Pubblicato il 01/07/2022

N. 00191/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00204/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di PA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 204 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Immobiliare Campani S.r.l., Edilimmobiliare Sas di Campani Fabrizio e C., Il Borgo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , DA Re UD, rappresentati e difesi dall’avvocato Daniele Turco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Nell’Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Ghirri, Berenice Stridi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RE Spa, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Coli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Reggio Nell'Emilia - Commissione per la Qualità Architettonica ed il Paesaggio, Provincia di Reggio Emilia, Consorzio di Bonifica dell’Emilia Centrale, Snam Rete Gas Spa, Asl 103 - Reggio Emilia, Agenzia Regionale per la Prevenzione, l'Ambiente e l'Energia dell’Emilia-Romagna (Arpae), Agenzia Territoriale dell’Emilia-Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti, Regione Emilia-Romagna, Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Conad Centro Nord Società Cooperativa, non costituita in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento,

a) del provvedimento adottato dal Comune di Reggio Emilia, Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana, adottato in data 06/10/2020 e trasmesso a mezzo pec alle società ricorrenti in data 12/10/2020, relativo al procedimento di approvazione del Piano Urbanistico Attuativo inerente all'area di trasformazione “ANS2-2B”, P.G. 79728 del 04/11/2016, con cui si asserisce che il suddetto procedimento non risulterebbe concluso nei termini;

b) del provvedimento di convocazione della Conferenza di Servizi adottato in data 08/06/2020 dal Comune di Reggio Emilia, Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana, nell’ambito del procedimento di approvazione del Piano Urbanistico Attuativo inerente all’area di trasformazione “ANS2-2B”, P.G. 79728 del 04/11/2016, conosciuto soltanto per relationem in quanto semplicemente citato dal provvedimento impugnato;

c) di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quello impugnato, ivi comprese le richieste di precisazioni e di integrazioni formulate dagli Enti partecipativi alla Conferenza di Servizi ed in particolare quella della Provincia di Reggio Emilia datata 24/06/2020 Prot. C-H2237C-H223-01, PG 2020/0104062, quella del Consorzio di Bonifica dell’Emilia Centrale, privo di qualsivoglia data o riferimento di protocollo, e quella di IRETI, anch'essa priva di data, Prot. RT013036-2020P, tutte pervenute a mezzo pec alle società odierne ricorrenti in data 21/07/2020, nonché l'ulteriore richiesta integrativa del Consorzio di Bonifica dell’Emilia Centrale, priva di qualsivoglia data o riferimento di protocollo, trasmessa alle società ricorrenti in allegato al provvedimento impugnato;

d) nei limiti di cui in ricorso e per quanto occorrer possa, delle richieste di integrazioni documentali formulate dal Comune di Reggio Emilia, Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana in data 02/12/2016, in data 22/05/2017 ed in data 07/11/2018, nonché le richieste di integrazioni e di revisioni formulate dalla Commissione per la Qualità Architettonica ed il Paesaggio ed inoltrate dal Comune di Reggio Emilia in data 13/03/2019, in data 27/06/2019 ed in data 14/11/2019;

e) nei limiti di cui in ricorso, della disposizione di cui all’art. 5, commi 4 e 5, delle NTA del POC adottato con Delibera n. 31329/176 del 28/10/2013 ed approvato con Delibera n. 9170/52 del 17/03/2014 (d'ora in avanti anche NTA del POC 2014);

nonché per l’accertamento del corretto e tempestivo operato delle Società ricorrenti nell’ambito del procedimento di realizzazione del sub-ambito “ANS2-2B” ed in particolare nelle sue fasi di approvazione e per l'accertamento della legittimità della prosecuzione del procedimento volto ad ottenere l'approvazione del PUA sub-ambito “ANS2-2B” ai fini della sottoscrizione della relativa convenzione e delle successive fasi volte alla realizzazione del piano medesimo

e per il risarcimento dei danni patiti e patendi dalle odierne ricorrenti come derivanti dall’adozione degli illegittimi provvedimenti oggetto di impugnazione nonché come derivanti dall’ingiustificato ritardo in cui è incorso il Comune di Reggio Emilia nell'esercizio della propria attività amministrativa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti, depositati da Immobiliare Campani S.r.l. il giorno 8/02/2021:

per l’annullamento:

b) del provvedimento Prot. P.G. 2020/95007 del 08/06/2020 adottato dal Comune di Reggio Emilia per indire e convocare la Conferenza di Servizi in forma semplificata ed in modalità asincronica ai sensi dell'art. 14 bis e ss. della Legge n. 24171990 e dell'art. 35 della L.R. n. 20/2000 nell'ambito del procedimento di approvazione del PUA “ANS2-2B”, già oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo;

f) per quanto occorrer possa, della comunicazione Prot. n. P.G. 2020/193721 del Comune di Reggio Emilia del 20/11/2020, formulata in riscontro alla missiva inoltrata in data 16/10/2020 dai tecnici professionisti incaricati da parte ricorrente;

g) di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quelli impugnati, ivi compresi pareri, proposte e valutazioni, ed in particolare, per quanto occorrer possa, la nota di risposta del Comune di Reggio Emilia all'istanza di accesso agli atti; nonché dei pareri di Terna Rete Italia S.p.A. e della Sovraintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Bologna e le province di Modena, Ferrara e Reggio Emilia ove si ritenga possano aver contribuito al risultato finale della Conferenza di Servizi qui impugnato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Nell'Emilia e di RE Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2022 il dott. Massimo Baraldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Immobiliare Campani srl, Edilimmobiliare sas, il Borgo srl e signor DA Re UD, odierni ricorrenti, sono oggi comproprietari di un compendio immobiliare posto in Reggio Emilia, via R. Luxemburg, individuato nell’elaborato P6 del PSC 2011 (approvato con DCC ID n. 70 del 05/04/2011) quale ambiti per nuovi insediamenti urbani residui non attuati del PRG (n. 2) di cui all’art. 4.5 e 5.6 delle NA del PSC (elaborato P2).

