Pubblicato il 11/06/2025

N. 01070/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01284/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1284 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Bonea S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenza Gentilcore, Ugo Santucci, Giovanni Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vietri sul Mare, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Rotondo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Sindaco del Comune di Vietri sul Mare, in qualità di Ufficiale di Governo, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

dell’ordinanza sindacale n. 64 del 13.07.2024, recante limitazioni alle emissioni sonore all’aperto;

quanto ai motivi aggiunti:

della nota del SUAP del Comune di Vietri Sul Mare prot. n. 14289 del 03.09.2024, recante divieto di prosecuzione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande di cui alla SCIA del 01.05.2024, prot. n. 48.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vietri Sul Mare;

Visti gli artt. 35, co. 1, lett. c, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato e depositato il 2 agosto 2024, la Bonea s.r.l. (in appresso, B.) impugnava, chiedendone l’annullamento, l’ordinanza n. 64 del 13 luglio 2024, con la quale il Sindaco del Comune di Vietri sul Mare aveva vietato l’uso all’aperto di impianti di diffusione sonora, altoparlanti, avviatori acustici ed altre sorgenti sonore, a qualunque titolo, su tutto il territorio comunale.

2. A sostegno dell’esperito gravame, la proponente, in qualità di esercente l’attività di somministrazione di alimenti e bevande presso l’approdo di Marina di Vietri, pervenuto in titolarità della TRA.VEL.MAR s.r.l. (in appresso, T.), giusta concessioni demaniali marittime n. 1 del 15 aprile 2019 (prot. n. 4692) e n. 2 del 22 novembre 2021 (prot. n. 16378), e da questa subaffidatole in gestione per il servizio di bar, caffetteria e ristoro (“buvette”), giusta autorizzazione comunale dell’11 maggio 2023, prot. n. 7174, lamentava, in estrema sintesi, che: a) in violazione degli artt. 2, comma 1, lett. g, e 9 della l. n. 447/1995 e in difetto di istruttoria, la misura limitativa delle emissioni acustiche sarebbe stata imposta senza previo accertamento tecnico – da parte degli organi competenti – circa il superamento della soglia di rilevanza sonora, nonché in via generalizzata, senza aver riguardo alla specificità dei singoli esercizi commerciali da essa attinti (quale, appunto, quello della B., orientato verso il mare, confinante con un’area di parcheggio e dotato di impianto elettroacustico configurato in modo da rispettare i limiti legali di emissioni sonore); b) il potere sindacale ex art. 9 della l. n. 447/1995 sarebbe stato esercitato in carenza dei relativi presupposti applicativi di eccezionalità e urgenza, avendo introdotto una misura regolatoria a carattere definitivo; c) la determinazione assunta, in difetto di motivazione, avrebbe omesso di indicare gli elementi grave pericolo per la salute pubblica e sanità ambientale posti a suo fondamento, mentre contraddittoriamente avrebbe riconosciuto l’importanza del ruolo sociale ed economico delle attività commerciali e balneari dalla medesima penalizzate; d) inoltre, in violazione del principio di proporzionalità dell’agere amministrativo, avrebbe sancito il radicale divieto di uso all’aperto di impianti di diffusione sonora, anziché disporre congrue misure di contenimento; e) sarebbe stata obliterata la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della l. n. 241/1990; f) in violazione dell’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000: fa) non sarebbero state individuate specifiche aree di interesse rilevante e particolarmente affollate, tali da giustificare il divieto di utilizzo degli impianti di diffusione sonora all’aperto; fb) il divieto in parola sarebbe stato imposto sine die, senza previsione di un termine di efficacia non superiore a 30 giorni; fc) non sarebbero state preliminarmente esplorate soluzioni alternative meno penalizzanti per gli operatori economici.

3. Nelle more del giudizio, il Responsabile dello Sportello Unico per le Attività Produttive, con provvedimento del 3 settembre 2024, prot. n. 14289, vietava, ai sensi dell’art. 45 bis cod. nav., la prosecuzione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata dalla B., in quanto quest’ultima non aveva conformato la SCIA del 1° maggio 2024, prot. n. 48 (06078040653-01052024-1131), integrandola con la documentazione richiestale con nota del 13 agosto 2024, prot. n. 13591.

