Pubblicato il 28/05/2025

N. 01000/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00121/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 121 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Rti Eco Eridania S.p.A. in proprio ed in Qualità di Mandataria del Rti Costituito con Salvaguardia Ambientale Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 86356858B2, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Salvini, Valeria Pelà, Valerio Tripoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mariangela Carulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Deliberazione del Direttore generale n. 23 del 2 gennaio 2025, comunicata con nota n. 847 del 3 gennaio 2025, avente a oggetto “Servizi integrati di raccolta, trasporto, stoccaggio e avvio al recupero e/o smaltimento di rifiuti sanitari a rischio infettivo e non, rifiuti speciali pericolosi e non prodotti dalle strutture della ASL, A.O.U. ed I.R.C.C.S. del servizio sanitario regionale al R.T.I. Eco Eridania S.p.A. – Salvaguardia Ambientale S.r.l., per la durata di 48 mesi – Contratto rep. 1263/2021 – Proroga Tecnica (CIG 86356858B2)”, limitatamente alla parte in cui disponeva “la proroga tecnica prevista all’art. 5 – Durata dell’Appalto del contratto al repertorio n. 1263/2021 dal 01.11.2024 al 30.04.2025 alle stesse condizioni economiche previste dal medesimo”, nonché di tutti i relativi allegati e comunque di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti alla predetta deliberazione di proroga, ancorché non conosciuti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da R.T.I. Eco Eridiana s.p.a., in proprio ed in qualità di mandataria del R.T.I. costituito con Salvaguardia Ambiente s.p.a., il 13/02/2025:

della nota prot. n. 22771 del 30 gennaio 2025, avente a oggetto “Servizi integrati di raccolta, trasporto, stoccaggio e avvio al recupero e/o smaltimento di rifiuti sanitari a rischio infettivo e non, rifiuti speciali pericolosi e non prodotti dalle strutture della ASL, A.O.U. ed I.R.C.C.S. del servizio sanitario regionale – Riscontro vs. nota n. 39FOR 01/25GRec”, nonché di tutti i relativi allegati e comunque di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti alla deliberazione di proroga di cui alla Deliberazione del Direttore generale n. 23 del 2 gennaio 2025, comunicata con nota n. 847 del 3 gennaio 2025, impugnata con il ricorso principale, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 la dott.ssa Daniela Rossi e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Eco Eridiana s.p.a., in proprio e in qualità di mandataria del R.T.I. costituito con Salvaguardia Ambientale s.p.a. ha agito, dinanzi a questo T.A.R., per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della deliberazione del Direttore Generale della Asl di Taranto n. 23 del 02.01.2025 avente ad oggetto “ Servizi integrati di raccolta, trasporto, stoccaggio e avvio al recupero e/o smaltimento di rifiuti sanitari a rischio infettivo e non, rifiuti speciali pericolosi e non prodotti dalle strutture della Asl, A.O.U. ed I.R.C.C.S. del servizio sanitario regionale al RTI Eco Eridiana spa – Salvaguardia Ambientale srl, per la durata di 48 mesi – Contratto rep. 1263/2021 – Proroga tecnica (CIG 86356858B2 )”, limitatamente alla parte in cui disponeva la proroga tecnica prevista all’art. 5 del contratto di appalto dal 01.11.2024 al 30.04.2025, alle medesime condizioni economiche ivi previste.

A sostegno del ricorso, parte ricorrente ha proposto i seguenti motivi:

1)illegittimità per violazione di legge, in part. violazione degli artt. 30 e 35, comma 4, nonché 106, comma 11, D.lgs. n. 50/2016, ratione temporis vigente, nonché degli artt. 3 e 120, comma 10 e 11, D.lgs. 36/2023; violazione degli artt. 1., comma 2- bis, e 3 Legge 241/1990. Eccesso di potere per carenza di motivazione, carenza di presupposti, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà manifesta

Con motivi aggiunti, notificati e depositati in data 13.02.2025, il gravame è stato esteso alla nota prot. n. 22771 del 30.01.2025 mediante deduzione, anche ad integrazione della domanda originaria, delle seguenti censure:

1) illegittimità della nota prot. 22771 del 30 gennaio 2025 per violazione di legge, in part., violazione degli artt. 30 e 35 comma 4, nonché art. 106 comma 11, D.lgs. 50/2016, ratione temporis vigente, nonché degli artt. 3 e 120 comma 10 e 11, D.lgs. 36/2023; violazione dell’art. 9, comma 3- bis del D.lgs. 66/2014 e della Circolare del Ministero Economia e Finanze e Ministero della Salute prot. n. 20518/2016 del 19 febbraio 2016. Eccesso di potere per carenza e contraddittorietà motivazione, carenza di presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà dell’atto.