Con deliberazione di Consiglio Comunale n. 5168/75 del 18/04/2011 (“ Documento di indirizzo per la stesura del primo POC” ) il Comune di Reggio Emilia avviava la procedura di elaborazione del primo Piano Operativo Comunale (d’ora in poi POC).

Con successiva deliberazione di Giunta comunale P.G. n. 16673, del 20/09/2011, veniva approvato “lo schema di avviso pubblico per la raccolta e la selezione di manifestazioni di interesse e proposte riguardo ad interventi da programmare nel primo piano operativo comunale POC” .

Venivano raccolte complessivamente 188 proposte di interventi, afferenti a 196 richieste, che spaziavano dal settore residenziale a quello terziario e commerciale e che interessavano diverse aree della città.

Le proposte venivano istruite sotto il profilo tecnico procedendo alla verifica di conformità urbanistica nonché alla verifica di coerenza rispetto agli obiettivi e agli indirizzi contenuti nel PSC e nei programmi dell’Amministrazione Comunale.

Con delibera di Giunta Comunale ID 62 del 10/04/2013 il Comune di Reggio Emilia approvava la proposta dei criteri per la definizione dei contributi finalizzati al completamento dell’istruttoria delle manifestazioni di interesse per l’inserimento in POC e l’approvazione dello schema di atto di accordo preliminare ex art. 18 LR 20/2000.

In data 09/10/2013 i soggetti attuatori presentavano una manifestazione di interesse tardiva al POC.

Con delibera di Consiglio Comunale P.G. n. 31329/176 del 28/10/2013 il Comune di Reggio Emilia adottava il primo POC, ai sensi degli artt. 30 e 34 della L.R. n. 20/2000.

In fase di approvazione del POC veniva adottata la prima variante al POC per l’inserimento, tra le altre, della proposta dei soggetti attuatori.

All’interno del POC adottato, e precisamente nell’elaborato PO.4, l’istanza veniva inserita come ANS2-2B via Luxemburg (d’ora innanzi PUA), con specifica scheda norma dell’intervento e accordo preliminare.

L’avviso di adozione del POC veniva pubblicato sul BURER del 06/11/2013 e depositato presso il Servizio Pianificazione e Qualità Urbana del Comune di Reggio Emilia a partire dal 6 novembre 2013 fino al 7 gennaio 2014.

Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 9170 del 17/3/2014 ID n.52 veniva controdedotto e approvato il POC ai sensi degli artt. 30 e 34 della LR 20/2000 (il cui avviso di approvazione veniva pubblicato sul B.U.R.E.R. del 23/4/2014).

Il POC approvato prevedeva una suddivisione del comparto ANS2 in due sub ambiti: ANS2-2A che vedeva quale soggetto attuatore Conad Centro Nord Società Cooperativa (d’ora in poi solo Conad) e ANS2-2B, d’interesse degli odierni ricorrenti (d’ora in poi soggetti attuatori).

I soggetti attuatori non presentavano osservazioni al POC adottato in riferimento all’intervento del PUA in questione, come si evince dalla delibera di approvazione delle controdeduzioni e approvazione definitiva del POC.

Con delibera del Consiglio Comunale n. 68 del 13/04/2015 il Comune di Reggio Emilia approvava la prima variante al POC che ricomprendeva il sub ambito ANS2-2B oggetto di ricorso.

In data 08/06/2015 veniva sottoscritto atto di accordo per la programmazione del POC ex art. 18 Legge Regionale n. 20/2000 fra il Comune di Reggio Emilia ed Edilmobiliare S.a.s. Immobiliare Campani S.r.l. e Conad.

Il predetto atto pubblico veniva suddiviso in due parti: accordo ex art. 18 L.R. 20/2000 e cessioni gratuite ed i soggetti attuatori e Conad, anch’essa proprietaria di un’area inserita nel perimetro del PUA sub-ambito “ANS2-2B” ed identificata al Catasto Terreni del Comune al foglio 212, particella 289, si impegnavano, tra gli altri obblighi, ad elaborare e presentare il relativo PUA entro 18 mesi dall’entrata in vigore della variante al POC (ossia dal 06.05.2015) - art. 6, lett. b) dell’atto d’accordo e sottoscrivere la convenzione del PUA entro 12 mesi dalla pubblicazione dell'avviso della sua approvazione.

In attuazione del sopra menzionato obbligo, in data 04/11/2016 i soggetti attuatori presentavano istanza di approvazione del PUA sub ambito “ANS-2B” al Comune di Reggio Emilia.

A seguito di tale istanza, l’Amministrazione comunale avviava l’iter istruttorio che si presentava particolarmente complesso (sotto i profili urbanistico, edilizio, infrastrutturale, viabilistico, ambientale e paesaggistico) per le rilevanti dimensioni territoriali, le funzioni previste ed il particolare contesto di riferimento in cui si inseriva.

Pertanto il Comune di Reggio Emilia, previa acquisizione dei pareri di competenza, richiedeva ai soggetti attuatori integrazioni, revisioni e modifiche progettuali.

In data 05/05/2020, il Comune di Reggio Emilia autorizzava il deposito del PUA sub ambito “ANS2-2B” ai sensi dell’art. 35 della Legge Regionale n. 20/2000.

Si apriva così la fase istruttoria volta all’approvazione del PUA che prevedeva l’indizione della conferenza di servizi ai sensi dell’art.14 bis della legge 241/90.

In data 21/07/2020 il Comune di Reggio Emilia trasmetteva ai ricorrenti i pareri, le valutazioni e le richieste degli Enti partecipanti alla Conferenza.

Medio tempore , in data 28/07/2020, scadeva il POC e il procedimento volto all’approvazione del PUA non si concludeva.

In data 03/08/2020 venivano inoltrate da parte dei ricorrenti le integrazioni richieste.

Non pervenendo comunicazione alcuna da parte dell'Amministrazione Comunale, con nota pec del 29/09/2020 il difensore di parte ricorrente chiedeva aggiornamenti atti a comprendere se fosse stato adottato un provvedimento conclusivo del sub-procedimento della conferenza di servizi.

A tale nota il Comune di Reggio Emilia rispondeva con il provvedimento del 6 ottobre 2020, di cui in epigrafe, con cui dava atto delle richieste di integrazioni formulate dal Consorzio di Bonifica dell’Emilia Centrale, allegandole, e, soprattutto, del fatto che, visto l’art. 5, commi 4 e 5, delle NTA del POC 2014, fosse oramai spirato il termine ultimo per l'approvazione del PUA sub-ambito “ANS2-2B”, individuato dal Comune nella data del 28/07/2020.

Avverso tale atto, nonché gli altri in epigrafe indicati, hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio il signor DA Re UD e le società Immobiliare Campani s.r.l., Edilimmobiliare s.a.s. di Campani Fabrizio e Il Borgo s.r.l., chiedendone l’annullamento deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 30 e 31 della L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000 nonché degli artt. 79, 3 e 4 L.R. Emilia-Romagna n. 24 del 21.12.2017 in relazione all'art. 5, commi 4 e 5, delle NTA del POC 2014 del Comune di Reggio Emilia. Eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, violazione del giusto procedimento, travisamento dei fatti, difetto ed illogicità di motivazione. Sviamento di potere;

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 delle NTA del POC 2014 del Comune di Reggio Emilia in relazione agli artt. 30 e 31 L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000 ed agli artt. 3, 4, 79 L.R. Emilia-Romagna n. 24/2017. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità delle motivazioni e difetto di presupposti;

3) Violazione e falsa applicazione art. 10, comma 4 bis, del DL 16.07.2020 n. 76/2020, convertito in legge 11.09.2020 n. 120/2020, in relazione all'art. 103 del DL 18/2020, convertito in l. n. 23/2020; all’art. 30 L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000 ed all’art. 5 NTA del POC 2014 del Comune di Reggio Emilia. Eccesso di potere per difetto di presupposti, illogicità, travisamento, violazione del giusto procedimento;

4) Violazione e falsa applicazione art. 35, comma 1, della LR Emilia-Romagna n. 20/2000; sviamento di potere; eccesso di potere per ingiustizia grave e manifesta; eccesso di potere per disparità di trattamento. aggravamento del procedimento;

5) Violazione e falsa applicazione art. 35, commi 2, 3 e 4, della LR Emilia-Romagna n. 20/2000; violazione e falsa applicazione artt. 14 e 14 bis della l. 241/1990; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, irragionevolezza, aggravamento del procedimento, disparità di trattamento. Sviamento di potere;

6) Violazione e falsa applicazione artt. 14 e 14 bis della l. 241/1990 in relazione all’art. 35 LR Emilia-Romagna n. 20/2000. Eccesso di potere per contraddittorietà ed ingiustizia grave e manifesta; disparità di trattamento. Sviamento di potere.

Inoltre, parte ricorrente ha richiesto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno.

Si è costituito in giudizio, in data 18 dicembre 2020, il Comune di Reggio Emilia, chiedendo la reiezione del ricorso.

All’esito dell’accesso agli atti esperito, parte ricorrente ha poi proposto motivi aggiunti, depositati in data 8 febbraio 2021, chiedendo l’annullamento dell’atto di indizione della Conferenza di servizi già impugnato nonché degli altri atti ivi indicati, deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 35 LR Emilia-Romagna n. 20/2000; violazione e falsa applicazione artt. 14 e 14 bis della l. 241/1990. Eccesso di potere contraddittorietà tra atti; per violazione del giusto procedimento; aggravamento del procedimento; per erronea valutazione dei presupposti; ingiustizia grave e manifesta. Perplessità. Sviamento di potere;

2) Eccesso di potere per disparità di trattamento; violazione del giusto procedimento; aggravamento del procedimento; ingiustizia grave e manifesta; difetto ed illogicità di motivazione. Sviamento di potere.

Si è costituita in giudizio, in data 22 aprile 2021, RE S.p.A., chiedendo la reiezione del ricorso.

Le parti hanno poi depositato memorie finali e, infine, all’udienza pubblica del 12 gennaio 2022, su istanza di parte la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - Il ricorso introduttivo del presente giudizio è parzialmente fondato nel merito, e va accolto, nei sensi e nei limiti in appresso indicati mentre i motivi aggiunti sono infondati nel merito e vanno respinti.

2. - Con riferimento al ricorso introduttivo del presente giudizio, il Collegio osserva che parte ricorrente svolge due distinte impugnazioni rivolte, la prima, verso la statuizione del Comune di Reggio Emilia secondo cui il procedimento relativo al PUA non sarebbe stato concluso nei termini di vigenza del POC (28 luglio 2020) e non potrebbe ulteriormente proseguire mentre la seconda è rivolta verso tutti gli atti relativi alle integrazioni istruttorie richieste dalle varie Amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi e gli atti relativi allo svolgimento della predetta conferenza di servizi, indetta per l’istruttoria del PUA di che trattasi.

Ciò premesso, risulta utile ed opportuno distinguere tali impugnazioni, svolte con diversi motivi del ricorso, atteso che le stesse attengono a due diverse fasi del procedimento e ad autonome statuizioni dell’Amministrazione comunale e delle altre Amministrazioni coinvolte all’interno del predetto procedimento e confluite in diversi provvedimenti.

3.1. - Col primo motivo di ricorso, parte ricorrente impugna il provvedimento del Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana del Comune di Reggio Emilia del 6 ottobre 2020, col quale il predetto Comune attesta che il POC risulta scaduto in data 28 luglio 2020 e che a tale data il PUA “ANS2-2B” non risultava approvato e, pertanto, ai sensi dell’art. 5, commi 4 e 5, delle NTA del POC, perdevano efficacia le previsioni contenute nel POC relativamente a tutti gli interventi, ivi compreso il PUA di che trattasi, in quanto, si ribadisce, lo stesso non risultava, a tale data, approvato ma semplicemente depositato.

In particolare, parte ricorrente sostiene che le NTA del POC invocate dal Comune di Reggio Emilia sono illegittime per contrasto con l’art. 30 della LR Emilia-Romagna n. 20/2000 in base al quale cessano di avere efficacia le previsioni del POC ivi contenute e non attuate e per le quali alla scadenza del termine non sia stato adottato o presentato il relativo PUA.

Nello specifico, parte ricorrente sostiene che risulta evidente come “la lettura comunale dell'art. 5, comma 5, delle NTA del POC 2014 sia in pieno contrasto con la normativa di rango superiore espressa dalla richiamata legge regionale (art. 30 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000). L’una, quella richiamata dall’Amministrazione comunale (art. 5 delle NTA del POC 2014), fa riferimento all’ultimo passaggio dell’iter di approvazione del PUA, ovverosia alla stipula della convenzione; l’altra, quella prevista dalla legge regionale, fa riferimento alternativamente al momento di adozione ovvero di presentazione del PUA. Momenti quindi ben distinti e diversamente collocati nell'iter procedimentale. La portata dell'art. 5 della NTA del POC 2014 è pertanto illegittima e tale art. 5 (disposizione dell’Amministrazione), va annullato per contrasto con l’art. 30 L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000.” .

3.2. - Il motivo è fondato.

Il Collegio osserva che l’art. 30 della LR Emilia-Romagna n. 20/2000 recita che “…cessano di avere efficacia le previsioni del POC per le quali, alla data di scadenza del termine quinquennale: a) nel caso di intervento indiretto, non sia stato adottato o presentato il PUA, prescritto dal POC stesso;” .

La sopra riportata norma è, dunque, del tutto chiara nell’evidenziare che il POC continua ad essere efficace nel caso il PUA prescritto dal POC stesso sia stato “adottato o presentato” e questo è quello che, pacificamente, è avvenuto nel presente caso, come già rilevato nella parte in fatto, atteso che in data 4 novembre 2016 le odierne ricorrenti hanno presentato il PUA “ANS2-2B” e, in data 5 maggio 2020, il Comune odierno resistente ha autorizzato il deposito del predetto PUA.

Ne consegue, dunque, che la presentazione e la successiva autorizzazione al deposito del PUA obbligavano l’Amministrazione ad esaminare lo stesso fino alla sua definizione in quanto le disposizioni del POC ad esso relative non perdevano efficacia essendo il predetto PUA stato presentato nel termine di vigenza del POC.

Il Collegio rileva che la sopra menzionata norma regionale risulta del tutto chiara e, altresì, ragionevole in quanto la stessa ha la finalità di evitare che i (necessariamente) lunghi tempi di definizione del procedimento di approvazione del PUA possano ricadere sui privati quando questi abbiano già intrapreso, con onerosa attività, la definizione del PUA e siano arrivati ad un livello (almeno) di presentazione dello stesso, visto che la presentazione del PUA implica chiaramente lo svolgimento di una cospicua attività preparatoria che ha portato alla definizione di un piano dettagliato che, di per sé, già può occupare buona parte del tempo di vigenza del POC.

Ciò premesso, il Collegio rileva che la normativa comunale rilevante nel caso de quo , ossia le NTA del POC, stabilisce, all’art. 5, che “Trascorsi i termini di validità del POC perdono efficacia le previsioni in esso contenute relativamente a tutti gli interventi per i quali, alla data di scadenza del termine quinquennale:...b) non sia stata approvata specifica convenzione e/o atto unilaterale d’obbligo, nei casi in cui il POC ha previsto l'attuazione delle previsioni attraverso PUA/PPC” .

La normativa comunale è, dunque, chiara nell’individuare, quale unico momento significativo per l’efficacia delle previsioni del POC, l’approvazione (e non la semplice presentazione) del PUA, così restringendo sensibilmente la portata della previsione regionale in quanto vengono esclusi dalla vigenza del POC i casi, come quello oggetto della presente vicenda, in cui il PUA è stato semplicemente presentato e non approvato.

Tale restrizione risulta, però, del tutto illegittima in quanto si pone in frontale contrasto con la normativa regionale, limitando l’applicazione della stessa, e, conseguentemente, le NTA del POC del Comune di Reggio Emilia vanno annullate nella parte in cui non consentono la vigenza delle previsioni del POC anche per i PUA semplicemente presentati alla data di scadenza del medesimo POC.

3.3. - Né, sul punto, risultano poi persuasive le argomentazioni svolte dal Comune odierno resistente.

3.3.1.1. - Con una prima argomentazione, il Comune di Reggio Emilia sostiene che la legge regionale n. 20/2000 deve essere valutata nel suo complesso e non solo con la disamina dell’art. 30 della stessa, affermando che la disposizione di cui all’art. 3, comma 2, lett. d) della predetta legge, in base alla quale “la pianificazione si sviluppa attraverso le seguenti azioni, avendo riguardo alla natura ed ai contenuti dei diversi strumenti:…d) la regolamentazione degli interventi e la programmazione della loro attuazione;” giustificherebbe la previsione delle NTA del POC del Comune di Reggio Emilia.

In particolare, secondo il Comune odierno resistente, dalla sopra richiamata previsione dell’art. 3 della legge regionale n. 20/2000 “emerge già, con assoluta chiarezza, la ratio, a tale previsione del tutto conforme, sottesa alla prescrizione di cui al contestato art. 5, comma 5, NTA del POC 2014-2019: la necessità, cioè, di contenere il più possibile i tempi di effettiva attuazione degli interventi di trasformazione urbanistico-edilizia dei suoli inedificati, impedendo, in particolare, che il termine di vigenza quinquennale del POC si traducesse semplicemente in un termine entro il quale garantirsi, quasi “blindandolo”, il diritto ad una futura ma assolutamente incerta edificazione, da attuarsi in tempi estremamente dilatati, siccome esclusivamente subordinati all’emersione e alla concretizzazione dell’interesse imprenditoriale dei soggetti attuatori.” .

3.3.1.2. - L’argomentazione è infondata.

La norma invocata dal Comune si riferisce unicamente alla concreta regolamentazione degli interventi e alla programmazione della loro attuazione, ossia al contenuto di tali interventi, e nulla ha a che vedere con la durata degli strumenti urbanistici e della loro perdurante efficacia che, chiaramente, non può certo essere lasciata alla libera regolamentazione di ogni Comune dell’Emilia-Romagna, pena la totale anarchia al riguardo, ma deve trovare, come in effetti trova, una disciplina unitaria nella normativa regionale e, in particolare, nel sopra riportato art. 30 della LR n. 20/2000 che disciplina espressamente e puntualmente il POC, stabilendone la durata (cinque anni) e i casi in cui le previsioni non cessano di avere efficacia “alla data di scadenza del termine quinquennale” .

Inoltre, sul punto, il Collegio osserva che, a fronte di una puntuale previsione legislativa regionale (ossia l’art. 30 della LR n. 20/2000) relativa alla durata del POC e al perdurare della sua efficacia nel caso sia presentato od adottato il PUA, non possono avere alcun rilievo le argomentazioni svolte in senso contrario dal Comune di Reggio Emilia riferendosi ad altre norme della LR n. 20/2000, atteso che tali ulteriori norme (fra cui anche gli articoli 9 e 10 sempre menzionati dal medesimo Comune) hanno portata generale e non puntuale e il loro esame non può certo portare alla conclusione che la medesima legge, in base ad una interpretazione dei principi generali della stessa, pone nel nulla la previsione puntuale di un proprio articolo che disciplina specificamente lo strumento del POC e che, dunque, prevale su tutti gli altri articoli della legge che non riguardano specificamente il POC ma pongono principi generali che non incidono direttamente sul POC.

3.3.2.1. - Con una seconda argomentazione, poi, il Comune di Reggio Emilia richiama la previsione dell’art. 16, comma 2, della LR n. 20/2000, secondo cui “Per assicurare lo sviluppo coordinato ed omogeneo delle attività di pianificazione territoriale e urbanistica, la Regione adotta: atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni pianificatorie delle province e dei comuni; atti di coordinamento tecnico;” e, poi, che “Con gli atti di coordinamento tecnico, in particolare, la Regione:…b) specifica i contenuti essenziali del documento preliminare, del quadro conoscitivo, della relazione illustrativa, delle norme tecniche e delle tavole di progetto del Piano territoriale di coordinamento provinciale, del Piano strutturale comunale, del Piano operativo comunale e del Piano urbanistico attuativo;” .

Sulla base di tale norma, il Comune di Reggio Emilia sostiene che “nel quadro giuridico delineato dalla L.R. n. 20/2000, spettava alla Regione individuare e aggiornare periodicamente le disposizioni – in specie, di fonte primaria – che dovessero trovare uniforme applicazione su tutto il territorio regionale. Tra tali disposizioni vi erano, come si è detto, anche i “contenuti essenziali” degli strumenti di pianificazione, ed in particolare, per quanto qui di interesse, quelli del POC. In proposito, è di solare evidenza che, con l’espressione “contenuti essenziali del POC”, il Legislatore regionale intendeva riferirsi sia ai contenuti grafici, sia a quelli squisitamente normativi, e dunque certamente anche alle NTA. Ne deriva che solo a mezzo di uno specifico Atto di coordinamento regionale sarebbe stato possibile specificare puntualmente i contenuti del POC, viceversa residuando uno spazio in cui ogni singolo Comune sarebbe stato libero di fissare, discrezionalmente, i contenuti, e dunque anche il perimetro applicativo delle NTA del proprio POC.” ma, non avendo mai la Regione adottato alcun atto di coordinamento regionale contenente previsioni di puntuale armonizzazione della disciplina di formazione, approvazione ed efficacia dei POC, “ne consegue che il Comune di Reggio Emilia ha operato legittimamente, ponendo la disciplina dell’art. 5, comma 5 del proprio POC, qui erroneamente contestata.” .

3.3.2.2. - L’argomentazione è palesemente infondata.

Il Collegio rileva che i richiamati Atti di coordinamento tecnico regionale riguardano, con ogni evidenza, i contenuti essenziali del POC e non certo la sua durata e non può sostenersi la tesi, avanzata dal Comune odierno resistente, secondo cui “con l’espressione “contenuti essenziali del POC”, il Legislatore regionale intendeva riferirsi sia ai contenuti grafici, sia a quelli squisitamente normativi, e dunque certamente anche alle NTA” , atteso che i contenuti normativi del POC sono individuati dall’art. 30 della LR n. 20/2000 e non possono certo essere demandati ad un futuro atto di coordinamento tecnico regionale che, appunto, può avere solo natura tecnica relativa agli aspetti grafici non potendo, chiaramente, incidere sugli aspetti giuridici fra cui vi è, chiaramente, anche la durata dell’efficacia del POC, anche in considerazione del fatto che tali atti tecnici vengono adottati dalla Giunta Regionale e, dunque, costituiscono atti dell’organo esecutivo.

3.3.3.1. - Infine, il Comune di Reggio Emilia sostiene che “l’inserimento nel POC della proposta di intervento della ricorrente avvenne mediante stipulazione un accordo ex art. 18, L.R. n. 20/2000, vale a dire un accordo integrativo ex art. 11, L. n. 241/90” e da tale considerazione “Ne consegue che un privato soggetto attuatore – come la ricorrente – che partecipa direttamente al procedimento di elaborazione e formazione del POC, non può, poi, contestarne la disciplina; e ciò, in primo luogo, perché, ben conoscendola, non può, a distanza di anni, dolersi di una sua singola prescrizione procedimentale, ad esso nota ancor prima dell’adozione dello strumento urbanistico, ed in second o luogo perché essendovisi assoggettato e vincolato, egli rinuncia ex se a contestarne l’applicazione.” .

3.3.3.2. - L’argomentazione è infondata.

Il Collegio rileva che la stipula di un accordo integrativo che viene poi recepito nel POC non può certo inibire al soggetto stipulante di dolersi di una prescrizione illegittima delle NTA del POC, atteso che il soggetto non può rinunciare a contestare l’applicazione di una disposizione quando questa risulta illegittima per piano contrasto con la norma regionale di rango superiore e la stessa non viene interpretata dal Comune in senso conforme alla predetta normativa regionale.

3.4. - Parimenti non risultano condivisibili le argomentazioni sul punto svolte dalla difesa di RE Spa.

3.4.1.1. - Con una prima argomentazione, RE sviluppa quanto già affermato dal Comune di Reggio Emilia al punto precedente, ricordando che l’accordo stipulato dalle odierne ricorrenti “accede allo strumento urbanistico, viene a costituire parte integrante di uno strumento che lo recepisce all’interno di un quadro complessivo, di valenza, questo esclusivamente pubblicistica, che preesiste all’accordo e che è espressione dall’esercizio delle funzioni urbanistiche e del potere pianificatorio” e che, dunque, “Nel momento in cui i ricorrenti hanno sottoscritto l’atto di accordo, successivamente venuto a far parte dello strumento di pianificazione quale parte integrante della prima variante al POC, hanno acconsentito volontariamente a che quello strumento di pianificazione, per come articolato, nella totalità dei suoi elaborati costitutivi, ivi comprese le Norme Tecniche di Attuazione, venisse a disciplinare il medesimo atto di accordo, regolandone la fase attuativa. Le Norme Tecniche di Attuazione del POC costituiscono elemento presupposto dell'accordo, presupposto cogente e volontariamente accettato come tale da chi quell’accordo ha sottoscritto.” .

3.4.1.2. - L’argomentazione è infondata.

Le norme tecniche del POC risultano, come già detto sopra, illegittime in quanto contrastanti con la disciplina regionale e, dunque, non può configurarsi nei confronti di parte ricorrente alcuna rinuncia all’impugnazione di disposizioni illegittime derivante dalla sottoscrizione dell’accordo, essendo chiaro che anche negli accordi menzionati da RE le clausole illegittime vengono sostituite da quelle legislativamente previste e, dunque, nel caso che occupa, dalla circostanza che l’efficacia del POC si protraeva anche in caso di semplice presentazione del PUA.

3.4.2.1. - Con una seconda argomentazione, la difesa di RE sostiene che “L’articolo 30 della legge regionale 24 marzo 2000 n. 20, al comma 2, individua alcune ipotesi di cessazione dell’efficacia del POC fissando termini oltre i quali non è consentito protrarre l'efficacia del POC, ma non esclude che i Comuni possano prevedere ipotesi diverse, fissando termini per l’attuazione anticipata rispetto a quelli massimi previsti dalla norma di legge.” .

3.4.2.2. - L’argomentazione è infondata.

Il Collegio osserva che la norma regionale invocata non fissa i termini massimi ma i termini assoluti e che, dunque, i cinque anni previsti per l’efficacia del POC non sono termini massimi derogabili dai Comuni, pena l’anarchia del sistema, ma termini assoluti da rispettare da parte dei medesimi che, pertanto, contrariamente a quanto affermato da RE, inibiscono ai Comuni di provvedere in maniera diversa rispetto a quanto statuito in maniera puntuale dalla normativa regionale.

4. - Col secondo motivo di ricorso, parte ricorrente sostiene che, in ogni caso, il POC 2014 ha comunque avuto attuazione entro il quinquennio previsto dalla legge per la sua validità e che, dunque, il termine per l’approvazione del PUA non sarebbe scaduto.

Il Collegio osserva che, con tale motivo di impugnazione, parte ricorrente mira all’annullamento del provvedimento del 6 ottobre 2020 sostenendo, da altra angolazione, che il termine per il procedimento non risulta concluso e, pertanto, tale motivo può essere assorbito in ragione della fondatezza del primo motivo di ricorso sopra scrutinato, il cui accoglimento produce l’effetto richiesto da parte ricorrente col secondo motivo di ricorso.

5. - Col terzo motivo di ricorso, parte ricorrente sostiene che, diversamente da quanto asserito dall’Amministrazione comunale, il termine per l’approvazione del PUA sarebbe stato prorogato di tre anni in forza della sospensione di cui al comma 4-bis dell’art.10 del DL n. 76 del 16/07/2020.

Il Collegio osserva che anche con tale motivo di impugnazione parte ricorrente mira all’annullamento del provvedimento del 6 ottobre 2020 sostenendo, da altra angolazione, che il termine per il procedimento non risulta concluso e, pertanto, anche tale motivo può essere assorbito in ragione della fondatezza del primo motivo di ricorso sopra scrutinato, il cui accoglimento produce l’effetto richiesto da parte ricorrente col terzo motivo di ricorso.

6.1. - Col quarto motivo di ricorso parte ricorrente censura l’operato dell’Amministrazione comunale che, a suo dire, avrebbe oltremodo superato ogni termine di conclusione del procedimento richiedendo superflue, ridondanti e pretestuose integrazioni documentali e progettuali non necessarie in fase di approvazione del PUA ma, eventualmente, solo in fase attuativa e questo “al sol fine - in realtà - di agevolare il decorrere il tempo per poi eccepire l'asserita decadenza delle previsioni del POC relative al PUA “ANS2-2B”.” .

Con tale motivo di ricorso, parte ricorrente deduce l’illegittimità delle richieste istruttorie del Comune di Reggio Emilia, chiedendo l’annullamento di tali richieste.

6.2. - Il motivo è infondato.

Il Collegio osserva che le doglianze espresse nei confronti delle richieste istruttorie del Comune di Reggio Emilia sono generiche, le richieste vengono definite “troppe e tra loro frammentate” e relative ad “approfondimenti tecnici di dettaglio propri di un progetto esecutivo” ma senza che nei loro confronti siano svolte censure puntuali tese a dimostrarne l’illegittimità e, dunque, tali censure vanno respinte in quanto infondate, anche in considerazione di quanto dedotto sul punto dal Comune di Reggio Emilia secondo cui “In primis, e contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente il PUA presentato dai soggetti attuatori non era conforme agli strumenti urbanistici. La complessa e articolata fase, tempestivamente avviata dall’amministrazione comunale e volta a rendere il PUA conforme agli strumenti urbanistici, si concludeva nel maggio del 2020 solo dopo l’acquisizione della documentazione richiesta. Occorre rilevare inoltre che in questa fase le richieste di integrazione documentale avanzate dall’amministrazione comunale non venivano mai evase a “stretto giro”. A titolo esemplificativo, per l’integrazione richiesta in data 27/06/2018 i soggetti attuatori impiegavano oltre due mesi per produrre un unico elaborato costituito.” .

Da quanto sopra esposto, ne deriva la legittimità di tutti i provvedimenti impugnati sub lettera d) di cui in epigrafe.

7.1. - Col quinto e sesto motivo di ricorso, parte ricorrente deduce l’illegittimità di tutti gli atti relativi alla conferenza di servizi, sostenendo che il Comune avrebbe illegittimamente utilizzato il termine di 90 giorni previsto dalla normativa statale in luogo del termine di 30 giorni previsto dall’art. 35 della LR n. 20/2000 e che, inoltre, la conferenza sarebbe stata indetta tardivamente e che “dato il silenzio di taluni degli Enti partecipanti alla conferenza e lo spirare dei termini, i pareri, gli atti di assenso od i nulla osta richiesti alle Amministrazioni debbono ritenersi acquisiti.” .

7.2. - I due motivi, che per economia processuale possono essere trattati congiuntamente, sono infondati.

Per quanto riguarda la disciplina della conferenza di servizi applicabile, il Collegio ritiene pienamente legittimo l’operato del Comune di Reggio Emilia, condividendo quanto dallo stesso dedotto sul punto secondo cui “in nessun modo una legge regionale può prevedere termini di conclusione di un procedimento, peraltro così articolato e complesso come la conferenza di servizi, che risultino estremamente più ridotti rispetto a quelli fissati dal legislatore nazionale (30 gg., anziché 90 gg.), nella misura in cui tale abbreviazione comporti o possa anche solo potenzialmente comportare una lesione, compressione o anche solo meno attenta valutazione dei surrichiamati interessi pubblici “sensibili”. Così stando le cose, non si può invocare alcuna “specialità” della disciplina regionale rispetto a quella nazionale, perché il rapporto tra le due fonti trova in questo caso risoluzione solo nel rispetto delle competenze legislative attribuite e disciplinate dall’art. 117 Costituzione. Ne deriva che correttamente il Comune di Reggio Emilia ha fatto applicazione del più cospicuo – e maggiormente tutelante per gli interessi pubblici coinvolti – termine dell’art. 14-bis, comma 2, lett. c), in luogo di quello, assai più breve, di cui all’art. 35, comma 4, L.R. n. 20/2000.” .

Per quanto attiene, poi, al lamentato ritardo nella convocazione della conferenza di servizi, il Collegio condivide quanto affermato sul punto dal Comune odierno resistente secondo cui “Il termine dei 5 giorni lavorativi, previsto dal primo periodo del comma 2 dell’art. 14-bis, L. n. 241/90, non è un termine perentorio, sibbene ordinatorio” .

Da quanto sopra esposto ne discende, dunque, la piena legittimità dei provvedimenti impugnati da parte ricorrente relativi alla conferenza di servizi, ivi comprese le richieste di precisazioni ed integrazioni formulate dagli Enti partecipanti alla predetta conferenza.

8. - Per quanto attiene, poi, alla richiesta di risarcimento del danno formulata da parte ricorrente, il Collegio osserva che il predetto danno è semplicemente allegato dalla predetta parte ma non provato dalla stessa.

Inoltre, su tale punto, il Collegio rileva che l’accoglimento del primo motivo di ricorso, con conseguente annullamento del (solo) provvedimento del 6 ottobre 2020, con cui viene affermata dal Comune la mancata conclusione nei termini del procedimento, e delle NTA del POC nella parte in cui limitano il perdurare dell’efficacia delle previsioni del POC al solo caso in cui il PUA fosse stato approvato e non anche semplicemente presentato, costituisce misura satisfattiva dell’interesse di parte ricorrente alla chiusura del procedimento relativo al PUA di che trattasi.

9. - Statuito quanto sopra con riferimento al ricorso introduttivo del presente giudizio, il Collegio può passare all’esame dei motivi aggiunti, depositati dai ricorrenti in data 8 febbraio 2021.

A tal riguardo, il Collegio osserva che con tali motivi aggiunti parte ricorrente formula nuovamente censure avverso il provvedimento di indizione della conferenza di servizi e ad atti ad essa relativi, censure che, come condivisibilmente dedotto dal Comune di Reggio Emilia, costituiscono una reiterazione di quanto già dedotto col quarto, quinto e sesto motivo di ricorso per cui valgono le considerazioni già sopra svolte in merito all’infondatezza di tali motivi.

10. - Per tutto quanto sopra illustrato, dunque, il ricorso introduttivo del presente giudizio è parzialmente fondato nel merito, e va accolto, disponendo l’annullamento del (solo) provvedimento del 6 ottobre 2020 del Comune di Reggio Emilia e delle NTA del POC nella parte in cui limitano alla sola approvazione del PUA (e non anche alla sua presentazione) il mantenimento dell’efficacia delle previsioni del POC, in quanto il POC non ha perso efficacia rispetto al PUA di che trattasi visto che detto PUA è stato presentato nel periodo di vigenza del POC e tale circostanza risulta sufficiente, ai sensi dell’art. 30 della LR Emilia-Romagna n. 20/2000, al fine di mantenere l’efficacia delle previsioni del POC.

Va, invece, respinta la domanda di annullamento di tutti gli ulteriori provvedimenti impugnati relativi alla conferenza di servizi ed alle richieste istruttorie formulate dai vari Enti coinvolti nel procedimento, ivi compreso il Comune di Reggio Emilia, in quanto essi risultano pienamente legittimi ed adottati nel pieno svolgimento della cura dell’interesse pubblico cui ciascuna delle Amministrazioni coinvolte risulta preposta.

Va, infine, respinta la domanda di risarcimento del danno in quanto lo stesso non è stato provato e, inoltre, l’accoglimento del primo motivo di ricorso risulta satisfattivo per la definizione del PUA di che trattasi.

Per quanto concerne, poi, i motivi aggiunti, gli stessi sono infondati nel merito e vanno respinti, atteso che il procedimento relativo alla conferenza di servizi ed i pareri richiesti dalle Amministrazioni coinvolte risultano pienamente legittimi.

11. - Sussistono i presupposti di legge, in ragione del parziale accoglimento del ricorso principale e della reiezione dei motivi aggiunti, per disporre la compensazione integrale fra le parti delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di PA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo del presente giudizio, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, nei sensi e nei limiti di cui in parte motiva, e, per l’effetto, annulla:

- il provvedimento del Comune di Reggio Emilia del 6 ottobre 2020;

- le Norme Tecniche di Attuazione del POC nella parte in cui prevedono che le previsioni del POC perdono efficacia qualora la convenzione o l’atto unilaterale d’obbligo non sia stato approvato e non anche semplicemente presentato.

Respinge la domanda di annullamento degli altri provvedimenti impugnati.

Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in PA nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Jessica Bonetto, Primo Referendario

Massimo Baraldi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Baraldi	Germana Panzironi

IL SEGRETARIO