Pubblicato il 21/05/2021

N. 00694/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00561/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 561 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Nordest Applicazioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele Bucci, Marco Antoniol, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Raffaele Bucci in Dolo, via Cairoli, 129;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Giuseppe Venezian, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Iannotta in Venezia, S. Marco 4091;

nei confronti

TO LL, TO NO e TO CI eredi di TO RL, rappresentati e difesi dall'avvocato Nicoletta Monopoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RA AN, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicoletta Monopoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Nicoletta Monopoli in Venezia-Mestre, viale Ancona 15;
Tipal Immobiliare S.r.l. in Liquidazione, rappresentato e difeso dall'avvocato Giandomenico Pittelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della nota prot. n. 157823 del 26.03.2019, con la quale il Comune di Venezia ha rigettato la domanda di condono edilizio n. 61605/0/M, prot. gen. 488177 del 10.12.2004; della nota del Comune di Venezia, con la quale il Comune di Venezia ha accolto la domanda di condono edilizio n. 61611/0/M, prot. gen. 488172 del 10.12.2004, limitatamente alle unità immobiliari non di proprietà della ricorrente; di ogni altro atto annesso, connesso, o presupposto.

per quanto riguarda i motivi aggiunti:

della nota prot. n. 254912 del 21.05.2019, con la quale il Comune di Venezia ha ordinato la demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001 del capannone censito al fg. 165, mapp. 720, sub. 11, del catasto di detto Comune, "con esclusione del corpo servizi e spogliatoi sanato con condono edilizio n. 61611"; della nota prot. n. 265679 del 27.05.2019, con la quale il Comune di Venezia ha rigettato la richiesta di archiviazione/autotutela presentata dalla ricorrente, per il tramite dello scrivente patrocinio, in data 21.05.2019; della comunicazione di avvio al procedimento prot. n. 169744 dell'1.4.2019;del verbale di sopralluogo del 20.3.2019;del verbale di conferenza servizi e parere degli uffici prot. n. 250494 del 20.5.2019; di ogni altro atto connesso, connesso o presupposto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Venezia, TO LL, TO NO e TO CI, di RA AN e di Tipal Immobiliare S.r.l. in Liquidazione

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2021 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente ha acquistato ad un’asta giudiziaria un capannone industriale in foglio 165, mapp. 720 contraddistinto dal subalterno 11 del catasto del Comune di Venezia.

Questo capannone fa parte di un compendio edilizio di più ampie dimensioni comprendente altri capannoni industriali siti sul mappale 720 e contraddistinti da diversi subalterni.

Il precedente proprietario del compendio e sua moglie avevano presentato separatamente diverse istanze di condono, ai sensi della L. 269/2003, di alcune opere abusive.

La sig.ra AN aveva presentato la domanda n. 61611/0/M per le opere di cui agli originari subalterni 4, 5 e 6. Il sig. TO aveva presentato la domanda n. 61605/0/M riguardante l’unità immobiliare di cui all’originario subalterno 7, oggi parte del subalterno 11.

Nel 2005 le unità immobiliari sopra individuate sono state oggetto di frazionamento ed accorpamento e trasferite a diversi proprietari. In particolare: metà dell’ex subalterno 4 è oggi identificata come subalterno 10 ed è attualmente di proprietà della Tipal Immobiliare s.r.l.; l’altra metà dell’ex subalterno 4 e gli ex subalterni 5, 6 e 7 sono stati accorpati nel subalterno 11.

La ricorrente, all’esito di asta giudiziaria, è divenuta proprietaria del subalterno 11 che, come si è detto, era compreso, in parte, nella domanda n. 61611/0/M, presentata dalla sig.ra AN (per quanto concerne parte dell’ex subalterno 4 e per i subalterni 5 e 6) ed, in parte, nella domanda n. 61605 presentata dal sig. TO (quanto all’ex subalterno 7). Nella domanda n. 61611/0/M, presentata dalla sig.ra AN è subentrato, per l’attuale subalterno 10 (metà dell’ex subalterno 4) la Tipal Immobiliare s.r.l.

Con nota del 22.3.2018, il Comune ha inviato agli attuali proprietari (la ricorrente per il subalterno 11 e la società Tipal Immobiliare s.r.l. in liquidazione, per il subalterno 10), nonché alla sig.ra AN, la comunicazione ai sensi dell’art. 10-bis Legge n. 241/90, affermando l’insussistenza dei presupposti per la concessione del condono in quanto, avendo l’immobile insistente sul subalterno 11 una superficie di 750 mq circa, eccede i limiti dimensionali previsti dall’art. 3, comma 1, lett. a) L.R. 21/2004 e ciò premettendo che, ai sensi del punto 3.3 della Circolare ministeriale n. 2241 del 17.6.1995, deve essere presentata una sola domanda di condono per ciascuna unità immobiliare oggetto di sanatoria.

In sede di osservazioni, la Tipal Immobiliare s.r.l. chiedeva di riferire la domanda 61611/0/M, alla sola unità immobiliare identificata all’ex sub 4 (corrispondente a parte dell’attuale subalterno 11 e al subalterno 10).

Il Comune con provvedimento di cui alla nota prot. 154328 del 22.3.2019, ha accolto l’istanza relativa alla pratica di condono n. 61611/0/M nei suddetti limiti ed ha chiesto alle società proprietarie di integrare il pagamento dell’oblazione.

L’istanza di condono n. 61605 veniva, invece, rigettata con nota prot. 57823 del 26 marzo 2019 sulla scorta della medesima motivazione, ovvero che “le unità immobiliari oggetto della domanda di sanatoria, individuate catastalmente alla data di presentazione della domanda di condono alle sez. FV Fg 20 Mapp. 720 sub 5, 6, e 7, hanno una superficie coperta di circa mq 750 e non risultano pertanto sanabili in quanto in contrasto con la predetta norma regionale (n.d.r. l’art. 3, comma 1, lett. a L.R. 21/2004)”.

Con il ricorso introduttivo la ricorrente ha impugnato entrambi i provvedimenti di diniego, articolando i seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della l. 47/1985 nonché dell’art. 20 della l. 241/1990 con riguardo all’accoglimento dell’istanza di condono per silenzio-assenso; violazione e falsa applicazione dell’art. 21-bis l. 241/1990; violazione e falsa applicazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990.

Per entrambe le istanze di condono (61611/0/M e 61605/0/M) il termine biennale previsto dall’art. 35, comma 18, D.L. 269/2003 è decorso senza che il procedimento fosse definito con un provvedimento espresso. Pertanto, fin dal 10.12.2006 le suddette istanze devono ritenersi accolte per silenzio-assenso.

2) violazione e falsa applicazione della l. 47/1985, del d.l. 269/2003 e della l.r. 21/2004 in ordine alla legittimazione necessaria per modificare l’istanza di sanatoria edilizia; eccesso di potere per carenza di istruttoria e della motivazione. La domanda di condono n. 61611/0/M è stata “ridotta” ad una sua parte soltanto, sulla base della dichiarazione di un soggetto non legittimato poiché non delegato da tutti i proprietari degli immobili oggetto dell’istanza. Ne deriverebbe l’illegittimità di entrambi i dinieghi. Quello relativo all’istanza n. 61611/0/M sarebbe parzialmente illegittimo, per la sola parte in cui accoglie l’istanza con riguardo all’ex subalterno 4 e rigetta quella relativa all’attuale subalterno 11 (salvo una piccola parte), mentre sarebbe da confermare per la parte in cui è accolta la metà dell’ex subalterno 4 oggi ricompresa nel subalterno 11. Sarebbe illegittimo anche il diniego di sanatoria relativo all’istanza n. 61605/0/M perché motivata esclusivamente in base all’accoglimento parziale dell’istanza n. 61611/0/M.

3) violazione e falsa applicazione della l. 47/1985, del d.l. 269/2003 e della l.r. 21/2004 sotto altro profilo; eccesso di potere per violazione del principio di tutela del legittimo affidamento nonché dei principi di legalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa. La ricorrente lamenta la lesione dell’affidamento maturato sulla natura non abusiva dell’immobile ubicato sul subalterno n. 11, avendolo acquistato all’esito di una procedura esecutiva immobiliare.

Successivamente il Comune di Venezia, con nota prot. n. 254912 del 21.05.2019 ha ordinato la demolizione del capannone censito al fg. 165, mapp. 720, sub. 11 «con esclusione del corpo servizi e spogliatoi sanato con condono edilizio n. 61611».

La ricorrente ha presentato, nella stessa data, un’istanza di annullamento in autotutela del provvedimento repressivo che è stata rigettata con nota prot. n. 265679 del 27.05.2019.

La ricorrente ha impugnato con ricorso per motivi aggiunti anche i suddetti provvedimenti.

Oltre a riproporre, quali vizi di illegittimità derivata, le censure articolate nel ricorso introduttivo, ha formulato altri motivi, rinvenendo autonome ragioni di illegittimità:

1. relativamente all’ordinanza di demolizione prot. n. 254912 del 21.05.2019: violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 3 della l. 241/1990; eccesso di potere per violazione dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento, nonché per difetto di motivazione violazione art. 10 e 3 L. 241/90. Il Comune ha adottato l’ordinanza di demolizione senza prendere posizione sulla memoria depositata dalla ricorrente a seguito della comunicazione di avvio del procedimento repressivo, nella quale erano state riprodotte le doglianze articolate nel ricorso introduttivo.

2. relativamente all’ordinanza di demolizione prot. n. 254912 del 21.05.2019 - eccesso di potere per difetto di istruttoria, nonché per difetto di motivazione sotto altro profilo; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della l. 241/1990. Il Comune ha omesso di considerare che l’edificio era stato acquistato dalla ricorrente ad un’asta giudiziaria, il chè è sufficiente a far maturare un legittimo affidamento sulla natura non abusiva dell’edificio. L’istruttoria è stata estremamente rapida e non ha tenuto conto della documentazione presentata a corredo della memoria partecipativa presentata dalla ricorrente.

3. relativamente all’ordinanza di demolizione prot. n. 254912 del 21.05.2019 - eccesso di potere per difetto e falsità del presupposto in ordine al verbale del sopralluogo del 20.03.2019. C’è un’incongruenza nel contenuto del verbale di sopralluogo. Esso risulta eseguito in data 20 marzo 2019, ma nel rapporto si fa menzione del provvedimento di diniego che è stato adottato il 26 marzo 2019, quindi in data successiva.

4. relativamente all’ordinanza di demolizione prot. n. 254912 del 21.05.2019 - violazione e falsa applicazione dell’art. 31 d.p.r. 380/2001; eccesso di potere per violazione del principio di tutela del legittimo affidamento nonché dei principi di legalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Gli immobili abusivi sono extra commercium e soggetti ipso iure a misura ripristinatoria, che il Tribunale Ordinario nel corso delle procedure esecutive è obbligato a disporre ai sensi art. 31, comma 9, d.P.R. 380/2001. Pertanto, la loro alienazione da parte di un Tribunale sarebbe indice sintomatico della loro legittimità ed elemento sufficiente a fondare un legittimo affidamento sulla regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile. In questa ipotesi, in cui l’affidamento è stato ingenerato dal comportamento di un’autorità pubblica, tale elemento non può non essere tenuto in conto dall’amministrazione nell’adottare il provvedimento sanzionatorio.

5. relativamente all’ordinanza di demolizione prot. n. 254912 del 21.05.2019, in subordine - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/1990, dell’art. 31 d.p.r. 380/2001 sotto altro profilo nonché dell’art. 117 cost., in combinato disposto con l’art. 7 della convenzione europea dei diritti dell’uomo, in ordine alla determinazione della superficie oggetto di confisca; eccesso di potere per difetto di motivazione. Manca la motivazione circa la preannunciata acquisizione al patrimonio indisponibile dell’intera area in violazione dei parametri indicati dall’art. 31, comma 3, D.P.R. 380/2001.

6. relativamente alla nota prot. n. 265679 del 27.05.2019 - illegittimità derivata.

7. relativamente alla nota prot. n. 265679 del 27.05.2019 - violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10 l. 241/1990, nonché degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della medesima l. 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione nonché per violazione dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento. L’Amministrazione ha rigettato l’istanza di annullamento in autotutela obliterando le argomentazioni che erano state esposte sia nella memoria partecipativa, sia nel ricorso introduttivo che la ricorrente aveva già notificato.

Si sono costituiti il Comune di Venezia, la sig.ra RA AN, il sig. RL TO e, a seguito della riassunzione, gli eredi di costui, i sig.ri LL, NO e CI TO, nonché la società Tipal Immobiliare s.r.l.

Tutte le parti resistenti hanno chiesto il rigetto del ricorso introduttivo e di quello per motivi aggiunti, con articolate difese, ritenendolo infondato.

Con ordinanza collegiale n. 858/2019 del 19 luglio 2019, è stata disposta acquisizione della relazione descrittiva ed estimativa dell’esperto incaricato dal Tribunale ordinario che ha disposto il trasferimento del bene e sospeso, nelle more, l’ordinanza di demolizione.

Successivamente, con ordinanza n. 432/2019 del 11 ottobre 2019 è stata accolta la domanda cautelare dovendosi approfondire nella sede di merito “i rapporti tra gli oggetti delle domande di condono 61605 e 61611 del 10.12.2004 e della integrazione del 31.10.2018, nonché le ragioni della mancata indicazione della pendenza della domanda n. 61605 nello stralcio di relazione descrittiva degli immobili esecutati, già acquisito agli atti in via istruttoria”.

Con ordinanza collegiale n. 974/2020 del 23 ottobre 2020, il processo è stato dichiarato interrotto a causa del decesso di una delle parti controinteressate. Il processo è stato ritualmente riassunto dalla ricorrente.

Si sono costituiti gli eredi del sig. TO, i sig.ri LL, NO e CI TO.

All’udienza del 25 marzo 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo del ricorso introduttivo non è fondato. L’art. 32, comma 37, D.L. 269/2003 prevede che “Il pagamento degli oneri di concessione, la presentazione della documentazione di cui al comma 35, della denuncia in catasto, della denuncia ai fini dell'imposta comunale degli immobili di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, nonché, ove dovute, delle denunce ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l'occupazione del suolo pubblico, entro il 31 ottobre 2005, nonché il decorso del termine di ventiquattro mesi da tale data senza l'adozione di un provvedimento negativo del comune, equivalgono a titolo abilitativo edilizio in sanatoria.” .

Secondo orientamento giurisprudenziale della Sezione, qui condiviso, la formazione del silenzio-assenso richiede quale presupposto essenziale, ex aliis , sul piano oggettivo, che siano stati integralmente dimostrati i requisiti sostanziali relativi al tempo di ultimazione dei lavori, all'ubicazione, alla consistenza delle opere e ad ogni altro elemento rilevante affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica dell'Amministrazione comunale. (T.A.R. Veneto Venezia Sez. II, 15/07/2019, n. 839).

Sotto il profilo procedimentale, inoltre, affinché il silenzio assenso possa maturare, occorre che, entro il termine del 31 ottobre 2005, sia prodotta, oltre alla domanda corredata dalla documentazione necessaria, anche la denuncia ai fini dell'imposta comunale degli immobili e, se dovute, le denunce ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l'occupazione del suolo pubblico; in ultimo, è "indispensabile dimostrare l'avvenuto pagamento degli oneri di concessione che, secondo la giurisprudenza, deve essere effettuato per l'intero, non essendo sufficiente, al fine del maturare del silenzio assenso, il versamento di semplici acconti .” (T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, 03/12/2019, n. 2566).

Nel caso di specie, non risulta dimostrata la conformità sostanziale delle opere oggetto delle istanze di condono, per come proposte, ai presupposti di ammissibilità previsti dalla L.R. 21/2004, essendo incontroverso tra le parti che le unità immobiliari che ne formano l’oggetto presentassero, nel complesso, un’estensione superiore a quella condonabile. Neppure risultano integralmente corrisposti gli oneri di concessione.

2. E’ fondato il secondo motivo nei termini che seguono. Il complesso edilizio cui si riferiscono le domande di sanatoria comprendono i seguenti edifici:

- i capannoni costruiti di cui ai subalterni 2 e 3, per i quali è stata presentata una domanda di condono per cambio d’uso da agricolo ad artigianale non oggetto del presente giudizio;

- i manufatti costruiti di cui agli originari subalterni 4, 5 e 6, oggetto della domanda n. 61611/0/M;

- il manufatto di cui al subalterno 7 di cui alla domanda n. 61605/0/M.

Le superfici dei manufatti sono le seguenti:

- sub 2: mq 384 lordi, di cui utili mq 362;

- sub 3: mq 377 lordi, di cui utili mq 353

- sub 4: mq 96 lordi, di cui utili mq 84

- sub 5: mq 130 lordi, di cui utili mq 125

- sub 6: mq 246 lordi, di cui utili mq 226

- sub 7: mq 418 lordi, di cui utili mq 374

- sub 8: mq 917, di cui utili mq 879.

In data 30.5.2005, i subalterni nn. 4, 5, 6 e 7 del mapp. n. 720 sono stati oggetto di variazione catastale, che ha dato origine al frazionamento del subalterno 4 e all’accorpamento dei subalterni 5-6-7 tra loro e con la metà del subalterno 4.

Conseguentemente metà del subalterno 4 è stato riclassificato come subalterno 10, mentre l’altra metà del subalterno 4, unitamente ai subalterni 5-6-7 è stata accorpata nell’unico subalterno 11.

Dalla planimetria dell’area risulta che, rispetto all’edificio principale, vi è contiguità sia dell’ex subalterno 4 che del subalterno 5. Entrambe le unità immobiliari, quindi, si configurano come ampliamenti dell’edificio principale.

Questa la situazione dell’area.

Le domande di sanatoria oggetto del presente giudizio sono state presentate senza rispettare i dettami della Circolare ministeriale n. 2241 del 17.6.1995 che imponeva di presentare tante istanze quante fossero le unità immobiliari da sanare. Nel caso di specie, invece, solo l’istanza n. 61605 era riferita ad un'unica unità (l’ex subalterno 7), mentre l’istanza sub 61611/0/M riguardava cumulativamente le unità immobiliari 4, 5 e 6.

Il Collegio ritiene che in linea astratta possa ritenersi ammissibile l’approccio adottato dal Comune, che ha esaminato le istanze tenendo conto del loro contenuto sostanziale, volto a sanare le singole unità immobiliari nella originaria consistenza, non potendo essere prese in considerazione le modifiche non autorizzate intervenute in pendenza del procedimento condonistico.

In coerenza con l’approccio adottato, tuttavia, il Comune avrebbe dovuto valutare singolarmente le unità immobiliari originarie configurabili come ampliamento dell’edificio principale, per verificare il rispetto dei requisiti dimensionali di sanabilità, mentre, dall’esame degli atti, risulta aver considerato, da un lato, l’originaria unità immobiliare di cui all’ex subalterno 4 e, dall’altro, l’intera estensione dell’attuale unità immobiliare di cui al subalterno 11, che comprende le originarie unità immobiliari 5, 6 e 7.

Ciò in aderenza ad una richiesta proveniente da uno soltanto dei proprietari delle unità immobiliari oggetto delle istanze di condono, il quale, con tutta evidenza, non aveva il potere di disporre del contenuto dell’istanza per la parte riferita alle unità immobiliari di cui non è proprietaria.

E’, quindi, fondato il secondo motivo del ricorso introduttivo nella parte in cui è impugnato il provvedimento di diniego dell’istanza di condono n. 61611/0/M.

Al contrario il vizio dedotto non sussiste con riguardo al diniego della domanda n. 61605/0/M che non è configurabile come unità immobiliare costituente ampliamento dell’edificio principale, mancando del requisito della contiguità spaziale. (T.A.R. sez. II, Venezia, 07/11/2012, n. 1347: "Con il termine ampliamento deve intendersi un'estensione materiale del fabbricato preesistente realizzata mediante la costruzione di un corpo edilizio contiguo - non importa se in aderenza, in appoggio o in sopraelevazione - e non anche la costruzione di un corpo edilizio separato, sebbene funzionalmente collegato alle realtà preesistenti" ).

3. Il terzo motivo non è, invece, fondato, atteso che le valutazioni sottese al rilascio dei titoli edilizi in sanatoria sono interamente vincolate e non sussiste alcuno spazio per valorizzare l’eventuale affidamento riposto dall’istante nella sanabilità delle opere abusive che ne formano oggetto.

4. Dall’accoglimento del secondo motivo del ricorso introduttivo discende l’accoglimento del primo motivo del ricorso per motivi aggiunti con cui le censure articolate con il secondo motivo del ricorso introduttivo sono richiamate come altrettanti vizi di invalidità derivata dell’ordinanza di demolizione.

5. Le residue censure possono essere assorbite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla:

- il diniego di cui alla nota del Comune di Venezia, prot. gen. 488172 del 10.12.2004, con la quale il Comune di Venezia ha accolto parzialmente la domanda di condono edilizio n. 61611/0/M, nei limiti dell’interesse;

- l’ordinanza di demolizione di cui alla nota prot. n. 254912 del 21.05.2019.

Condanna le parti resistenti (Comune di Venezia, RA AN, Tipal Immobiliare S.r.l. in Liquidazione, i sig.ri LL, NO e CI TO) in solido, al pagamento delle spese di lite in favore della Nordest Applicazioni S.r.l., che liquida in complessivi € 3.000,00 oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 25 marzo 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO