Pubblicato il 05/01/2026

N. 00001/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00377/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 377 del 2024, proposto da
LE Di FL, rappresentato e difeso dagli avvocati Fausto Troilo, Cristian Tenaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalbordino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Filippini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Chieti e Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, Complesso Monumentale San Domenico;

nei confronti

Tanytur Soc.Coop, Pinocchio S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della determina comunale n.415 del 2 luglio 2024, recante acquisizione al patrimonio comunale di immobile e irrogazione di sanzione amministrativa pecuniaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Casalbordino, del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Chieti e Pescara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2025 il dott. OV IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso ritualmente notificato il Sig. DI IO LE ha adito l’intesto Tribunale per l’annullamento, previa sospensiva, della Determinazione del Settore IV - Gestione del Territorio del Comune di Casalbordino del 2.07.2024 n. 415 (Numero generale) e n. 61 (Numero di Settore), notificata il 6.08.2024, avente ad oggetto “ Conferma dell'acquisizione al patrimonio comunale ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria inottemperanza all'ordinanza n. 69 del 06.12.2021 - art. 31 del D.P.R. 380/01 - sig. Di FL LE ”.

Il ricorrente ha impugnato inoltre tutti gli atti e/o provvedimenti presupposti, connessi, conseguenti e correlati a quelli sopraindicati, ancorché non conosciuti, ivi compresi l’ordinanza di “ ingiunzione per la rimozione di opere abusive ” del responsabile del IV settore del Comune di Casalbordino n. prot. 18631 del 6.12.2021; il verbale di accertamento ottemperanza alla ingiunzione di demolizione/ripristino n. 69 del 6.12.2021 del 19.12.2022; le note di riscontro del Comune di Casalbordino.

2.- Il gravame è affidato alla denuncia di tre articolate censure con cui si deduce:

“ I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 2, 3, 4, 4bis e 5 del DPR 380/2001; Violazione e falsa applicazione dell’art 3 L. n. 241/91 per motivazione insufficiente e/o contraddittoria; Eccesso di potere difetto d’istruttoria; Eccesso di potere per erroneità dei presupposti per evidente difetto di legittimazione passiva”

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 2, 3, 4, 4bis e 5 del DPR 380/2001; Eccesso di potere difetto d’istruttoria; Eccesso di potere per carenza, erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti; difetto d’istruttoria.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 4-bis e 4-ter del DPR 380/2001, Illegittima della sanzione comminata”.

3.- Si è costituito in resistenza al ricorso il Comune di Casalbordino che ha depositato agli atti di causa documenti e una memoria con cui ha contestato sia l'esposizione di fatto che i profili di diritto dedotti.

In via del tutto preliminare il Comune resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della presupposta ordinanza di demolizione n. 69/2021 con cui era stato ordinato ed ingiunto (tra gli altri, anche) all’attuale ricorrente, in qualità di soggetto avente la disponibilità della struttura prefabbricata n. 77, - in solido con la Pinocchio s.r.l., quale impresa esecutrice dei lavori di realizzazione ed assemblaggio delle strutture abusive e con il sig. ET RO quale proprietario del terreno su cui insiste la struttura abusiva - la demolizione e rimozione delle stesse entro e non oltre novanta giorni dalla data di notifica del medesimo provvedimento.

L’ente civico ha comunque concluso per il rigetto dell’impugnativa in quanto priva di merito di fondatezza.

4.- All’udienza camerale del 24 gennaio 2025, questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare limitatamente alla sanzione pecuniaria ed ha fissato per la trattazione di merito l’udienza pubblica del 31 ottobre 2025.

5.- In prossimità dell’udienza di trattazione di merito parte ricorrente ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. riportandosi alle conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo e chiedendone l’integrale accoglimento.

6.- All’udienza pubblica del 31 ottobre 2025, il Collegio, sentite le parti, ha disposto il rinvio della causa all'udienza pubblica del 14 novembre 2025 ai fini dell'acquisizione dell'informativa di reato nei limiti in cui è già in possesso di parte ricorrente.

7.- In esecuzione dell’ordine istruttorio impartito il ricorrente ha depositato la documentazione richiesta e una memoria illustrativa dei contenuti della medesima.

8.- All’udienza pubblica del 14 novembre 2025, la causa è stata chiamata e, dopo ampia discussione, introitata per la decisione.

9.- In via del tutto preliminare va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione, ad opera del ricorrente, della presupposta ordinanza di demolizione n. 69/2021, atteso che ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001 “ la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso” , mentre il ricorrente non essendo proprietario (come si vedrà nel prosieguo) ma mero utilizzatore stagionale della struttura e, come tale, privo di disponibilità materiale e giuridica della stessa, non aveva alcun interesse ad impugnarla e a opporsi al ripristino, così come, nel presente giudizio, non si è opposto, coerentemente, all’acquisizione dell’area di sedime.

10.- Ciò posto preliminarmente, il ricorso è meritevole di accoglimento.

Il presente giudizio s’inserisce in un filone riguardante analoghe strutture, tutte situate su piazzole predisposte (pavimentate in parte con laterizi di cemento poggiati sul terreno e in parte con calcestruzzo e piastrelle in monocottura e parte con inerti), e situate all’interno del “Campeggio Macondo”, con sede in Casalbordino e gestito dalla Tanytur Soc. Coop..

Tali strutture sono infisse stabilmente al suolo (costruite su basamenti in monoblocco in ferro scatolare di varie forme e dimensioni, aventi una altezza media di 2,50 ml e una struttura portante in legno), in quanto collegate alla rete elettrica, idrica e fognaria (e “poggiate in forma stabile su blocchi in latero cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro, in più punti”, cfr. ordinanza di rimozione).

Il Comune ha ordinato la demolizione di dette strutture, in quanto realizzate in totale difformità dai titoli abilitativi e in zona vincolata, sia al proprietario delle aree (ET NI) sia, tra gli altri, alla odierna parte ricorrente (in solido con la società che materialmente le ha realizzate).

Dalle memorie difensive dell’Amministrazione resistente si comprende che la stessa ha ritenuto la parte ricorrente inadempiente all’ordine di demolizione, e dunque sanzionabile, in quanto avente la disponibilità di tale bungalow, e a questo titolo anche legittimata passiva dell’ordine di acquisizione.

Invero, come osservato in giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza 20 giugno 2022, n. 5031) il fatto (..) di utilizzare un’opera edilizia abusiva non può considerarsi di per sé sufficiente a fondare il titolo di responsabilità, e quindi la legittimazione passiva alla ingiunzione di demolizione, ben potendo essere l’utilizzatore un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell’opera abusiva (ad esempio, un affittuario o comodatario) ed alla relativa proprietà. L’ingiunzione di demolizione all’utilizzatore o al detentore dell’opera abusiva è quindi legittima solo se tale soggetto sia anche personalmente responsabile dell’abuso, dovendo in caso contrario essere diretta nei confronti del proprietario o del soggetto al quale sia materialmente ascrivibile l’abuso.

Nel caso di specie il ricorrente era un mero utilizzatore temporaneo ed occasionale dell’area concessa in locazione e della struttura sulla stessa installata, e dunque non poteva essere qualificato proprietario, né autore dell’abuso edilizio contestato.

La medesima Amministrazione comunale, peraltro, nei propri atti, non ha dedicato sufficiente approfondimento alla condizione giuridica di detto bungalow e in particolare ad accertare a chi possa effettivamente spettarne la proprietà o altro diritto reale contenente il potere di provvedere alla demolizione (Tar Napoli sentenza 3541 del 2024).

Appare incontestato tra le parti che la piazzola non sia nella proprietà della parte ricorrente.

Ai sensi dell’articolo 812 c.c., in quanto stabilmente infissi al suolo i bungalow come quelli in questione sono beni immobili (Cassazione sentenza 22780 del 2019).

Ai sensi dell'art. 4 del R.D.L. n. 652 del 1939 "Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo"; ai sensi dell'art. 2, comma 3, del decreto del Ministro delle finanze 2 gennaio 1998, n. 28, sono da considerare unità immobiliari "i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale"; secondo la Corte Costituzione (sentenza n. 162/2008), l'art. 812, primo comma, cod. civ. ("sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo"), prevede la possibilità di una connessione strutturale realizzata in via transitoria, e a tal fine qualsiasi collegamento è idoneo a classificare un bene quale bene immobile, essendo irrilevante la modalità di collegamento di un impianto con la struttura principale, e anzi, proprio alla luce della definizione di bene immobile contenuta nell'art. 812 cod. civ., si può concludere che la possibilità di separazione di un impianto dal suolo non esclude che esso mantenga la sua natura immobiliare; secondo la Cassazione (sentenza 6840 del 2024), inoltre, l'eventuale precarietà dell'elemento materiale dell'ancoraggio al suolo può essere compensata da considerazioni attinenti al profilo strettamente funzionale.

Dunque il funzionalmente stabile collegamento al suolo con allacciamento agli impianti determina nel caso di specie, alla luce delle predette coordinate ermeneutiche rinvenibili nella normativa e giurisprudenza citate, la incorporazione al suolo delle unità abitative del tipo in esame (prive di meccanismi di trazione e movimento, nonché stabilmente allacciate alle reti, come si evince dagli atti, il tutto non adeguatamente contestato in fatto).

Vertendosi in materia di diritti reali, il giudice può determinarne il contenuto ed il modo d’acquisto sulla base dei fatti allegati dalle parti (seppure nei limiti di cui all’articolo 8 del codice del processo amministrativo, quindi senza effetto di giudicato sostanziale sui diritti, ma solo in via incidentale), nel senso che, a differenza dei diritti personali di godimento, i diritti reali sono autodeterminati dalla legge nel loro modo di acquisto e nel loro contenuto, dunque il titolo (fatto o atto) attiene alla prova e non alla domanda (nel senso di causa petendi , Cassazione ordinanza n. 28272 del 28 settembre 2022).

Ciò premesso, appare evidente e non efficacemente contestato, nel caso di specie, che si tratta di beni immobili realizzati su terreno altrui (le piazzole), in quanto stabilmente uniti al suolo in modo artificiale (come si evince dai provvedimenti impugnati, e ciò appare un fatto oggettivo, contrastante sia con la destinazione formale a locazione della piazzola sia con la possibilità della permanenza di una proprietà separata delle casette mobili, oltre che contrastante con la disciplina urbanistica); dunque i bungalow in questione appartengono per accessione a chi ha la proprietà della piazzola stessa (Cassazione sentenza 22780 del 2019), non essendo emersi sufficienti elementi circa la valida costituzione di un diritto reale di superficie in favore di coloro che erano proprietari delle strutture prefabbricate; né il Comune ha analizzato funditus le varie ipotesi di cui agli articoli 935,936 e 937, in relazione al caso di specie, la fine di valutare la responsabilità per la omessa demolizione tra il proprietario del suolo, il proprietario dei materiali, e colui che ha materialmente realizzato le opere (con materiali propri o altrui).

Un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole non può valere, tra l’altro, al fine di derogare al fenomeno dell’accessione, ove presupponga pur sempre il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale realmente accertato, con conseguente sua nullità per inesistenza dell’oggetto (rilevabile d’ufficio incidenter tantum , Cassazione s.u. sentenza 14828 del 2012).

Sulla base di tale presupposto, il Tribunale, pur consapevole di quanto autorevolmente statuito dal Giudice d’Appello (cfr. da ultimo sentenza n. 5239/2025: “ la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto: a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.” ), ritiene di doversene discostare in quanto l’eventuale contratto di locazione, che presuppone la natura mobile del bungalow in questione, sarebbe comunque nullo per inesistenza dell’oggetto o, comunque, per la irrealizzabilità della causa (non esiste una casetta mobile, né è realizzabile un godimento momentaneo e temporaneo della piazzola se su di essa non viene temporaneamente appoggiata una casetta mobile ma viene edificata, come nel caso di specie, una struttura abitabile, stabilmente infissa con relativa impiantistica, con conseguente accessione).

Peraltro appare incoerente da parte del Comune stesso, da un lato, ritenere le opere non amovibili ai fini della valutazione della loro illegittimità urbanistica ed edilizia, e quindi dell’adozione dell’ordine di demolizione, dall’altro, ritenerle amovibili al fine di ritenere la proprietà dei bungalow separata da quella del suolo, quindi al fine di escludere l’accessione.

D’altro canto, neanche il consenso del proprietario alla costruzione implica di per sé la costituzione di un diritto di superficie, escludendo solo la possibilità di esercitare lo ius tollendi (Cassazione sentenza 3873 del 2018).

Quanto al potere di eseguire il comando rispristinatorio, questo spetta al proprietario e non a chi ha il mero godimento di natura personale dell’immobile (cfr. Consiglio di Stato sentenza 7593 del 2025). Anche in proposto, questo Tribunale, pur consapevole dell’autorevole orientamento del Giudice di secondo grado, ritiene che in punto di fatto non vi sia coincidenza tra la possibilità di accedere, ai fini di mero godimento, al campeggio e al bene immobile realizzato sulla piazzola, e la titolarità di una disponibilità piena del bene stesso che includa anche il potere di demolirlo: chi ha un diritto personale di godimento non può demolire il bene immobile.

Contrariamente a quanto supposto in fatto nei pronunciamenti di appello (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), nel processo penale, i cui atti sono stati acquisiti al presente giudizio, è emerso che “ all'esame dei contratti di vendita dei cosiddetti bungalow e delle scritture private di affitto delle piazzole, appare evidente che la società Tanytur soc. coop. rappresentata da NO ES, nei confronti del quale si procede separatamente, ha stipulato con gli ignari acquirenti contratti per la vendita di strutture tipo "kit bungalow montabili" lasciando intendere si trattasse di strutture rimovibili, per poi realizzare abitazioni prive di sistemi di rotazione, quindi difficilmente rimovibili, in modo da garantirsi, a tempo indeterminato, gli affitti sulle piazzole ” (cfr. decreto di archiviazione del GIP).

In altri termini, l’odierno ricorrente (così come gli altri ignari soggetti poi sanzionati dal Comune) ha acquistato solo un kit bungalow montabile, con il quale è stata poi realizzata una vera e propria abitazione infissa al suolo, a sua insaputa. Dunque, in realtà, la reale operazione economica, adeguata allo stato di fatto materiale, non depone per la locazione della piazzola ma per la locazione della casetta infissa al suolo, a insaputa di chi ha solo acquistato il materiale.

In altri termini il principio secondo cui “ b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471); ” (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), non è aderente al caso di specie, perché l’odierno ricorrente può essere al più un mero utilizzatore sulla base di titolo personale di godimento della casetta, ma non di certo proprietario, possessore o utilizzatore nella disponibilità autonoma (secondo quanto statuito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4880/2015). Ciò perché non è alienatario della casetta mobile (che non esiste), ma ha acquistato un kit di montaggio con il quale, a sua insaputa (come provato nel processo penale) è stato realizzato un bene immobile infisso a una piazzola, con conseguente accessione al proprietario di questa.

Il Comune, in altri termini, si è limitato ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione.

E’ questione che invece esula sicuramente dall’interesse di parte ricorrente nel presente giudizio quella attinente alla sorte dell’area di sedime, in quanto di proprietà di terzi, e non della parte ricorrente.

11.- In conclusione il ricorso va accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

12.- Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna il Comune resistente al pagamento in favore del ricorrente delle spese del giudizio che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, tenuto conto del carattere seriale del contenzioso.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO SO, Presidente

Silvio Lomazzi, Consigliere

OV IN, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV IN	LO SO

IL SEGRETARIO