Pubblicato il 21/11/2016

N. 02261/2016 REG.PROV.COLL.

N. 01828/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1828 del 2015, proposto da:
Asa Calabria, Federlab-Sbv Calabria, Lab Bilotta Srl, Laboratorio Associato di Analisi Cliniche Dott. Alessandra Nitti, Diagnostica Medica del Dott. Ugo LA di FA LA Snc, Laboratorio di Analisi Cliniche Associato di Donna Snc, Laboratorio Analisi Cliniche FR CA di VA Corinna e C. S.a.s., Centro Diagnostico MB Versace Srl, Laboratorio di Analisi Cliniche Dott. Agostino Cosentino, Laboratorio Analisi Dott. CO De Pietro Srl, Analisi Cliniche Biodiagnostica Dott. Carmela F. Milano, Centro Diagnostico Sybaris Srl, Seriolab Sas di C. Ponticelli, Laboratorio Analisi Cliniche Biomedical Snc, Biomedical Center Srl, Biogenet Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Snc di MB CO e C., Biocontrol Check-Up Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall'avvocato Stefano Luciano C.F. [...], con domicilio eletto presso IN NO in Catanzaro, via G.Schipani,168/E;

contro

Commissario Ad Acta Per L'Attuazione del Piano di Rientro Dai Disavanzi del Ssr della Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distr.le Catanzaro, domiciliata in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34;
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Marafioti C.F. [...], con domicilio eletto presso il suo studio in S.Maria Di Catanzaro, viale Cassiodoro (Pal. Europa);

per l'annullamento

del decreto del commissario ad acta n 84/15 avente ad oggetto "p.o. 2013 - 2015 - programma 14 riequilibrio ospedale - territorio - assistenza specialistica ambulatoriale - erogatori pubblici - erogatori privati. approvazione progetto di riorganizzazione della rete dei lavoratori pubblici e privati

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario Ad Acta Per L'Attuazione del Piano di Rientro Dai Disavanzi del Ssr della Calabria e di Regione Calabria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2016 il dott. Raffaele Tuccillo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio parte ricorrente chiedeva l’annullamento: del decreto del commissario ad acta n. 84 del 2015 nella parte in cui approvava la rete regionale dei lavoratori pubblici e privati come descritta nel documento denominato “riorganizzazione della rete dei laboratori pubblici e privati” e il documento in oggetto nella parte in cui richiedeva alle strutture accreditate il raggiungimento in tre anni della soglia minima dell’accordo Stato Regioni proposta come riferimento per la sottoscrizione degli accordi contrattuali; di entrambi i documenti indicati in ricorso nella parte in cui non prevedevano una disciplina specifica in relazione alle modalità della prevista riorganizzazione.

Impugnavano i provvedimenti per violazione dei principi di autonomia privata e libera iniziativa economica, eccesso di potere, illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria. Riferivano: che con i provvedimenti in questione era richiesto alle strutture private il raggiungimento di una soglia minima di prestazioni da erogare a pena di decadenza; che il provvedimento, pur facendo riferimento all’accordo Stato Regioni, si limitava a imporre una soglia di prestazioni, senza nulla prevedere sulle modalità con cui i laboratori dovevano avviare e realizzare l’accorpamento; che era previsto un nuovo requisito per l’accorpamento, ma non veniva esplicata la modalità con la quale ottenerlo, vanificando lo stesso intento normativo; che la Regione doveva regolamentare le forme di aggregazione consentite; che in mancanza di tali indicazioni operative era illegittimamente paralizzata la possibilità di avviare una procedura di accorpamento.

Impugnavano i provvedimenti per violazione dell’art. 2 del d.pr. 14.1.1997, art. 8 quater d.lgs. 502/1992, abnormità, eccesso di potere, violazione del principio di gerarchia delle fonti. Riferivano: che l’inserimento di una soglia di prestazioni costituiva un requisito ulteriore che non figurava tra i presupposti iniziali per l’accreditamento previsti dal combinato disposto del dpr 14.1.1997 e dal d.lgs. 502/1997; che per individuare nuovi requisiti per l’accreditamento era necessario seguire il medesimo iter e procedere tramite una fonte di pari grado.

Impugnavano i provvedimenti per violazione della normativa sull’accreditamento e legittimo affidamento, violazione del principio di proporzionalità, come precisato in ricorso. Riferivano: che le disposizioni in questione non tenevano in conto la posizione qualificata dei soggetti già accreditati che avevano maturato un legittimo affidamento al mantenimento dell’accreditamento; che con tale normativa venivano sostanzialmente eliminate dal mercato le imprese che non raggiungevano la soglia minima in questione; che non era stata compiuta adeguata istruttoria; che non vi erano elementi in ordine all’effettivo risparmio per il SSN; che si determinava la chiusura di numerose strutture senza alcuna garanzia sulla qualità del servizio anche in violazione dell’art. 32 Cost.

Impugnavano i provvedimenti per violazione dei principi di autonomia privata e libera iniziativa economica come precisato in ricorso. Riferivano: che, nel caso di specie, occorreva svolgere un bilanciamento tra i vari interessi emergenti; che qualunque soluzione adottata avrebbe creato un considerevole pregiudizio per le ricorrenti.

Impugnava i provvedimenti per violazione delle linee guida approvate dalla Conferenza Stato Regioni del 23.3.2011 come precisato in ricorso. Riferivano: che l’obiettivo delle linee guida era promuovere meccanismi di aggregazione fra strutture; che non vi erano disposizioni che sancivano l’obbligatorietà dell’aggregazione; che pertanto i provvedimenti erano illegittimi nella parte in cui non prevedevano la facoltatività dell’aggregazione.

Impugnavano i provvedimenti per violazione della normativa in materia di giusto procedimento, eccesso di potere, difetto di concertazione difetto di istruttoria. Riferivano: che il decreto richiedeva il raggiungimento di un determinato numero di prestazioni; che con riferimento alla scansione temporale per il loro raggiungimento e per la determinazione delle soglie, la Regione aveva omesso tutti i passaggi procedimentali e le garanzie previste per l’adozione di simili provvedimenti; che era pertanto stato leso il principio del contraddittorio.

Impugnava i provvedimenti per violazione della normativa in materia di concorrenza come precisato in ricors. Riferivano che la previsione di una soglia minima di prestazione, pena la decadenza dall’accreditamento, comportava un’illegittima e ingiustificata disparità di trattamento del settore privato; che veniva pertanto meno il dualismo pubblico privato.

Si costituiva il Ministero della Salute chiedendo di rigettare il ricorso.

Si costituiva la Regione Calabria chiedendo di rigettare il ricorso.

Si costituiva il Commissario ad acta chiedendo di rigettare il ricorso.

2. Con sentenza parziale emessa in corso di giudizio il tribunale accoglieva in parte il ricorso, annullando i provvedimenti impugnati nella parte in cui non prevedono una adeguata fase transitoria e nella misura in cui fissano un termine di 90 giorni dalla pubblicazione del decreto di riordino della rete dei laboratori per costituire il laboratorio aggregato e per presentare domanda di adesione alla rete di organizzazione.

La causa era quindi rimessa sul ruolo istruttorio con la fissazione del termine del 10.9.2016 per integrazione istruttoria. In particolare, il Collegio chiedeva alla pubblica amministrazione resistente dei chiarimenti e il contestuale deposito della documentazione giustificativa tesa a rappresentare in maniera analitica: l’attività istruttoria svolta per l’adozione del provvedimento con il quale è fissata la soglia minima di prestazioni; l’esito dell’istruttoria; i giudizi tecnici espressi; se vi sia stato, e in che termini, il coinvolgimento degli ordini professionali, delle professionalità scientifiche e di eventuali enti esponenziali delle categorie.

Le parti resistenti non depositavano la documentazione in oggetto.

3. Il ricorso proposto deve trovare accoglimento.

A prescindere dal merito del provvedimento, che costituisce oggetto ed effetto di attività di programmazione in materia sanitaria (specie per quanto concerne l’introduzione delle soglie minime), deve ritenersi che la previsione di soglie quantitative minime di produzione analitica, aggiungendosi ai requisiti per l’autorizzazione all’esercizio delle attività sanitarie, finisca con l’integrare un requisito ulteriore per l’accreditamento che è disciplinato dall’art. 8, comma 4 del d.lgs. n. 502/1992 (ma si veda anche l’art. 8 quater del citato decreto sul procedimento da adottare) stante il quale la procedura doveva essere preceduta da un apposito atto di indirizzo e coordinamento adottato dalla Conferenza Stato – Regioni che non risulta esservi stato, così come non sono emersi elementi per ritenere che l’adozione del decreto sia stato preceduto da una congrua istruttoria idonea a giustificare l’adozione dell’atto e delle soglie dimensionali scelte (comprensiva del coinvolgimento degli ordini professionali, delle professionalità scientifiche e di eventuali enti esponenziali delle categorie).

Deve essere rilevato che l’Accordo Stato - Regioni del 23 marzo 2011 fa riferimento come suo presupposto normativo all’art. 1, comma 796, lett. o) della legge 27 dicembre 2006, n. 296 “Legge finanziaria per l’anno 2007” che ha disposto che le Regioni approvino un “piano di riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio,”. In particolare la Conferenza Stato – Regioni premette che “non tutte le Regioni hanno stabilito e concretamente realizzato il percorso di accreditamento istituzionale nei confronti delle strutture pubbliche e private dei laboratori di analisi” e che “fondamentale importanza assumono gli aspetti organizzativi, perché obbligano le strutture di dotarsi di figure professionali adeguate per numerosità, tipologia e qualificazione in rapporto ai volumi e tipologia di attività”. Date queste premesse la Conferenza chiarisce che le Regioni dovranno regolamentare i carichi di lavoro massimi erogabili da ogni struttura di laboratorio, parametrandoli all’organizzazione tecnologica, alla dotazione strutturale ed al personale posseduto.

Nel caso di specie, parte resistente non risulta aver svolto un’istruttoria completa al fine di giustificare l’adozione dell’atto, né la determinazione delle citate soglie dimensionali appare adeguatamente motivata.

Con la circolare del Ministero della Salute del 16 aprile 2015, che promuove forme di aggregazione nel rispetto delle previsioni del codice civile, si fa riferimento inoltre alla possibilità di svolgere l’attività e la forma aggregativa mediante contratto di rete con mantenimento della propria autonomia e individualità. Invece il provvedimento impugnato prevede la disattivazione analitica delle strutture di laboratorio. Anche sotto questo profilo, il decreto si presenta carente dell’indicazione delle modalità di attuazione della rete e, in particolare, della possibilità per i laboratori di mantenere una propria autonomia ed equiordinazione, in violazione dunque della Circolare ministeriale citata.

Più in generale, la modalità organizzativa disposta dalla Regione non pare tener conto del regime di accreditamento di cui è dotato ogni Laboratorio o che abbia ancora in corso; se un laboratorio ha un determinato regime di accreditamento e cioè può effettuare determinate analisi dovrebbe essere indicato l’esito dell’accreditamento o della autorizzazione della quale siano titolari, mentre come rilevato, per la precedente censura, la carenza di disciplina applicativa a tal riguardo non pare colmata dal decreto impugnato.

In sostanza, il decreto in oggetto introduce un nuovo presupposto per l’accreditamento non previsto dalla normativa vigente senza seguire l’iter a tal uopo previsto, senza svolgere o dimostrare di aver svolto un’adeguata istruttoria procedimentale e senza regolamentare le sorti degli accreditamenti in essere.

Ne discende che il decreto nella parte in cui stabilisce l’obbligatorietà dell’aggregazione in rete dei laboratori privati che non raggiungono la soglia minima di prestazioni nell’anno, pena la decadenza dall’accreditamento e l’impossibilità di sottoscrivere contratti per l’erogazione di prestazioni a carico del servizio sanitario regionale deve essere annullato.

4. In considerazione delle peculiarità dell’atto e delle questioni giuridiche ad esso sottese, del carattere procedimentale della violazione e della parziale novità delle questioni oggetto del giudizio devono ritenersi sussistenti eccezionali motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ricorso e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato nei termini di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:

IN Salamone, Presidente

CO Tallaro, Referendario

Raffaele Tuccillo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaele Tuccillo	IN Salamone

IL SEGRETARIO