Pubblicato il 22/05/2023

N. 00683/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00421/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 421 del 2009, proposto da
C.B.B. di CO CE e C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , e proseguito, a seguito della cancellazione della società dal registro delle imprese dai sig.ri FR OR, RO GL, UR CO e CE CO, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Gianmarco Boselli e Lucio Merlin, con domicilio eletto presso lo studio Lucio Merlin in Monselice, via San Giacomo, 28/2;

contro

Comune di Ceregnano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Nalin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Villa Estense, via Grompa di Sotto, n. 5/A;

per l'annullamento

del provvedimento del Responsabile del Settore Urbanistica Edilizia Privata del Comune di Ceregnano (RO) prot.n. 9077 del12.11.2008, di diniego definitivo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Ceregnano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 4 aprile 2023 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente è proprietaria di alcune aree, site nel Comune di Ceregnano, oggetto della Convenzione di lottizzazione denominata TRE.BI., stipulata in data 4 settembre 1998 (atto rep. 87.062, racc. 21.0469) dagli originari proprietari.

Afferma la ricorrente che l’art. 4 della convenzione obbliga i lottizzanti ad eseguire a proprie cure e spese le opere di urbanizzazione primaria e a realizzare un “ tratto di strada prevista dal P.R.G.” , i cui costi di realizzazione pone a carico del Comune, in quanto opera di urbanizzazione prevista dal P.R.G. per il collegamento funzionale della lottizzazione con l'organizzazione urbanistica generale.

La ricorrente afferma di aver realizzato – oltre a tutte le altre opere di urbanizzazione previste dalla convenzione - il tratto di strada descritto all’art. 4, e, identificandolo nella strada ricadente sui mapp.li 718 e 814, dichiara di averla ceduta gratuitamente al Comune di Ceregnano con atto pubblico del 11.12.2007.

Afferma, inoltre, di aver chiesto al Comune, con lettera del 18.12.2007, il rimborso dei costi sostenuti (pari ad € 15.154,61).

Il Comune, dopo aver comunicato il preavviso di diniego dell’istanza e raccolto le osservazioni della ricorrente, con nota del 12.11.2008, prot. n. 9077, ha rifiutato di rimborsare le spese sostenute dalla ricorrente per i seguenti motivi:

“- il richiesto pagamento delle opere non risulta esplicitato in maniera chiara dall'art. 4 della convenzione rep. n. 87062198 "esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria", il quale recita "conguagliando successivamente il tratto di strada prevista dal P.R. G., la cui spesa sarà a carico del Comune; non sono stabiliti ne importi, nè tempi;

- la spesa sostenuta dalla Ditta Lottizzante è già stata portata a scomputo per la quota dovuta di urbanizzazione primaria;

- la strada ancorché classificata di progetto dal P.R.G. rappresenta per la lottizzazione opera di urbanizzazione primaria in quanto necessaria alla distribuzione/accesso dei lotti e pertanto da realizzare_ dai lottizzanti (vedi art. 25 L.R. 61/85 collegamento e/o completamento funzionale dell'insediamento edilizio;

- la strada di P.R.G. non può essere considerata urbanizzazione secondaria in quanto non prevede il collegamento funzionale con l'organizzazione urbanistica complessiva (art. 25, comma 3 L.R. 61/85)” .

Con il ricorso all’esame la società impugna la nota 12.11.2008, prot. n. 9077, articolando le seguenti censure:

1. violazione di legge, eccesso di potere, illogicità. La ricorrente lamenta che con il suddetto provvedimento il Comune avrebbe frontalmente disatteso la volontà espressa nell’art. 4 della Convenzione di lottizzazione, contraddicendo anche quanto dichiarato dai funzionari comunali intervenuti nell’atto pubblico del 11.12.2007 di cessione gratuita delle aree su cui insistono le opere di urbanizzazione realizzate dalla ricorrente, i quali hanno dato atto dell’esistenza di un siffatto obbligo a carico del Comune. Nessuna doglianza sui tempi di esecuzione delle opere è stata mai sollevata dal Comune. A nulla rileva che l’opera sia qualificabile come di urbanizzazione primaria poiché il Comune ben poteva prevedere nell’ambito della sua autonomia di assumerne i costi così come ha fatto. E’ indimostrata l’affermazione secondo la quale i costi dell’opera sarebbero già stati portati in detrazione da quanto dovuto dall’impresa a titolo di contributo di costruzione.

2. violazione art. 10-bis L. 241/90. La nota non contiene alcuna controdeduzione alle osservazioni presentate dalla ricorrente.

La società chiede, in conclusione, l’annullamento della nota comunale e la condanna del Comune al pagamento della somma di € 15.154,61 pari all’esborso sostenuto per la realizzazione del tratto di strada in questione.

Si è costituito il Comune di Ceregnano, il quale ha preliminarmente eccepito l’irricevibilità del ricorso, perché portato alla notifica il 13 gennaio 2018, in data successiva alla scadenza del termine decadenziale decorrente dalla notifica del provvedimento (avvenuta il 13.11.2017).

Ha, altresì, contestato nel merito le avverse pretese, affermando che:

- la delibera di approvazione della Convenzione di Lottizzazione nulla prevedeva quanto allo scomputo delle opere ed alla realizzazione del tratto di strada esterno all’ambito e previsto dal P.R.G. Solo con la Convenzione, all’art. 4, si è stabilito lo scomputo dei costi di realizzazione della strada prevista dal P.R.G., la cui esecuzione, tuttavia, non è mai stata realizzata, essendo solo eventuale. Con successiva deliberazione n. 74 del 17.11.2007, il Consiglio comunale ha autorizzato, a seguito del collaudo, l’acquisizione delle opere di urbanizzazione primaria della lottizzazione, senza nulla stabilire (poiché non richiesto dalla ditta) in merito allo scomputo delle spese sostenute per realizzarle. Solo nell’atto di cessione del 11.12.2007 la ditta fece, per la prima volta, riferimento al presunto obbligo del Comune di sostenere le spese della strada realizzata sui mappali 718 e 814.

- Ribadisce che l’opera è da ricondursi a quelle di urbanizzazione primaria, che il privato ha l’obbligo di realizzarle e che non v’è alcuna specifica previsione di spesa a carico del Comune per le suddette opere. In base all’art. 28 L. 1150/1942 le opere di urbanizzazione primaria devono essere poste a carico del privato. L’ art. 4 della Convenzione, ove dovesse interpretarsi nel senso di esonerare il lottizzante dal suddetto onere dovrebbe ritenersi nullo per violazione dell’art. 25 L.R. 61/1985, ritenuto norma imperativa.

La domanda cautelare presentata in seno al ricorso è stata respinta con ordinanza n. 214/2009 del 18 febbraio 2009.

Con atto depositato il 5 agosto 2014 i difensori della ricorrente hanno dichiarato l’intervenuta cancellazione della società dal registro delle imprese e l’avvenuta successione nel diritto controverso ai sensi dell’art. 110 c.p.c. degli ex soci sig.ri FR OR, CE CO, RO GL e UR CO.

Con ordinanza presidenziale n. 237/2020 del 21 marzo 2020 la parte ricorrente è stata invitata a dichiarare il perdurante interesse al ricorso.

La società ricorrente ha dichiarato la persistenza dell’interesse con memoria del 20 aprile 2020.

All’udienza di smaltimento del 4 aprile 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare occorre esaminare l’eccezione di irricevibilità del ricorso formulata dal Comune di Ceregnano, che è da ritenersi infondata. La ricorrente ha proposto due distinte domande: l’annullamento della nota del 12.11.2008, prot. n. 9077, con cui il Comune ha negato il rimborso dei costi di realizzazione della strada prevista dal P.R.G. di cui all’art. 4 della Convenzione urbanistica e la condanna del Comune alla corresponsione degli oneri sostenuti. La situazione giuridica soggettiva fatta valere dalla ricorrente ha consistenza di diritto soggettivo (ancorché di "origine pubblicistica" poiché rinveniente la propria fonte in un “accordo di diritto pubblico” , qual è la convenzione di lottizzazione), poiché la domanda rinviene la propria causa petendi nella previsione dell’art. 4 della Convenzione urbanistica, nella parte in cui definisce gli obblighi ed i diritti delle parti rispetto alla realizzazione del “tratto di strada previsto dal P.R.G.” . La nota del 12.11.2008, prot. n. 9077 non ha, dunque, natura provvedimentale. In essa non si rinviene alcuna manifestazione di pubblico potere, ma soltanto l’esternazione delle ragioni per le quali il Comune ritiene di non essere tenuto al pagamento richiesto. La domanda formulata dalla ricorrente – che espressamente richiede la condanna del Comune al pagamento degli oneri sostenuti – deve essere correttamente qualificata come domanda di esatto adempimento degli obblighi derivanti dall’art. 4 della Convenzione urbanistica, avendone tutti i requisiti di forma e di sostanza (arg. ex art. 32 cod. proc. amm.).

Essa, dunque, non è soggetta al termine decadenziale previsto dall’art. 29 cod. proc. amm., potendo essere proposta in ogni tempo (salvi gli effetti della prescrizione ordinaria decennale).

2. Nel merito il ricorso è infondato.

2.1. In base alle ordinarie regola di ripartizione dell’onere della prova, incombe alla parte attrice l’onere di provare il titolo su cui si fonda il diritto di credito azionato. L’art. 4 della convenzione di lottizzazione così recita: “esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria. La ditta lottizzazione s’impegna a realizzare ed eseguire a propria cura e spese le seguenti opere di urbanizzazione primaria, conguagliando successivamente il tratto di strada previsto dal PRG la cui spesa sarà a carico del Comune. Le opere sono evidenziate nelle tavole 1, 2, 3 del Progetto di Lottizzazione, nel Capitolato Speciale e preventivo di spesa, che trovansi depositati agli atti del Comune.” .

Tra le parti vi è contestazione in merito all’esatta individuazione del tratto di strada al quale si riferisce l’art. 4 convenzione. Il Comune, infatti, nega che esso fosse quello – interno all’ambito – effettivamente realizzato dalla ricorrente (ricadente sui mappali 718 e 814) ed i cui costi sono stati oggetto della richiesta di rimborso da parte della società C.B.B.

La ricorrente ha omesso di depositare le tavole allegate al progetto di lottizzazione richiamate dall’art. 4 della convenzione e non è, quindi, possibile verificare se il tratto di strada realizzato dai ricorrenti sui mappali 718 e 814 (ex 715) fosse proprio quello al quale la convenzione fa riferimento.

Né è utilizzabile a tale scopo la planimetria di zonizzazione allegata al permesso di costruire 85/97 del 30.1.1999 depositata dal Comune a sostegno della propria tesi sul punto, non essendo possibile affermare che le indicazioni in essa contenute coincidano con quelle presenti nelle tavole allegate alla convenzione urbanistica.

Manca, dunque, la prova, incombente sulla parte attrice, dell’esistenza del diritto credito azionato, non essendo possibile stabilire, in base alla documentazione depositata se l’obbligo assunto dal Comune di farsi carico delle spese di esecuzione della strada di P.R.G. si riferisse proprio al tratto di strada realizzato dalla ricorrente.

Né può attribuirsi valore dirimente, a tal fine, alle dichiarazioni rese dai funzionari intervenuti nell’atto di cessione delle aree, poiché evidentemente privi del potere di fornire un’interpretazione autentica agli obblighi convenzionali assunti dal Consiglio comunale di Ceregnano.

2.2. Sotto altro profilo, peraltro, anche a voler seguire la tesi della ricorrente secondo cui la strada citata nell’art. 4 della convenzione sarebbe quella interna all’ambito effettivamente realizzata dalla lottizzante, non potrebbe comunque affermarsi la sussistenza, in base alla convenzione, di un diritto di credito della società al rimborso dei costi sostenuti.

L’art. 4 della Convenzione non prevede alcun diritto al rimborso delle spese di realizzazione della strada, ma fa riferimento ad un “conguaglio” . Tale espressione, evidentemente atecnica, non può che essere decodificata sussumendola all’interno degli strumenti previsti dalla legge per l’adempimento degli obblighi concernenti l’urbanizzazione gravanti sui lottizzanti, stante la natura pubblicistica delle convenzioni urbanistiche e il conseguente assoggettamento delle stesse al principio di legalità.

Orbene, il “conguaglio” previsto dall’art. 4 della Convenzione non può che intendersi riferito all’istituto dello “scomputo” delle opere realizzate dagli oneri di urbanizzazione, previsto dall’art. 16 D.P.R. 380/2001, scomputo che, comunque, per consolidata giurisprudenza, può ritenersi validamente riconosciuto soltanto se esso sia stato espressamente accordato dall’Amministrazione, sulla base di una convenzione “completa” , da cui risulti la consapevole e chiara volontà dell’ente di accordare il beneficio e delle modalità con cui esso debba essere operato, dovendo potersi desumere dal contesto convenzionale anche l’avvenuta stima del costo delle opere e, dunque, il calcolo dell’importo al quale il Comune ha deciso consapevolmente di rinunciare ( “è necessaria la previa stipulazione di una convenzione "completa", vale a dire includente anche la dettagliata stima del costo delle opere di diretta realizzazione: evidente la ratio, volta a consentire al Comune la valutazione sulla convenienza dell'operazione e la congruità della spesa [...]>> cfr. T.A.R. Veneto, sez. II, 28 maggio 2008, n. 1626)” , cfr. T.A.R. Venezia, (Veneto) sez. II, 15/07/2019, n.835).

Nella specie, come il Comune ha affermato nella nota oggetto di contestazione nel presente ricorso, la Convenzione di lottizzazione, oltre ad un generico richiamo al conguaglio delle spese sostenute per la realizzazione della “strada prevista dal P.R.G.” non stabilisce alcunchè né sulle modalità del conguaglio, né sull’entità dello scomputo e, in ogni caso, non prevede un diritto al rimborso delle spese sostenute.

3. Il ricorso è, in conclusione, infondato.

4. La complessità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2023 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Fenicia, Presidente

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario, Estensore

Paolo Nasini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Nicola Fenicia

IL SEGRETARIO