, deducendo i vizi di illegittimità derivata, a partire dai primi motivi aggiunti, con cui è in via autonoma denunciato che:

- è stato (inizialmente) approvato un “preliminare” Piano d’Ambito, laddove l’art. 14, co. 1, lett. a), della L.R. n. 15/2015 contempla solo l’approvazione del “Piano d’Ambito Distrettuale”;

- si è proceduto all’affidamento in house sulla base del Preliminare di Piano non ancora sottoposto a Valutazione Ambientale Strategica, tenendo conto di un piano industriale e di un PEF non previsti normativamente e, tra l’altro, redatti dal Consorzio disciolto prima dell’approvazione del Preliminare, nonché in virtù di una generica convenzione contenente solo un piano di massima degli interventi previsti dall’aspirante gestore.

3.- Venendo all’esame delle censure, va detto che i Comuni ricorrenti, soci del Consorzio ID Terra di OR trasformatosi in I.T.L. S.p.A., obbligatoriamente fanno parte dell’Ente ID MP, istituito con la citata legge regionale.

In tali rispettive vesti formulano le loro domande, opponendosi per un verso alla predetta trasformazione e, per altro verso, contestando l’affidamento in house del servizio idrico integrato alla predetta Società, da parte dell’Ente ID MP.

3.1. Sulla prima domanda sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, eccepita dall’Ente ID.

Il Consorzio ID Terra Terra di OR venne costituito il 30/12/1999 (cfr. l’esibita visura camerale), ai sensi dell’art. 31 del T.U.E.L. n. 267/2000, per la gestione associata del servizio.

La forma associativa rientra nel novero degli accordi fra pubbliche amministrazioni ex art. 15 della legge, ai quali “ si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili ” (art. 11, co. 2, della cit. legge n. 241/90, richiamato dall’art. 15).

Con la censurata deliberazione dell’Assemblea Straordinaria per Notar Matano rep. n. 11673 del 16/9/2022 ne è stata deliberata la trasformazione in Società per azioni, con la denominazione ID Terra di OR (I.T.L.) S.p.A., assegnando ai Comuni consorziati le azioni in numero proporzionale alle quote di partecipazione nel Consorzio trasformato (n. 362 azioni ordinarie, dal valore di complessivi € 24.191,11, a ciascuno dei ricorrenti Comuni di Raviscanina e Pontelatone: cfr. l’atto notarile).

L’opposizione manifestata in questa sede dai Comuni ricorrenti riguarda il contratto societario tra gli Enti locali e il diritto dei consorziati a partecipare al modello prescelto e a salvaguardare la titolarità dei propri diritti.

Viene in rilievo, in tale contesto, il contenuto di diritti soggettivi connessi alla posizione paritetica dei soci del Consorzio, restando esclusa la natura autoritativa dell’impugnata delibera di Assemblea straordinaria del Consorzio ID Terra di OR, la quale non assume veste di atto amministrativo in senso formale e sostanziale, non essendo rivolta a regolare profili pubblicistici del servizio.

Invero, le censure prospettate involgono questioni attinenti alla legittimità della trasformazione (come innanzi riassunto), per elusione delle disposizioni dettate dalla riforma del diritto societario introdotta dal d.lgs. n. 6/2003, inapplicabilità della norma che esclude la deliberazione dell’Ente locale, inesatta determinazione dei valori patrimoniali e delle modalità della stima del capitale, formulazione dello Statuto.

Mediante il richiamo alle norme di diritto speciale e alle disposizioni del codice civile, sono introdotte in giudizio contestazioni aventi ad oggetto un atto societario, che restano soggette alle regole del diritto civile poiché vengono in rilievo le facoltà proprie del socio azionista e non i rapporti considerati dal legislatore di natura pubblicistica.

Ne discende che su questa parte della domanda (primi quattro motivi del ricorso) va declinata la giurisdizione amministrativa e affermata la sussistenza della giurisdizione del Giudice ordinario a conoscere della controversia, innanzi al quale la causa potrà essere riassunta, ai sensi e per gli effetti e nel termine di cui all’art. 11, secondo comma, del codice del processo amministrativo.

3.2. Per la restante parte della domanda, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per difetto di legittimazione, come ulteriormente eccepito dall’Ente ID MP.

La L.R. 2 dicembre 2015, n. 15 (“ Riordino del servizio idrico integrato ed istituzione dell'Ente ID MP ”) reca disposizioni con le quali è fissato il concorso della Regione e degli Enti locali nella disciplina del servizio idrico integrato, stabilendo che:

- l’istituito Ente ID MP è “ l'ente di governo regionale, rappresentativo degli enti locali della Regione del servizio idrico integrato nell'ambito territoriale ottimale identificato ” (art. 2, co. 1, lett. d));

- “ attraverso ” l’Ente ID MP gli Enti locali svolgono “ le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione ed il relativo controllo di cui al Titolo II ” (art. 4);

- partecipano al soggetto di governo dell’ATO regionale (Ente ID MP) tutti i Comuni del territorio campano “ obbligatoriamente ” (art. 7, co. 1);

- il Consiglio di distretto “ è organo permanente, composto da trenta membri eletti tra i Sindaci dei Comuni siti nell'ambito del distretto o loro delegati ”, eletti dall’Assemblea dei Sindaci dei Comuni appartenenti al distretto, costituiti in seggio elettorale (art. 13, co. 1 e 2).

Pertanto, risultano direttamente affidati ai Comuni le funzioni di organizzazione del servizio, con la partecipazione obbligatoria all’Ente ID MP e alla sua articolazione distrettuale, direttamente o attraverso il mezzo elettorale di scelta dei rappresentanti.

In questo contesto, il Comune non può ritenersi legittimato a impugnare le deliberazioni dell’Ente di cui fa parte, atteso che il processo amministrativo è preordinato alla tutela di posizioni che fronteggiano l’esercizio del pubblico potere, per risolvere controversie intersoggettive tra le parti che si contrappongono, escludendo che la legittimazione sussista per il componente di un organo o Ente, che si opponga alle determinazioni del consesso di cui fa parte, se non eccezionalmente, allorquando sia rinvenibile la lesione dello ius ad officium, come da giurisprudenza pacifica, elaborata in tema di impugnazione delle delibere comunali da parte dei consiglieri (cfr., per tutte, Cons. Stato - sez. V, 22/1/2024 n. 692, p. 13.1: “ la legittimazione ad agire dei Consiglieri comunali dissenzienti ad impugnare le delibere dell'organo di cui fanno parte ha carattere eccezionale, atteso che di regola il giudizio amministrativo non è aperto alle controversie tra organi o componenti di organi dello stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive, per cui essa rimane circoscritta alle sole ipotesi di lesione della loro sfera giuridica, come nel caso di scioglimento dell'organo o di nomina di un commissario ad acta, in cui detto effetto lesivo discende ab externo rispetto all'organo di cui fa parte ”).

Lo stesso principio è applicabile al caso di specie, come ritenuto dalla sede di Salerno di questo TAR con sentenza della sez. I del 14/12/2023 n. 2958, in fattispecie similare, che il Collegio condivide e fa propria, ribadendo in funzione motivazionale anche della presente pronuncia, ai sensi dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a., che:

<< Dal quadro normativo delineato e dalla condivisibile giurisprudenza che si è formata sul punto emerge dunque che i Comuni, obbligati ad aderire all’Ambito territoriale per l’esercizio in forma associata delle funzioni, partecipano alla vita associativa e contribuiscono alle decisioni dell’Ente d’Ambito nei modi e con i mezzi previsti dalla legge regionale e dallo Statuto dell’Ente, esercitando le loro prerogative istituzionali all’interno dell’Ente d’Ambito e degli organi ai quali partecipano.

Se infatti è innegabile che all’ATO è trasferita ex lege non già la titolarità bensì “l'esercizio” delle competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti (art. 201, comma 2, d.lgs. 152/2006), tuttavia l’obbligatorietà della partecipazione e l’esercizio associato della funzione, lungi dall’avere valenza neutra rispetto all’odierno thema decidendum, inevitabilmente stemperano ed attenuano la posizione dei singoli Comuni facenti parte dell’Ente d’Ambito, delimitandone la legittimazione ad impugnare le relative deliberazioni.

Con maggiore sforzo esplicativo, dalla ricostruzione operata ai §§ 13 e ss. discende, ad avviso del Collegio, il necessario corollario per cui il Comune, partecipante obbligatoriamente all’Ente d’Ambito, gode (fatto salvo quanto appresso si dirà al § 15 in ordine alla legittimazione in qualità di “ente esponenziale”) di una legittimazione “attenuata” ad impugnare le deliberazioni dell’E.d.A., vale a dire non generale ed assoluta, ma riconoscibile - anche al fine di non frustrare la ratio sottesa alla richiamata normativa statale e regionale - nei soli limiti in cui tali deliberazioni si riflettano negativamente sulla posizione del Comune stesso all’interno dell’E.d.A., pregiudicandone le facoltà partecipative.

Per le deliberazioni rientranti nell’ambito di competenza dell’E.d.A. ben può dunque trovare applicazione il costante e condivisibile orientamento giurisprudenziale - formatosi principalmente sull'ufficio di consigliere comunale ma evidentemente estensibile anche ai componenti di altri organi rappresentativi – secondo il quale i singoli membri di un organo collegiale sono legittimati ad impugnare le deliberazioni del collegio di cui fanno parte solo se fanno valere le pretese al regolare svolgimento del loro ufficio, giacché, ove fossero legittimati ad impugnare le deliberazioni alla cui assunzione hanno partecipato, verrebbe alterato lo stesso principio della collegialità dell'organo deliberante e del rispetto, da parte della minoranza, della volontà della maggioranza regolarmente formatasi, che è volontà imputabile all'organo.

Giova precisare che tale orientamento trova applicazione con riferimento non solo alle delibere dell’organo di appartenenza, ma anche di altri organi dello stesso ente, con la conseguenza che i medesimi principi devono trovare applicazione anche per i Comuni che – pur rappresentati nell’Assemblea dei Sindaci sulla base dell’ordito normativo sopra richiamato – non siano parte del Consiglio d’Ambito, venendo pur sempre in rilievo questioni rimesse alla dialettica tra organi dell’ente. I componenti dell'organo non sono infatti di norma legittimati ad agire contro l'Amministrazione di appartenenza “poiché il processo amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive ed atteso che i conflitti interorganici trovano la loro composizione in via amministrativa” (ex plurimis, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 11 marzo 2022, n. 698, cit.). In tal senso è stato infatti precisato che “va esclusa la legittimazione dei consiglieri comunali a impugnare in sede giurisdizionale un atto emesso da un organo dello stesso ente al quale essi appartengono (Sindaco, Giunta comunale e Consiglio comunale), a eccezione dei casi in cui le censure proposte siano rivolte a contestare lesioni della propria sfera giuridica o della propria posizione all'interno dell'organo o dell'ente medesimo, ovvero a contestare la modifica della composizione dell'organo e il relativo funzionamento, ma sempre in relazione a un interesse connesso alla propria sfera giuridica o alla propria posizione all'interno dell'organo o dell'ente” (cfr. T.A.R. Veneto, sez. I, 8 novembre 2006, n. 3749) e che deve ritenersi esclusa “l'ammissibilità di un'azione di singoli consiglieri in relazione ad un contrasto funzionale tra consiglio comunale e giunta, dal momento che tale contrasto non riguarda in modo diretto il singolo consigliere, ma i consessi dei quali i consiglieri fanno parte, che, come organi della stessa persona giuridica, non sono legittimati a ricorrere dinanzi al giudice amministrativo, l'uno contro gli atti dell'altro” (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 11 marzo 2022, n. 698).

Sulla base del richiamato orientamento, dunque, la legittimazione all’impugnazione delle deliberazioni collegiali può essere riconosciuta laddove siano addotte violazioni procedurali direttamente lesive del munus rivestito dal componente dell'organo o vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sullo ius ad officium, che compromettano il corretto esercizio del mandato (come nel caso di erronee modalità di convocazione dell'organo, violazione dell'ordine del giorno, inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare e, più in generale, per tutte quelle circostanze che precludano in tutto o in parte l'esercizio delle funzioni relative all'incarico rivestito; cfr. ex plurimis T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 30 novembre 2020, n. 5641), con la precisazione che “l'impugnabilità delle deliberazioni collegiali da parte del componente dell'organo non è invece mai ammessa per motivi attinenti in via esclusiva al contenuto intrinseco della deliberazione” (Consiglio di Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2164) >> (sentenza citata, p. 14 ss.).

3.- In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno in parte dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione, ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione, e per il resto dichiarati inammissibili per difetto di legittimazione.

Attesa la peculiarità e la connotazione della controversia, sussistono valide ragioni per disporre la compensazione per intero delle spese di giudizio tra tutte le parti costituite, non essendovi luogo a provvedere nei confronti delle parti non costituitesi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili:

- in parte per difetto di giurisdizione, come indicato in motivazione, spettando la cognizione della controversia al Giudice ordinario, innanzi al quale la causa per tale parte potrà essere riassunta, ai sensi e per gli effetti e nel termine di cui all’art. 11, co. 2, c.p.a.;

- per difetto di legittimazione per la restante parte della domanda, come chiarito in motivazione.

Compensa per intero le spese di giudizio tra tutte le parti costituite; nulla sulle spese nei confronti delle parti non costituitesi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Esposito	Vincenzo Salamone

IL SEGRETARIO