4. Siffatta determinazione era impugnata dalla ricorrente con motivi aggiunti, notificati l’11 settembre 2024 e depositati il 12 settembre 2024, nonché affidati alle seguenti censure: a) la misura inibitoria sarebbe inefficace, in quanto adottata oltre il termine perentorio di 60 giorni previsto dall’art. 19, comma 3, della l. n. 241/1990, e, comunque, invalida, in quanto adottata senza i presidi partecipativi e motivazionali propri dell’autotutela decisoria; b) a dispetto di quanto ritenuto dall’amministrazione intimata, la B. disporrebbe di idoneo titolo alla gestione della “buvette”, costituito dall’autorizzazione comunale al subaffidamento prot. n. 7174 dell’11 maggio 2023, cosicché, prima di subire l’interdizione dell’attività, avrebbe dovuto, comunque, essere invitata a regolarizzare la propria posizione.

5. Sempre in pendenza di lite, la B. rappresentava, in apposita memoria: - la propria sopravvenuta carenza di interesse a coltivare i motivi aggiunti, in quanto l’inibita la SCIA del 1° maggio 2024, prot. n. 48, avrebbe autonomamente perso efficacia, avendo per oggetto un’attività stagionale ormai esauritasi in data 31 ottobre 2024; - che la concessionaria T. aveva rassegnato, in data 1° aprile 2025, istanza di autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. per il subaffidamento, in proprio favore, della gestione del servizio di bar, caffetteria e ristoro presso l’approdo di Marina di Vietri.

6. Costituitosi in resistenza, l’intimato Comune di Vietri sul Mare eccepiva l’inammissibilità del ricorso introduttivo sia per propria carenza di legittimazione passiva (la correlativa domanda annullatoria figurando rivolta ad un provvedimento adottato dal Sindaco in veste di Ufficiale di Governo) sia per carenza di interesse a proporlo, nonché l’infondatezza dei motivi aggiunti.

7. All’udienza pubblica del 13 maggio 2025, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Ragioni di ordine logico-espositivo, che verranno ad appalesarsi in appresso, suggeriscono di anteporre lo scrutinio dei motivi aggiunti a quello del ricorso introduttivo.

2. Innanzitutto, giova rammentare che la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse può derivare da un mutamento della situazione di fatto o di diritto presente al momento della presentazione del ricorso ovvero dall’adozione di un provvedimento che sia idoneo a ridefinire l’assetto degli interessi in gioco, anche qualora non abbia effetto satisfattivo nei confronti della parte ricorrente, purché sia tale da rendere inutile la pronuncia della sentenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 616/2014).

Ebbene, nella specie, la SCIA del 1° maggio 2024, prot. n. 48, inibita col provvedimento del 3 settembre 2024, prot. n. 14289, ha esaurito i propri effetti, al termine dell’attività stagionale di somministrazione di alimenti e bevande da essa contemplata (cfr. comunicazione della B. del 15 ottobre 2024).

A seguito di tale sopravvenienza fattuale, la quale ha ridefinito l’assetto di interessi delle parti, la B. nessuna utilità pratica potrebbe, dunque, più ritrarre da una pronuncia giurisdizionale di accoglimento dei motivi aggiunti e dall’invocato annullamento giurisdizionale della misura inibitoria di un titolo abilitativo che è divenuto inefficace indipendentemente da quest’ultima.

Ciò, tanto più che, a fronte dell’espressa enunciazione attorea di sopravvenuta carenza di interesse ad agire, l’adito giudice amministrativo non potrebbe, comunque, che dichiarare il gravame improcedibile, dovendo recedere da ogni altra valutazione in rito o di merito (cfr., Cons. Stato, sez. IV, n. 3848/2016; sez. VI, n. 1278/2019; sez. V, n. 38/2020; n. 5486/2020; sez. III, n. 3981/2021; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 649/2024; n. 1620/2024; n. 1943/2024; n. 2157/2024; n. 2323/2024). In questo senso, si è affermato, in giurisprudenza, che: - nel caso di espressa dichiarazione del ricorrente di non aver più alcun interesse alla decisione del ricorso, il giudice non può decidere la controversia nel merito, né procedere di ufficio, né sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell'interesse ad agire, ma solo adottare una pronuncia in conformità alla dichiarazione resa (Cons. Stato, sez. II, n. 6379/2024); - al cospetto dell'univoca dichiarazione del difensore della parte ricorrente volta a confermare il venir meno dell'interesse al ricorso, la quale preclude la decisione nel merito della controversia, non si può che dichiarare il gravame improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c, cod. proc, amm. (TAR Lazio, Roma, sez. III, n. 10053/2023).

Da quanto sopra discende, in definitiva, l’improcedibilità dei motivi aggiunti ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c, cod. proc. amm.

3. Venendo ora a scrutinare il ricorso introduttivo, neppure esso si rivela più assistito da qualsivoglia interesse a coltivarlo.

3.1. Tale interesse è da reputarsi definitivamente venuto meno, dopo che la ricorrente, con nota via p.e.c. del 15 ottobre 2024, ha comunicato la chiusura dell’attività di buvette ed ha conseguentemente riconosciuto nelle proprie difese che la SCIA del 1° maggio 2024, prot. n. 48, ha esaurito la propria efficacia in ragione della natura stagionale dell’attività anzidetta (cfr. retro, in narrativa, sub n. 5).

3.2. In realtà, già a monte della presentazione della menzionata SCIA del 1° maggio 2024, prot. n. 48, l’autorizzazione dell’11 maggio 2023, prot. n. 7174, rilasciata alla concessionaria T. per il subaffidamento del servizio di bar, caffetteria e ristoro in favore della ricorrente, risultava scaduta il 31 dicembre 2023. Cosicché già allora la ricorrente non disponeva di un valido ed efficace titolo di legittimazione a insediare la propria attività commerciale nell’area demaniale marittima corrispondente all’approdo di Marina di Vietri.

Al riguardo, è il caso di sottolineare che, a dispetto degli assunti attorei (cfr. retro, in narrativa, sub n. 4), l’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande su un’area demaniale marittima da parte di un soggetto diverso dal concessionario non poteva dirsi legittimato in base alla sola SCIA del 1° maggio 2024, prot. n. 48, incontrando il “limite o contingente” ex art. 19, comma 1, della l. n. 241/1990, costituito dalla demanialità marittima gravante sull’area di relativo insediamento, e cioè essendo indeclinabilmente subordinato anche, e in primis, al rilascio dell’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. («Il concessionario, previa autorizzazione dell'autorità competente, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione. Previa autorizzazione dell'autorità competente può essere altresì affidata ad altri soggetti la gestione di attività secondarie nell'ambito della concessione»).

Sul punto, TAR Liguria, Genova, sez. I, 6 novembre 2023, n. 906 ha statuito che: «La norma … è inequivocabile nel suo significato, essendo volta a subordinare a un provvedimento autorizzativo ogni affidamento a soggetti diversi dal titolare, per consentire il doveroso controllo strumentale ad assicurare la conformità all’interesse pubblico … In questo senso è consolidata l’interpretazione della norma nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui all’amministrazione “nell’esercizio del potere autorizzatorio attribuito e volto alla tutela dell’interesse pubblico, spetta espressamente autorizzare, con il rilascio di una sub-concessione, il rapporto tra il concessionario e il terzo” (TAR Lazio, Roma, sez. II, 3 aprile 2018, n. 3643) Conseguentemente, tutti i motivi di ricorso volti a escludere l’applicazione dell’art. 45 bis cod. nav. si pongono in insanabile contrasto sia con il letterale tenore della disposizione, che inequivocabilmente impone il provvedimento amministrativo di autorizzazione, sia con la finalità pubblicistica volta ad assicurare la corrispondenza all’interesse pubblico».

Con ulteriore profusione argomentativa, TAR Lazio, Roma, sez. II, 17 gennaio 2023, n. 828 ha osservato che: «Il citato art. 45 bis consente al concessionario, previa autorizzazione dell'autorità competente, di affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione. E comunque, sempre previa autorizzazione dell'autorità competente, può essere altresì affidata ad altri soggetti la gestione di attività secondarie nell'ambito della concessione”. Quindi, l’autorizzazione dell’autorità competente è necessaria sia che si tratti di sub-concedere la gestione delle attività oggetto della concessione sia che si tratti della gestione di attività secondarie nell’ambito della concessione. L’affidamento a terzi di siffatte attività postula la necessaria partecipazione dell'amministrazione concedente, alla quale, nell'esercizio del potere autorizzatorio attribuito e volto alla tutela dell'interesse pubblico, spetta espressamente autorizzare, con il rilascio di una sub-concessione, il rapporto tra il concessionario e il terzo (cfr. TAR Sardegna, sez. I, 14 maggio 2015, n. 775). Recente giurisprudenza del giudice amministrativo … ha chiarito che: “… la sub-concessione non realizza l'effetto di sostituire un terzo all'originario titolare del rapporto concessorio (diversamente da quanto accade nell'ipotesi di subingresso nella concessione ex art. 46 cod. nav.), ma costituisce esclusivamente il reimpiego, mediante strumenti di diritto privato e previa la necessaria autorizzazione dell'autorità competente (cui altrimenti non sarebbe opponibile il rapporto tra concessionario e sub concessionario), dei beni oggetto della concessione, fermo restando che quest'ultima resta nella titolarità dell'originario concessionario” (TAR Lazio, sez. II quater, 27 aprile 2022, n. 5095, in senso conforme anche TAR Lazio, sez. II bis, 3 aprile 2018, n. 3643 e Cons. Stato, sez. V, 7 settembre 2018, n. 5280). Il punto è che i terzi che vogliano svolgere attività commerciale sulle aree demaniali non possono prescindere dalla richiesta e dall’ottenimento della subconcessione ex art. 45 bis cod. nav. … Peraltro … la natura subconcessoria del titolo ex art. 45 bis in uno con la ontologica limitatezza dei beni demaniali, peraltro nella specie già oggetto di concessione, non consente nella specie l’operatività del meccanismo normativo della SCIA. La necessità della autorizzazione, il cui difetto ha fondato l’atto avversato, discende sul piano logico dalla necessità che l’attività commerciale di che trattasi sia soggetta ad una valutazione di conformità rispetto ai fini consentiti … [dalla] concessione, detta valutazione costituendo esercizio di un potere discrezionale nell’an sul rilascio dell’autorizzazione presupposta (da parte dell’autorità concedente) e della subconcessione (da parte del concessionario), secondo il paradigma procedimentale previsto dall’art. 45 bis cod. nav.».

A riprova dell’indefettibilità dell’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav., milita d’altronde, la circostanza che la concessionaria T. se n’è avveduta, presentando apposita istanza in tal senso il 1° aprile 2025.

3.3. Ciò posto, è di tutta evidenza che, all’indomani della dichiarata perdita di efficacia della SCIA del 1° maggio 2024, prot. n. 48, è venuto meno, in capo alla B., qualsivoglia titolo non solo, in via prodromica, all’insediamento (autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav.), ma anche, in via consequenziale, all’esercizio (SCIA ex art. 19 della l. n. 241/1990) dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande (con intrattenimento musicale) presso l’approdo di Marina di Vietri, di cui possa lamentarsi in giudizio la restrizione mediante una misura proibitoria ancorata, peraltro, ad una situazione contingibile e urgente e insuscettibile, come tale, di propagare i propri effetti oltre quest’ultima, fino ad attingere, in via programmatica, gli esercizi futuri.

3.4. Di qui, dunque, la sopravvenuta carenza di interesse anche alla proposizione del ricorso introduttivo, che va dichiarato improcedibile.

4. Fermo restando il superiore rilievo di improcedibilità, osserva, in ogni caso, il Collegio, ai fini dell’accertamento della soccombenza virtuale e della conseguente statuizione sulle spese, che:

- il ricorso introduttivo si presenta fondato alla stregua delle seguenti considerazioni, formulate dalla Sezione, in sede di sommaria delibazione cautelare monocratica, col decreto presidenziale n. 289 del 2 agosto 2024: «… l’adozione di provvedimenti del genere di quello impugnato “deve ritenersi (‘normalmente’) consentito allorquando gli appositi accertamenti tecnici effettuati dalle competenti agenzie regionali di protezione ambientale rivelino la presenza di un fenomeno di inquinamento acustico, tenuto conto sia che quest’ultimo – ontologicamente (per esplicita previsione dell'art. 2 della stessa legge n. 447/1995) – rappresenta una minaccia per la salute pubblica, sia che la legge quadro sull’inquinamento acustico non configura alcun potere di intervento amministrativo “ordinario” che consenta di ottenere il risultato dell’immediato abbattimento delle emissioni sonore inquinanti (ex multis: TAR Lombardia, Brescia, n. 1276/2011)” (cfr. Cons. Stato, Sez. I, 19 luglio 2021, n. 2075); … con riferimento a quanto sopra, l’ordinanza impugnata dà generica contezza dell’esistenza di “segnalazioni dei cittadini e degli organi di controllo … prevalentemente nelle attività … all’aperto”, senza altro aggiungere; … l’ordinanza non consente deroghe per l’ipotesi in cu sia attestata, con apposita dichiarazione di un tecnico competente in acustica (e salvo verifica), l’assenza di fenomeni di inquinamento acustico»;

- per converso, i motivi aggiunti si presentano infondati per le ragioni illustrate retro, sub n. 3.2;

Stanti i suindicati profili di soccombenza virtuale, sussistono giusti motivi per compensare interamente tra le parti le spese di lite, ad eccezione del rimborso del contributo unificato, che va posto a carico del Comune di Vietri sul Mare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe e sui relativi motivi aggiunti, li dichiara improcedibili.

Spese compensate, fatto salvo il contributo unificato, che va rimborsato dall’amministrazione resistente in favore della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Olindo Di Popolo	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO