Pubblicato il 29/05/2025

N. 04102/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02319/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2319 del 2023, proposto da
-OMISSIS-di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Perla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via S. Brigida n. 39;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Caserta, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

del Decreto Fasc. n. -OMISSIS-/ Area I Bis emesso dalla Prefettura – UTG di Caserta con prot. di uscita n. -OMISSIS- del 29.03.2023, notificato il 30.03.2023, con il quale è stato fatto diniego alla ricorrente di esercitare l'attività di noleggio veicoli senza conducente nei locali siti in -OMISSIS-, una agli atti preordinati, connessi e conseguenziali, tra i quali precipuamente Nota Fasc. n. -OMISSIS-/ Area I Bis, ex art. 7 L. n.241/90 e ss.mm. ii., della Prefettura – UTG di Caserta con prot. di uscita n.-OMISSIS-del 07.12.2022, notificata il 08.12.2022, recante comunicazione di avvio del procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- L’odierna ricorrente, titolare dell’impresa individuale -OMISSIS- ha comunicato, mediante Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA), l’avvio dell’attività di noleggio veicoli senza conducente, ai sensi dell’art. 1 del D.P.R. 19 dicembre 2001 n. 481, nel Comune di Trentola Ducenta. Tale attività, secondo la normativa vigente, è soggetta a previa verifica dei requisiti morali da parte della Prefettura territorialmente competente, che riceve gli atti dallo sportello SUAP comunale.

In data 7 dicembre 2022, la Prefettura di Caserta notificava alla ricorrente una comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990, evidenziando criticità emerse dall’istruttoria svolta in collaborazione con le Forze dell’Ordine. Nello specifico, veniva segnalata la presenza di vincoli familiari e ambientali con soggetti pregiudicati: il marito della ricorrente, -OMISSIS-risultava gravato da condanne irrevocabili per delitti di particolare allarme sociale (estorsione, ricettazione, violazione norme antinfortunistiche); inoltre, uno zio materno della stessa, -OMISSIS-, risultava a sua volta pregiudicato per reati associativi e contro il patrimonio.

Con decreto del 29 marzo 2023, la Prefettura emetteva quindi il provvedimento di diniego dell’autorizzazione, fondato su esigenze di prevenzione e tutela dell’ordine pubblico, ritenendo la ricorrente non affidabile dal punto di vista morale e soggetta a possibili condizionamenti nell’esercizio dell’attività.

Avverso tale provvedimento, la ricorrente ha proposto ricorso, articolando puntuali censure in fatto e in diritto, chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato, nonché la sospensione in via cautelare.

Nel dettaglio, la parte ricorrente ha articolato due motivi principali di ricorso.

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990 – Difetto di motivazione – Carenza istruttoria – Eccesso di potere – Illogicità manifesta – Sviamento.

Secondo la declinata impostazione censoria, il provvedimento prefettizio risulterebbe affetto da un grave difetto di motivazione, in quanto fondato su asserzioni generiche, non corroborate da elementi documentali concreti, oltre ad essere carente sotto il profilo dell’istruttoria.

Si contesta in particolare che:

il riferimento ai precedenti penali del marito non trova conferma nei certificati del casellario giudiziale e dei carichi pendenti prodotti dalla ricorrente, nei quali non risulterebbero condanne;

il riferimento allo zio materno risulterebbe del tutto generico e privo di indicazioni identificative, senza che sia stato dimostrato alcun rapporto concreto tra quest’ultimo e l’attività d’impresa, né l’esistenza di un reale pericolo per l’ordine pubblico;

l’Amministrazione si sarebbe limitata a riprodurre formule stereotipate, senza dare conto del reale pericolo concreto e attuale derivante dall’attività imprenditoriale proposta, in violazione dei canoni di logicità, proporzionalità e congruità.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 T.U.L.P.S. – Inesistenza dei presupposti per il diniego – Eccesso di potere – Ingiustizia manifesta – Sviamento.

Il secondo motivo attiene al merito sostanziale del provvedimento. La ricorrente evidenzia di non avere mai riportato alcuna condanna penale, né di essere mai stata coinvolta in procedimenti giudiziari o amministrativi di alcun genere, né destinataria di misure di prevenzione.

Invoca quindi l’applicazione dell’art. 11 del T.U.L.P.S., secondo cui: “le autorizzazioni di polizia debbono essere negate a chi ha riportato condanne a pene restrittive della libertà personale superiori a tre anni per delitti non colposi [...], oppure può essere negata a chi ha riportato condanna per reati contro l’ordine pubblico, furto, rapina, estorsione etc. o non può provare la propria buona condotta”.

A detta della ricorrente, nessuna delle ipotesi sopra indicate si configurerebbe nel proprio caso personale. Inoltre, i precedenti penali di soggetti terzi non potrebbero automaticamente riflettersi sulla propria idoneità morale, soprattutto in assenza di qualsiasi prova del loro coinvolgimento attivo o influenza sull’attività di impresa.

Si è costituita l’amministrazione resistente, insistendo per la reiezione del ricorso essendo l’impugnato provvedimento correttamente motivato, oltreché rispondente ai canoni valutativi cui deve ispirarsi il giudizio di affidabilità costituente il necessario presupposto della domandata autorizzazione.

All’udienza pubblica del 20 maggio 2025, la causa è stata riservata in decisione.

2.- Il ricorso è infondato e va rigettato, in quanto il provvedimento impugnato risulta conforme ai principi normativi e giurisprudenziali in materia di ordine e sicurezza pubblica e alle previsioni del D.P.R. 19 dicembre 2001, n. 481 e dell’art. 11 del T.U.L.P.S. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773).

La fattispecie in esame è disciplinata dal D.P.R. 19 dicembre 2001, n. 481 ("Regolamento recante semplificazione del procedimento di autorizzazione per l'esercizio dell'attività di noleggio di veicoli senza conducente") che, per quel che è qui di interesse, prevede che "L'esercizio dell'attività di noleggio di veicoli senza conducente è sottoposto a denuncia di inizio attività da presentarsi ai sensi dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, al Comune nel cui territorio è la sede legale dell'impresa e al Comune nel cui territorio è presente ogni singola articolazione commerciale dell'impresa stessa per il cui esercizio si presenta la denuncia" (art. 1).

"Il Comune trasmette, entro cinque giorni, copia della denuncia di inizio dell'attività al Prefetto. Il Prefetto, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione, può sospendere o vietare l'esercizio dell'attività nei casi previsti dall'articolo 11, comma 2, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 733, per motivate esigenze di pubblica sicurezza e, in ogni caso e anche successivamente a tale termine, per sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza. 2. Il prefetto, nel caso in cui sospenda o vieti l'attività di noleggio, anche successivamente allo scadere del termine di sessanta giorni di cui al medesimo articolo, è tenuto a dare comunicazione del provvedimento al Dipartimento per i trasporti terrestri, Direzione della motorizzazione e sicurezza del trasporto terrestre del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al fine di consentire un controllo sulle carte di circolazione dei veicoli di proprietà dei soggetti nei cui confronti è stato emanato il provvedimento stesso, nel frattempo rilasciate" (art. 2).

Ai sensi del comma 2 dell'art. 11 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 733 - richiamato dalla sopra citata disposizione - "Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello stato o contro l'ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all'autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta" (disposizione dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale, con sentenza 2-16 dicembre 1993, n. 440 nella parte in cui poneva a carico dell'interessato l'onere di provare la sua buona condotta).

L'art. 2 del D.P.R. n. 481/2001 contempla dunque due ipotesi: - nel primo caso (intervento del Prefetto nel termine di giorni sessanta dalla comunicazione della DIA da parte del Comune), il divieto può essere disposto per motivate esigenze di pubblica sicurezza nei casi di cui all'art. 11, secondo comma, del regio decreto n. 773/1931; - nel secondo caso (intervento del Prefetto oltre il termine di giorni sessanta) il divieto può essere disposto per "sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza".

Pertanto, dalla complessiva lettura dell'art. 2 del D.P.R. n. 481/200, si ricava che il potere di vietare o sospendere l'attività di noleggio può essere esercitato anche al di fuori dei casi previsti dall'art. 11, comma 2, del R.D. n. 773/1931 (non potendosi attribuire altro significato alla locuzione "in ogni caso"), per sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza.

Inoltre il potere di controllo dell'autorità amministrativa sulle autorizzazioni di polizia si collega all'esercizio dei compiti di prevenzione delle condizioni di sicurezza e di ordine pubblico, cosicché può essere esercitato in senso negativo in presenza di situazioni che possano incidere, anche sul piano solo sintomatico, sul grado di affidabilità di chi aspira al rilascio o al mantenimento dell'autorizzazione di polizia.

La circostanza che il Prefetto possa intervenire per esigenze di pubblica sicurezza che prescindono dalla sussistenza di condanne per i reati di cui all'art. 11, comma 2, del R.D. 773/1931 ben si spiega in considerazione del fatto che, a fronte di una preliminare valutazione, svolta rapidamente e perciò circoscritta alla verifica di circostanze limitate, può risultare opportuno estendere il campo di indagine, valutando altre situazioni rilevanti, nonché il contesto socio-ambientale del soggetto richiedente, per le quali sia sufficiente raggiungere quella convinzione, in linea di principio stabilita dalla giurisprudenza del "più probabile che non”.

Ciò posto, il gravato provvedimento è immune dalle articolate censure di difetto di istruttoria e di motivazione essendo lo stesso congruamente motivato in ordine alle ragioni della ritenuta inaffidabilità del ricorrente, con riguardo al suo contesto familiare, essendo il coniuge e lo zio gravati da precedenti penali per delitti contro il patrimonio.

Pertanto, la Prefettura ha legittimamente esercitato il proprio potere di valutazione discrezionale, all’esito di una istruttoria completa e fondata su elementi oggettivi, in particolare:

- le plurime e irrevocabili condanna penale del coniuge convivente della ricorrente, per reati di estorsione, ricettazione e violazioni in materia di sicurezza sul lavoro;

- la pluri-pregiudicatezza dello zio materno, con condanne per associazione per delinquere, furti, ricettazione e favoreggiamento, evidenziando un contesto familiare a rischio di condizionamento illecito.

Tali elementi, pur non direttamente riferibili alla persona fisica della ricorrente, assumono valore rilevante e legittimo nella prospettiva dell’Amministrazione, in quanto:

la valutazione prefettizia non è repressiva né punitiva, bensì preventiva e cautelare, e si fonda su un giudizio di affidabilità complessiva del soggetto imprenditore in relazione al contesto ambientale e familiare in cui l’attività si inserisce;

è principio consolidato in giurisprudenza che, in settori economicamente delicati e a rischio di infiltrazione criminale (come il noleggio di autoveicoli), l’interposizione fittizia di soggetti incensurati è modalità diffusa di elusione dei controlli e legittima, in presenza di indici concreti, l’adozione di misure interdittive (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. V, sent. n. 2910/2021; n. 3735/2022);

il richiamo alla privacy per l’omessa menzione del nominativo dello zio nel decreto non ha leso il diritto di difesa, in quanto il nominativo era già stato chiaramente indicato nella comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. n. 241/1990.

Sotto il profilo della motivazione, il decreto prefettizio contiene una congrua e puntuale esposizione delle ragioni ostative all’autorizzazione, richiamando le risultanze istruttorie e valorizzando, secondo una valutazione non illogica né sproporzionata, l’elevato rischio di utilizzo strumentale dell’attività imprenditoriale da parte di soggetti controindicati.

Né, alla luce della costante giurisprudenza amministrativa, era necessaria la sussistenza di indizi chiari su un eventuale cointeressenza in affari con i soggetti familiari, attinti da gravi precedenti penali e di polizia, al fine di giustificare il diniego del titolo di polizia (ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, n. 05828/2011; Consiglio di Stato, sez. III, n. 04610/2014 cit.).

D'altronde, la giurisprudenza è univoca nel riconoscere la legittimità del provvedimento di diniego di rilascio/rinnovo della licenza di Pubblica Sicurezza che risulti adeguatamente motivato, essendosi dato conto dell'esistenza dei presupposti di legge legittimanti la sua adozione, in ragione dei legami familiari con soggetti con pregiudizi, avuto riguardo alla circostanza che, in base al quadro normativo di riferimento (artt. 11 R.D. n. 773/1931), il titolare della licenza, oltre a dover essere persona assolutamente esente da mende o da indizi negativi, deve anche dare la sua sicura affidabilità nello svolgimento dell'attività indicata e che non vi sia pericolo che abusi vi possano derivare da parte dei soggetti con cui ha relazioni familiari o personali (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 01/06/2022, n. 3735).

Parimenti, non può ritenersi fondato il rilievo secondo cui la ricorrente, essendo incensurata, sarebbe automaticamente titolare del diritto ad ottenere l’autorizzazione: per quanto sopra detto, invero, la normativa di riferimento (art. 11 T.U.L.P.S.) consente all’Amministrazione di negare il titolo anche in presenza di soli sospetti gravi e circostanziati, non richiedendo accertamenti giudiziali ma un apprezzamento discrezionale fondato su dati oggettivi e attuali.

L’interesse pubblico alla prevenzione di condotte illecite e al presidio del settore economico in questione è stato quindi correttamente bilanciato con l’interesse privato della ricorrente, senza che possa ravvisarsi eccesso di potere o sviamento.

In conclusione, non sussistono i presupposti per l’annullamento del provvedimento impugnato.

Il ricorso va rigettato integralmente, con condanna della parte ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio, come liquidate in dispositivo, in favore dell’Amministrazione resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Ministero dell’Interno, delle spese di giudizio che liquida nella complessiva somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere

Fabio Maffei, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Maffei	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.