La Asl di Taranto, in data 17.02.2025, si è costituita in giudizio per resistere al gravame.

Alla camera di consiglio del 19.02.2025, la società ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare dalla stessa proposta.

All’udienza pubblica del 20.05.2025, previo deposito di memorie e documenti, la causa è stata introitata in decisione.

Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti – che per affinità contenutistica delle doglianze proposte possono essere esaminati congiuntamente – sono fondati.

Preliminarmente giova richiamare i fatti principali della vicenda.

La società ricorrente ha gestito il servizio integrato di raccolta, trasporto e smaltimento rifiuti ospedalieri presso le strutture della Asl di Taranto, in forza del subentro nel contratto di appalto di che trattasi, stante la scissione del ramo d’azienda della Biosud srl - originaria aggiudicataria della procedura di gara indetta con bando del 2017 - con decorrenza dal 01.07.2022 al 30.06.2023 (all. 5 al ricorso - delibera del Direttore Generale n. 2750 del 16.12.2022).

La Asl di Taranto, con deliberazione n. 2815 del 19.12.2023 ha, poi, disposto la proroga contrattuale per la durata di 24 mesi dal 01.07.2023 al 30.06.2025, in attuazione degli artt. 2 del capitolato speciale d’appalto e 5 del contratto di appalto (all. 7 al ricorso).

Con deliberazione n. 2448 del 03.10.2024 la scadenza del contratto in esame è stata ulteriormente modificata e, quindi, anticipata al 31.12.2024 (all. 9 al ricorso)

È poi accaduto che l’Azienda Sanitaria, con nota prot. n. 230121 del 04.12.2024 abbia chiesto all’attuale ricorrente “ nelle more dell’adozione del relativo provvedimento deliberativo, di prorogare il servizio in oggetto emarginato, al fine di garantire il servizio senza soluzione di continuità” (all. 10 al ricorso).

In considerazione della richiesta di cui sopra, la società ricorrente, con nota prot. n. 2351 del 09.12.2024, stante la genericità della stessa, ha chiesto di conoscere i termini della richiesta proroga e l’oggetto del provvedimento deliberativo che l’Ente avrebbe inteso adottare (all. 11 al ricorso).

In risposta alle richiamate interlocuzioni, la Asl di Taranto, con nota prot. n. 847 del 03.01.2025 ha comunicato la deliberazione del DG n. 23 del 2.01.2025 con si è inteso deliberare:

“…di prendere atto che la differita rimodulazione contrattuale avvenuta mezzo Deliberazione D.G. n. 2448 del 03.10.2024 apportata nei limiti del valore complessivo contrattuale si è rivelata insufficiente a garantire i servizi di cui trattasi anticipandone, di conseguenza, la naturale scadenza contrattuale al 31.10.2024;

di disporre la proroga tecnica prevista all’art. 5 –Durata dell’Appalto del contratto al repertorio n. 1263/2021dal 01.11.2024 al 30.04.2025 alle stesse condizioni economiche previste dal medesimo;…” (all. 12 al ricorso).

La società ricorrente, con lettera del 10.01.2025 - rimasta inevasa - ha contestato il contenuto della disposta proroga tecnica, chiedendone l’annullamento in autotutela (all. 13 al ricorso).

Alla luce di quanto sopra, la ricorrente si è determinata a promuovere l’odierno giudizio, censurando la condotta assunta dalla Asl di Taranto: 1) per violazione di legge, avendo l’Ente disposto la proroga tecnica di un contratto ormai scaduto; e ciò in aperta violazione dell’art. 2 del capitolato speciale d’appalto e dell’art. 5 del contratto di appalto, oltre che della disciplina generale prevista dal D.lgs. n. 50/2016, ratione temporis applicabile al caso in esame; 2) per eccesso di potere sotto plurimi profili, non avendo l’Ente pubblico mai avviato una procedura di gara per l’individuazione del nuovo affidatario del servizio.

Con motivi aggiunti del 13.12.2025 la ricorrente, alla luce dell’anch’essa gravata nota prot. n. 22771 del 30.01.2025, ad integrazione del ricorso introduttivo ha dedotto la violazione dell’art. 9, comma 3- bis del D.lgs. 66/2014 e della Circolare del MEF e del Ministero della Salute prot. n. 20518/2016 del 19.02.2016.

La lex specialis di gara, per quanto di specifico interesse , all’art. 2 del Capitolato speciale d’Appalto prevede che:

L’appalto è per la durata complessiva di n.48(quarantotto) mesi, a decorrere dalla data indicata nel contratto stipulato successivamente all’aggiudicazione nel rispetto di quanto previsto dall’art.32 del D.Lgs. n.50/2016 e s.m.i..

L’Amministrazione Contraente, previa consultazione del Soggetto Aggregatore Regionale, si riserva la facoltà di rinnovare alla scadenza il contratto, per un ulteriore periodo di n.24 (ventiquattro) mesi.

La facoltà (opzione) di rinnovo del contratto potrà essere esercitata dalla medesima Amministrazione, mediante comunicazione scritta all’appaltatore da inviarsi via PEC almeno n.1(uno) mese prima della scadenza del contratto.

La suddetta facoltà di rinnovo è esercitabile separatamente da ciascuna delle Amministrazioni Contraenti (Enti del SSR) destinatarie del servizio di cui al presente Capitolato.

In ogni caso, l’impresa appaltatrice, su richiesta delle singole Amministrazioni Contraenti, ai sensi dell’art.106 comma 11 del D.Lgs. citato, è tenuta a concedere una proroga “tecnica” (opzione) del contratto per un periodo di n. 6 (sei) mesi, decorrenti dalla scadenza ordinaria e/o dalla scadenza conseguente all’eventuale rinnovo biennale, alle medesime condizioni contrattuali ed economiche o più favorevoli per la Stazione Appaltante, finalizzata all’espletamento della nuova procedura di gara d’appalto (condotta dal soggetto aggregatore regionale o da altro soggetto aggregatore di altra Regione o da CONSIP)…. (all. 2 al ricorso).

Ancora, all’art. 5 del contratto di appalto stipulato il 13.05.2021 si prevede che:

“L’appalto è per la durata complessiva di n. 48 (quarantotto) mesi, a decorrere dal 01.01.2021 con scadenza al 31.12.2024.

L’Amministrazione Contraente, previa consultazione/autorizzazione del Soggetto Aggregatore Regionale, si riserva la facoltà (opzione)di rinnovare alla scadenza il contratto, per un ulteriore periodo di n.24 (ventiquattro) mesi.

La facoltà (opzione) di rinnovo del contratto potrà essere esercitata dalla medesima Amministrazione, mediante comunicazione scritta all’appaltatore da inviarsi via PEC almeno n.1(uno) mese prima della scadenza del contratto.

In ogni caso, l’impresa appaltatrice, su richiesta della Amministrazione Contraente, ai sensi dell’art.106 comma 11 del D.Lgs. n.50/2016, è tenuta a concedere una proroga “tecnica”(opzione) del contratto per un periodo di n. 6 (sei) mesi, decorrenti dalla scadenza ordinaria e/o dalla scadenza conseguente all’eventuale rinnovo biennale, alle medesime condizioni contrattuali ed economiche o più favorevoli per la Stazione Appaltante, finalizzata all’espletamento della nuova procedura di gara d’appalto” (all. 4 al ricorso).

Così inquadrata la vicenda e richiamata la normativa di riferimento, è possibile procedere all’esame delle doglianze attoree.

Fondate e meritevoli di condivisione sono le censure con cui parte ricorrente lamenta l’illegittimità della proroga tecnica disposta dall’Azienda Sanitaria di Taranto, in mancanza dei presupposti normativi di riferimento, quando ormai il contratto si era concluso.

Il Tribunale, sul punto, non ravvisa ragioni per discostarsi dal pacifico indirizzo giurisprudenziale secondo il quale “La proroga, anzi, come giustamente evidenziato dal primo giudice, costituisce strumento del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali”). [..omissis] La proroga, nella sua accezione tecnica, ha carattere di temporaneità e di strumento atto esclusivamente ad assicurare il passaggio da un regime contrattuale ad un altro; una volta scaduto un contratto, quindi, l’amministrazione, qualora abbia ancora necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazione, deve effettuare una nuova gara (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3391/2008); quindi “è teorizzabile ancorandola al principio di continuità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) nei soli limitati ed eccezionali casi in cui (per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione) vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente” Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2882/2009)” (Tar Campania, Napoli, sez. V, sent. 6435/2021. Sez. V, n. 1392/2020 e, in termini, anche Tar Sicilia, Catania, sez. III, sent. 3392/2021 e T.R.G.A., sez. aut. Bz, sent. n. 141/2021, TAR Lazio Roma, Sez. III- quater, 09.12.2023, n. 18516).

Applicando tali principi alla fattispecie in esame, deve evidenziarsi come con l’atto impugnato si è proceduto, dopo un primo rinnovo e varie rimodulazioni contrattuali, ad una protrazione “tecnica” dell’affidamento all’operatore economico ricorrente, quando ormai il contratto (sia avuto riguardo all’originaria scadenza del 31.12.2024 che a quella, poi prevista, del 31.10.2024) si era concluso.

A nulla rileva, in senso contrario, il riferimento della difesa dell’Amministrazione resistente all’asserita acquiescenza della ricorrente alla prosecuzione del rapporto contrattuale come da nota del 4.12.2024; e ciò in considerazione del fatto che in materia di proroga dei contratti pubblici non vi è alcuno spazio per l’autonomia contrattuale delle parti.

A ciò si aggiunga che la predetta nota è stata contestata dalla ricorrente; la stessa, in ogni caso, non è atto idoneo a disporre la prosecuzione eccezionale del servizio per il tempo necessario all’individuazione del nuovo operatore economico cui affidare la medesima commessa pubblica.

Non risulta, per quanto in atti, poi, che sia mai stata indetta alcuna nuova gara.

Privo di pregio, sul punto, è il richiamo della difesa dell’Ente alla nota del 05.12.2024 con cui si dava notizia dell’avvio della “ progettazione di una nuova procedura di gara ” da parte del soggetto aggregatore Innovapuglia s.p.a. per far fronte all’erosione prematura del fabbisogno delle Asl.; trattandosi di un mero atto interno, privo di qualsivoglia rilievo ai fini dell’avvio della procedura di gara.

Non colgono nel segno, nemmeno, i richiami dell’Azienda Sanitaria ai presunti e indimostrati, per quanto in atti, ritardi nella gestione della gara ad opera del soggetto aggregatore Innovapuglia s.p.a.

E ciò in considerazione della possibilità per l’Ente di procedere allo svolgimento, in caso di motivata urgenza, di autonome procedure, nel rispetto delle condizioni previste dal comma 3 - bis del D.lgs. n. 66/2014 (inserito dall’art. 1, comma 421, della legge 11 dicembre 2016 n. 232) e delle specifiche indicazioni contenute nella Circolare MEF/ Min. Salute prot. n. 20518 del 19.2.2016.

E da quanto in atti non risulta che l’Ente resistente, in vista della scadenza contrattuale del 31.12.2024 – poi anticipata al 30.10.2024 – abbia mai assunto determinazioni atte ad avviare una procedura di gara “ponte” nei termini previsti dalla normativa appena citata.

In conclusione, per quanto esposto, il ricorso, integrato dai motivi aggiunti, è fondato e va, pertanto, accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

Le spese seguono la soccombenza, e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condannala Asl di Taranto al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese processuali che si liquidano in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

Daniela Rossi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Rossi	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO