Pubblicato il 03/06/2025

N. 00909/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00120/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 120 del 2025, proposto da
Italgas Reti s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B4EF11A5A9, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Todarello, Andrea Conforto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Saluzzo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Carmelina Papa, Claudio Vivani, Elisabetta Sordini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del “bando di gara per l'affidamento in concessione mediante procedura aperta del servizio di distribuzione del gas naturale nell'ambito territoriale Cuneo 1 Nord – Ovest. CUP D12E240007. CIG B4EF11A5A9” e dei relativi allegati, pubblicato in GUUE il 27.12.2024 (il “Bando”);

- di tutta la documentazione di gara richiamata all'art. 7 del Bando ed in particolare dell'Allegato B al Bando, dell'Allegato C al Bando, del Documento Guida Allegato E al Bando e, per quanto occorra, del disciplinare di gara (il “Disciplinare”);

- della determinazione dirigenziale del Comune di Saluzzo n. 2215 del 19.12.2024 del Settore Governo del Territorio - Lavori Pubblici recante “affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale – D. Lgs. n. 164/00 – Ambito CUNEO 1 NORD-OVEST per la durata di 12 anni – CUP: D12E24000410007 – Indizione della gara e approvazione atti relativi. Impegno di spesa Euro 880,00 favore dell'Autorità Nazionale (Anac). Artt. 183 e 192 del D. Lgs. n. 267/00”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, conseguente e/o connesso, allo stato non noto alla ricorrente, con riserva espressa di motivi aggiunti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Saluzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente ha impugnato il bando “ per l’affidamento in concessione mediante procedura aperta del servizio di distribuzione del gas naturale nell’ambito territoriale Cuneo 1 Nord – Ovest ” e gli atti presupposti deducendo:

di essere il principale operatore nazionale di distribuzione del gas naturale;

che la gara in oggetto interessa circa 70 comuni appartenenti al medesimo ambito territoriale ed è finalizzata ad individuare un gestore territoriale unico per quello che è uno degli Ambiti Territoriali Minimi (ATEM) previsti dalla normativa sin dal d.l. n. 159/07 e disegnati, nel complessivo numero di 177 su tutto il territorio nazionale, con i d.m. 19.1.2011 e 18.10.2011;

che il bando impugnato renderebbe impossibile per gli operatori economici effettuare un calcolo di convenienza tecnica ed economica e sarebbe carente di indicazioni essenziali per la formulazione dell’offerta.

In specifico l’art. 24 co. 4 del d.lgs. n. 93/11 prevede che le nuove gare da bandire in relazione alla base territoriale dell’ATEM individuino il valore di rimborso che il gestore entrante è tenuto e riconoscere al gestore uscente e che tale dato, per quanto qui di interesse, si determina secondo il criterio del VIR, criterio diverso da quello del cosiddetto RAB, utile ai fini della determinazione della tariffa praticata agli utenti e validata da ARERA; sono poi previsti in capo al gestore subentrante una serie di obblighi, tra cui l’assunzione dei dipendenti.

La normativa impone inoltre che il bando assolva ad una serie di obblighi informativi tra cui, appunto, l’indicazione del VIR stimato alla data indicativa di avvio della gestione. Il VIR corrisponde ad un valore industriale e dunque considera il costo di ricostruzione dell’impianto, oltre a tenere conto del degrado fisico delle strutture; esso pertanto si evolve al passare del tempo. Qualora la differenza di valori tra VIR e RAB sia compresa entro il limite del 10% il VIR viene comunque ritenuto idoneo a fini tariffari da parte di ARERA ed i concorrenti hanno la certezza che l’investimento sarà riconosciuto in tariffa; qualora lo scostamento tra i due valori sia invece maggiore l’idoneità a fini tariffari deve essere previamente riconosciuta da ARERA ai sensi dell’art. 15 co. 5 del d.lgs. n. 164/00.

La modalità della verifica del VIR a fini tariffari da parte di ARERA è disegnata dall’allegato A della delibera 296/2024/R/gas; ai sensi dell’art. 9 co. 2 del D.M. 226/11 ARERA deve inoltre verificare la coerenza del bando rispetto ai bandi tipo approvati con il medesimo d.m..

Infine la normativa prevede che la stazione appaltante metta a disposizione dei concorrenti la cartografia dell’impianto in formato digitale aperto e interoperabile, con evidenza dell’anno di posa, del materiale e del diametro delle tubature esistenti e l’indicazione di chi ne sia il proprietario.

In relazione alla gara per cui è causa la verifica di ARERA è stata effettuata con la delibera 571/2020/R/gas del 22.12.2020, che si è espressa su valori di VIR definiti alla data del 31.12.2017.

Il bando ha poi indicato anche un valore VIR aggiornato al 31.12.2023 non coincidente con il valore VIR vagliato da ARERA e fermo al 2017.

Lamenta parte ricorrente la:

1) violazione e falsa applicazione art. 15 d.lgs. 164/2000 e s.m.i. – violazione e falsa applicazione art. 23 d.lgs. 93/2011; violazione e falsa applicazione artt. 5 e 13 d.m. 226/2011; violazione e falsa applicazione delibere ARERA 905/2017/r/gas e 571/2020/r/gas e 296/2024/r/gas; eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà, indeterminatezza, difetto di istruttoria. Ribadita l’importanza della correttezza del VIR, il suo legame con il sistema tariffario e la necessità per i concorrenti di disporre di un dato certo per formulare una offerta remunerativa, la ricorrente osserva come le linee guida del MISE, in conformità alle delibere ARERA, suggeriscano che i bandi di gara indichino un VIR aggiornato al 31 dicembre dell’anno precedente alla pubblicazione del bando stesso, anche al fine di rendere plausibile il confronto con il valore RAB tempo per tempo definito dall’Autorità a fini tariffati. Lo stesso bando impugnato prevede, inoltre, un punteggio premiale in relazione allo sconto che il concorrente offrirà di praticare in relazione alla differenza tra la somma di tutti i VIR e la somma di tutti i RAB dei vari impianti, in pratica rinunciando ad una quota parte di remunerazione in tariffa degli investimenti. Per tale ragione il bando dovrebbe riportare lo stesso VIR oggetto di verifica da parte di ARERA mentre, nel caso di specie, è stato inserito un VIR aggiornato al 2023, che non è stato oggetto di specifica verifica. Più precisamente, pur ammettendosi che la stazione appaltante, ai fini della gara, avrebbe comunque dovuto aggiornare un valore ormai risalente al 2017, si contesta il fatto che, in relazione a tale aggiornamento, non si sia proceduto a nuova preventiva verifica di ARERA ai sensi dell’art. 15 co. 5 del d.lgs. n. 164/2000.

Da ultimo il bando sarebbe illegittimo ove anche dovesse ritenersi che il VIR da prendere in considerazione fosse quello del 2017, posto che si tratterebbe di un valore antecedente di 7 anni rispetto alla gara, non idoneo a consentire una offerta consapevole né raffrontabile con la RAB applicata ai fini della determinazione tariffaria al tempo della gara.

Da precisarsi, inoltre, che il bando, che interessa circa 70 comuni, ha valorizzato secondo il criterio del VIR i cespiti di proprietà dei gestori uscenti che erano ancora titolari di affidamenti “pre-Letta”, ossia attribuiti prima del d.lgs. n. 164/2000, mentre per le gestioni “post-Letta” la valorizzazione degli impianti è stata effettuata seguendo la metodologia del RAB, che non viene contestata;

2) violazione e falsa applicazione d.lgs. 164/2000 e s.m.i. – violazione e falsa applicazione d.m. 226/2011, del bando di gara tipo e delle linee guida ministeriali di cui al d.m. 22.5.2014; violazione del chiarimento ARERA del novembre 2023; eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà, indeterminatezza; il bando sarebbe ugualmente illegittimo per non avere indicato il VIR alla data indicativa di avvio della gestione d’ambito;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione – violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 9 e 15 d.m. 226/2011 – violazione e falsa applicazione decreto MISE 11.05.2016 – eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, difetto di motivazione; la normativa impone che il bando renda i concorrenti edotti circa lo stato di consistenza delle infrastrutture, allegando cartografie in formato interoperabile; nel caso di specie dette cartografie sarebbero mancanti per numerosi dei comuni interessati dalla gara;

4) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione – violazione e falsa applicazione art. 28, co. 6 d.lgs. 164/00 – violazione e falsa applicazione d.m. 21.4.2011 – eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, difetto di motivazione; la disciplina di gara prevede un trasferimento obbligatorio di personale dal gestore uscente a quello entrante; senonché, quantomeno per un gestore, il personale indicato come destinato al trasferimento è in numero tale da non rispettare la proporzione corretta tra personale e numero di PDR predefinita dalla normativa di settore;

5) violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione art. 13 dm n. 226/11; violazione e falsa applicazione decreto MISE dell’11.1.2017 e smi - eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di motivazione, violazione del principio di proporzionalità, violazione del principio di efficienza ed economicità; la legge di gara prevede un punteggio incrementale in relazione all’offerta di investimenti in efficienza energetica; tale incremento potrebbe essere raggiunto sia con interventi idonei a generare efficienza energetica sia con l’acquisto sul mercato di titoli a tal fine idonei; per contro, nel disciplinare, la stazione appaltante avrebbe inserito una serie di interventi di efficientamento energetico ritenuti necessari in quanto tali, soluzione che sarebbe illegittima.

Si è costituito il Comune di Saluzzo, preliminarmente eccependo l’inammissibilità del ricorso in quanto non notificato ad alcuno dei Comuni dell’ATEM né ad ARERA.

Nel merito ha contestato in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso introduttivo.

Per quanto riguarda i criteri e la procedura di valutazione dei valori VIR/RAB l’Autorità ha adottato le delibere 905/2017/R/GAS e quindi la delibera 296/2024/R/GAS; tale seconda delibera si applica anche ai procedimenti in corso, dovendosi intendere per tali quelli per i quali la stazione appaltante abbia inviato ad ARERA la documentazione di almeno un comune senza che ARERA abbia già concluso le proprie valutazioni.

Nel caso di specie la verifica di determinazione del VIR è stata avviata nel 2018, nel vigore della deliberazione n. 905/2017/GAR; la verifica da parte di ARERA è durata tre anni; anche il bando, pubblicato nel 2024, è stato sottoposto a favorevole verifica di conformità al bando tipo ed avvenuta nel vigore della delibera n. 296/2024/R/GAR. Il bando ha riportato sia il dato di VIR al 31.12.2017, oggetto di approvazione da parte di ARERA con delibera n. 571/2020/R/GAS, sia il dato aggiornato al 31/12/2023; tale ultimo dato deriverebbe dai medesimi dati determinati secondo la stessa metodologia approvata da ARERA, salvo una rivalutazione della valorizzazione.

La verifica che ARERA deve condurre ai sensi dell’art. 15 co. 5 del d.lgs. n. 164/2000 non si focalizzerebbe tanto sui “valori” quanto sulla metodologia applicata per determinarli; la disciplina non impone poi una “riverifica” da parte di ARERA all’atto di ogni aggiornamento del valore, fermo restando che il VIR è fisiologicamente soggetto a modifiche nel corso del tempo, tanto che la stessa normativa impone una ulteriore verifica dello stato di consistenza degli impianti al momento della consegna al gestore subentrante. La stessa Autorità in vari chiarimenti (ad esempio FAQ del 13.11.2023) ha suggerito di aggiornare i dati riportati nel bando e vagliati dall’Autorità ad una data prossima alla pubblicazione, per ridurre l’incertezza dei concorrenti e tenendo conto della variazione delle consistenze fisiche dell’infrastruttura nel frattempo verificatesi, con onere della stazione appaltante di indicare sia il dato valutato da ARERA sia quello aggiornato.

All’atto di verifica del bando per cui è causa ARERA ha espressamente invitato la stazione appaltante ad inserire anche un valore di VIR aggiornato, soluzione che la stazione appaltante ha accolto, per altro individuando un valore che si discosta da quello del 2017 per meno dell’1% del valore complessivo del 2023.

La stazione appaltante avrebbe applicato le stesse metodologie già seguite da ARERA.

La censura infine sarebbe inammissibile per non aver contestato l’adeguatezza in sé del valore VIR 2023, limitandosi ad invocare una sua rivalutazione da parte di ARERA, meccanismo che, ad essere coerenti, dovrebbe essere reiterato all’atto della prescritta ulteriore valutazione da effettuarsi al momento della consegna dell’impianto, con effetti defatiganti.

Quanto alle restanti censure ha eccepito l’inammissibilità delle stesse, assumendo non trattarsi di problematiche idonee ad impedire al concorrente la formulazione di una offerta remunerativa.

Alla camera di consiglio del 10.2.2025 parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare posto che, nelle more, l’amministrazione ha integrato le cartografie carenti o mancanti e ha coerentemente procrastinato la data di presentazione delle offerte all’autunno 2025.

Alla luce delle attività nelle more svoltesi, con memoria depositata in data 12.5.2015, parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare ai motivi II, IV eV di ricorso.

Con memoria di replica del 16.5.2025, alla luce delle ulteriori integrazioni documentali nelle more poste in essere dalla stazione appaltante, parte ricorrente ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse in relazione al motivo III.

Ha quindi dedotto che, quanto all’aggiornamento del VIR del 2017 al 31.12.2023, la stazione appaltante non avrebbe seguito i criteri dettati dalle delibere ARERA bensì quelli in precedenza dettati della Linee Guida ministeriali del 2014. Anche la delibera ARERA 142/2025, che secondo la stazione appaltante consentirebbe alla stessa di provvedere in autonomia all’aggiornamento del VIR, prevede pur sempre che la stazione appaltante accompagni l’aggiornamento da una dichiarazione di atto sostitutivo di notorietà in cui attesta che lo stesso è avvenuto seguendo i parametri dettati da ARERA.

All’udienza del 28.5.2025 la causa è stata discussa e deciso nel merito.

DIRITTO

Devono essere respinte le preliminari eccezioni processuali di inammissibilità per omessa notifica ai Comuni interessati dalla gara e ad ARERA, mosse dalla difesa dell’amministrazione.

Parte ricorrente non ha impugnato alcun atto di ARERA dei cui atti, al più, invoca una asserita migliore applicazione. La contestazione attiene ai contenuti di un bando di gara che, per disciplina normativa, è organizzata per ambiti territoriali (ATEM) con individuazione di un comune capo-fila quale stazione appaltante unica; è pacifico, poi, che gli impianti della cui valorizzazione si discute siano di proprietà dei gestori uscenti e destinati al trasferimento in favore del gestore subentrante, senza che si ponga un problema di proprietà comunale degli stessi.

Posto quindi che il perimetro del contenzioso, necessariamente delimitato dall’oggetto dell’impugnazione, ossia il bando e gli atti ad esso strettamente presupposti, è e resta quello della gara pubblica, di cui i Comuni diversi da quello capo-fila sono meri finali beneficiari, senza avere un ruolo formalizzato nella gestione della procedura, non sussiste alcuna ragione di integrazione del contraddittorio con tali soggetti.

Si prende poi atto che, alla luce anche di quanto verificatosi tra la notifica del ricorso e l’udienza di discussione, parte ricorrente ha dichiarato di non avere più interesse al vaglio dei motivi 2, 3, 4, 5.

Residua contestazione con riferimento al motivo n. 1, afferente alla corretta indicazione del VIR (valore industriale residuo) rilevante per individuare il corrispettivo ( rectius rimborso) dovuto per le infrastrutture destinate ad essere trasferite al nuovo gestore all’esito della gara, rimborso che quest’ultimo è tenuto a corrispondere al gestore uscente all’atto di consegna dell’impianto.

Il gestore entrante potrà a sua volta recuperare, secondo specifici parametri soggetti a verifica da parte dell’autorità di regolazione di settore – ARERA -, in tutto o in parte gli importi versati tramite le tariffe che praticherà all’utenza.

Sulla gestione della gara finiscono dunque per coagularsi una molteplicità, anche disparata, di interessi antagonisti: quello del gestore uscente ad ottenere il corretto recupero degli investimenti, quello del gestore entrante ad avere una esaustiva informazione sullo stato di consistenza e valore delle infrastrutture da acquisire, così da potere effettuare le valutazioni di convenienza economica necessarie per confezionare un’offerta allo stesso tempo competitiva e remunerativa e infine quello, generale, di cui è custode il regolatore, alla corretta determinazione tariffaria oltre a quello dei consumatori finali ad ottenere, anche per il tramite della concorrenza propria della gara pubblica - ancorata a dimensioni territoriali ritenute ottimali per una gestione efficiente (ATEM) – il miglior sconto tariffario possibile.

Resta evidente che una tale congerie di interessi implica un equilibrio complesso e ciò non di meno non può far perdere di vista quello che è e resta l’obiettivo principe della gara, ossia un affidamento presunto più efficiente della gestione e una apertura alla concorrenza di un mercato storicamente frammentato in gestioni di dimensioni locali e caratterizzato, quale barriera all’ingresso, dal vincolo dell’infrastruttura, che fa sì che l’unico possibile momento concorrenziale possa manifestarsi all’atto dell’assegnazione della gestione (concorrenza per il mercato e non nel mercato).

L’apertura del settore alla concorrenza, allo stato, non si può dire realizzata.

Le prime formalizzazioni normative dell’obiettivo di porre il servizio di distribuzione del gas a gara risalgono al recepimento della normativa unionale avvenuto con il d.lgs. n. 164/2000; con i D.M 19.1.2011 e 18.10.2011 sono stati individuati degli ambiti territoriali ottimali (ATEM), mentre il vincolo di bandire le nuove gare per ATEM, con coazione normativa ad adeguarsi alla nuova dimensione delle gestioni, risale al d.lgs. n. 93/11; ancora con l. n. 118/2022 si è reso necessario inserire nell’art. 14 del d.lgs. n. 164/2000 un comma 7 bis che consente di assegnare termini ai gestori per fornire le indicazioni afferenti la rete (dati indispensabili per la predisposizione degli atti di gara), con corredo di sanzione per quei gestori che, omettendo ingiustificatamente tale informazione, di fatto fanno ostruzionismo alla gara.

A fronte di questo profluvio di dati normativi, ed a distanza di circa 20 anni dalle indicazioni di apertura al mercato delle concessioni, oltre che a più di 10 dell’individuazione degli ambiti territoriali ottimali, la gara per cui è causa rappresenta il primo tentativo di dare sostanza a tale sistema nel territorio di riferimento, il che evidenzia che, dei plurimi interessi in gioco, quello della concorrenza non è certamente stato quello che ho ottenuto miglior tutela o risultato.

Questo stesso giudizio ove la ricorrente (che si qualifica principale operatore del settore) lamentava la mancanza di corretta documentazione relativa alle infrastrutture, documentazione che, come detto, contiene dati che solo il gestore uscente può fornire in modo esaustivo e la cui mancata messa a disposizione può ostacolare la corretta partecipazione alla gara, rende evidente come il sistema si sia “chiuso”, per quanto possibile, alla concorrenza opponendovi vere e proprie forme di ostruzionismo.

In siffatto contesto il valore precipuo del bando resta quello di garantire finalmente l’apertura alla concorrenza per il mercato, sulla base di dimensioni gestionali presunte più efficienti.

Se quindi, da una parte, non si può impostare una gara su dati errati, gravemente carenti o comunque inidonei a consentire una consapevole formulazione dell’offerta, d’altro canto non può tacersi che non ogni carenza dei dati è di per sé motivo di impossibilità di concorrere, tanto più da parte di operatori specializzati del settore.

In specifico che l’esigenza di bandire le gare non possa essere indefinitamente procrastinata per eventuali contenziosi sull’esatta valorizzazione della rete e con l’unico effetto di procrastinare sine die lo status quo , resta, dal punto di vista sistematico, espressamente confermato dal d.m. 12.6.2011 n. 226 “ Regolamento per i criteri di gara e per la valutazione dell'offerta per l'affidamento del servizio della distribuzione del gas naturale, in attuazione dell'articolo 46-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222 ”, il cui art. 5 co. 16 recita: “ Qualora, trascorso il periodo di tempo disponibile per emettere il bando di gara d'ambito, si manifesti un disaccordo tra l'Ente locale concedente e il gestore uscente con riferimento alla determinazione del valore di rimborso del gestore uscente, il bando di gara riporta, per l'impianto oggetto del disaccordo e soggetto a passaggio di proprietà al gestore subentrante, oltre alla stima dell'Ente locale concedente e la stima del gestore uscente, un valore di riferimento da utilizzare ai fini della gara, in particolare per la verifica dei requisiti di partecipazione e della valutazione delle offerte, determinato come il più grande fra i seguenti valori:

a. la stima dell'Ente locale concedente;

b. il valore delle immobilizzazioni nette di località, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località, riconosciuto dal sistema tariffario. Inoltre il bando di gara riporta sia i principali punti di divergenza nel calcolo fra le valutazioni del valore di rimborso effettuate dall'ente locale concedente e quelle del gestore uscente, sia eventuali previsioni su metodologie di calcolo particolari contenute nei documenti concessori che differiscono dalle metodologie contenute nel presente articolo.

Il gestore subentrante versa al gestore uscente il valore di riferimento, previsto nel bando di gara all'atto del passaggio di proprietà dell'impianto. L'eventuale differenza tra il valore accertato in esito alla definitiva risoluzione del contenzioso e quello di riferimento versato dal gestore subentrante è regolata fra il gestore entrante e il gestore uscente”.

Fermo restando che, nel caso di specie, non vi è alcuna contestazione circa lo stato di consistenza delle reti o il criterio di valorizzazione impiegato ma un’unica censura relativa al meccanismo di rivalutazione di un valore già pacificamente validato da ARERA, resta evidente come la complessiva normativa privilegi il prosieguo delle gare rispetto ad eventuali dispute su singoli valori, di fatto assumendo che non ogni disputa di tal natura sia di per sé idonea a rendere impossibile agli operatori di settore formulare offerte consapevoli.

Si ricordi infatti che:

il mercato cui si indirizza la gara è un mercato di pochi operatori specializzati, certamente in grado di effettuare una lettura critica dei dati;

il dato del VIR è, come ammette la stessa ricorrente, un dato in fisiologica e costante evoluzione; esso dipende geneticamente dallo stato di consistenza delle infrastrutture, aspetto che, per definizione, evolve, sia in termini di sviluppo che in termini di usura, rapidamente;

il dato di VIR è soggetto ad una verifica puntuale da parte di ARERA (art. 15 co. 5 del d.lgs. n. 164/2000), qualora il suo valore si discosti in termini significativi (oltre il 10%) dal diverso criterio contabile di valorizzazione delle infrastrutture utilizzato dall’Autorità per la determinazione delle tariffe (cosiddetto RAB), in tal modo tutelandosi sia la possibilità del nuovo gestore di effettuare corretti calcoli di convenienza economica, sia i consumatori dal rischio che i gestori scarichino in tariffa costi di infrastruttura in ipotesi ingiustificati; la verifica è puntualmente avvenuta ai fini della gara;

il dato di VIR è certamente dirimente per la formulazione dell’offerta ma non di meno la sua “esatta” e puntuale determinazione non è imprescindibile ai fini del bando; come dimostrato dai dati normativi riportati possono residuare contestazioni su singoli aspetti; per di più, in fatto e pacificamente, lo stesso VIR indicato nel bando (anche se attualizzato a tempi prossimi al bando) è destinato a mutare tra l’indizione della gara e la consegna dell’infrastruttura, tanto che è previsto, al punto 20 del bando ed in conformità alla disciplina di settore, che il valore da corrispondere al gestore uscente sarà ulteriormente rideterminato in base allo stato di consistenza aggiornato all’atto di consegna dell’impianto, con il risultato che la disputa su puntuali aspetti di valorizzazione cristallizzati nel bando potrebbe essere rimessa in discussione al momento della consegna;

la determinazione del valore delle infrastrutture presuppone necessariamente la collaborazione dei gestori uscenti che ne sono titolari i quali, come reso palese anche dalla difficoltà di acquisizione delle cartografie manifestatasi nella presente vicenda, non hanno certo interesse a velocizzare le operazioni; nel caso di specie si tratta di gestioni relative a circa 70 comuni, con ancora plurimi gestori, soluzione che confligge con una normativa vigente da più di 10 anni.

Infine, nello sforzo di garantire gare eque e sostenibili, sia Ministero dello sviluppo economico, con Linee Guida del 22.5.2014 (punto 5.2), sia in tempi successivi il regolatore di settore hanno indicato come “opportuno” che il valore di VIR riportato nei bandi sia aggiornato al 31.12 dell’anno precedente la loro pubblicazione (o, al più, di due anni precedenti). Nel caso di specie la stazione appaltante ha indicato nel bando sia il valore VIR al 31.12.2017, oggetto di verifica da parte di ARERA ai sensi dell’art. 15 comma 5 del d.lgs. n. 164/2000, sia, adeguandosi alle indicazioni del regolatore, un valore di VIR aggiornato al 31.12.2023.

Lamenta tuttavia parte ricorrente nel ricorso introduttivo che tale aggiornamento è stato autonomamente posto in essere dalla stazione appaltante, partendo dal dato verificato del 31.12.2017, senza nuovamente interpellare l’Autorità.

Ora, come si evince dai documenti in atti, sin dal gennaio 2018 la stazione appaltante aveva richiesto all’ARERA la valutazione del VIR, attività prodromica all’indizione della gara e prescritta dall’art. 15 comma 5 del d.lgs. n. 164/2000; la valutazione è stata espressa da ARERA al 22 dicembre 2020.

Si evince dalla delibera di ARERA n. 571/2020/R/gas in atti, che ha validato i dati al 31.12.2017, che il protrarsi dall’attività di ARERA è stato a sua volta determinato in parte dai tempi di caricamento su apposita piattaforma della documentazione inerente le infrastrutture da parte dei vari comuni; i tempi del procedimento, cioè, hanno subito un “ostruzionismo informativo”.

Ne deriva che il procedimento di verifica non solo ha tempi non certi ma può essere condizionato in modo significativo da quegli stessi operatori che non hanno interesse a che la gara abbia luogo, aspetto cui il legislatore del 2022 ha tentato di porre rimedio predisponendo una sanzione per i gestori che tardano a fornire i dati.

Nel caso di specie, il tempo di verifica innanzi ad ARERA si è protratto per tre anni, cioè un tempo superiore a quello della cadenza di aggiornamento dei dati di gara indicata come “opportuna” dalle linee guida ministeriali e nelle delibere del regolatore (che invitano ad aggiornare i dati, al più, a due anni antecedenti la pubblicazione del bando); la problematica di acquisizione dei dati si è per altro puntualmente riproposta all’atto di indizione della gara, facendo sì che una gara bandita a fine 2024 vedrà, nella migliore delle ipotesi, i tempi di presentazione delle offerte scadere a ottobre 2025.

In tale contesto, al di là del fatto che la normativa non impone un reiterato passaggio innanzi ad ARERA anche per un semplice aggiornamento (purché la congruità del dato di base sia stata verificata e l’aggiornamento sia reso trasparente e comprensibile, ragione per cui ARERA richiede di indicare nel bando sia il dato verificato che quello aggiornato), a seguire pedissequamente la tesi di parte ricorrente e tenendo conto della realtà dei procedimenti, le gare potrebbero non avere mai luogo, essendo evidente come le tempistiche si possano protrarre oltre i tempi che imporrebbero un aggiornamento del dato.

Questo effetto in sostanza anticoncorrenziale della tesi di parte ricorrente viene non a caso anche stigmatizzato nella delibera ARERA n. 142/2025, prodotta dal comune di Saluzzo sub. doc. 17, la quale, per quanto successiva al bando impugnato e dunque non applicabile negli aspetti di puntuale regolazione, formula osservazioni di contesto e fatto che sono certamente valide anche nel presente giudizio.

Si legge in particolare nella delibera: “ la gestione sequenziale dei due procedimenti di verifica degli scostamenti VIR-RAB e dei bandi di gara, e i tempi richiesti per la gestione di ciascuno di essi, comporta spesso che trascorra un periodo di tempo non irrilevante tra il momento in cui la stazione presenta i valori di VIR allegati all’istanza per la verifica dello scostamento VIR-RAB, e il momento in cui la medesima Stazione Appaltante pubblica i bandi di gara, in esito alle osservazioni ricevute dall’Autorità; da ciò consegue che i valori di VIR rispetto ai quali l’Autorità ha valutato lo scostamento VIR-RAB si riferiscano a un anno di molto antecedente all’anno di pubblicazione del bando di gara” ; “ ritenendo necessario che anche i valori di VIR successivamente pubblicati e aggiornati assieme agli atti di gara, devono essere comunque ulteriormente verificati dall’Autorità (anche qualora aggiornati in coerenza con il Chiarimento Aggiornamento VIR), si perverrebbe a un esito, quasi paradossale, di perpetua riverifica da parte dell’Autorità di valori che normalmente sono destinati a variare nel tempo ”.

In tale delibera ARERA conclude che non occorre un nuovo passaggio innanzi all’Autorità all’atto di ogni aggiornamento dei dati, purché lo stesso segua criteri di trasparenza (in particolare sia esplicitato nel bando l’intervenuto aggiornamento e siano indicati i due valori, quello valutato e quello aggiornato); nella delibera si indica come criterio di aggiornamento il “chiarimento VIR”, corrispondente ad un chiarimento pubblicato dall’Autorità in data 17.12.2024.

Ora il bando per cui è causa è stato pubblicato in GU in data 27.12.2024 con tempistiche che, evidentemente, rendevano impraticabile per la stazione appaltante l’applicazione non solo ed ovviamente della delibera del 2025 ma anche di un chiarimento reso pochi giorni prima.

A quella data, infatti, la stazione appaltante aveva già proceduto a sottoporre ad ARERA la congruità del dato originario, aveva ulteriormente sottoposto all’Autorità il bando ed aveva ottenuto riscontro favorevole con la delibera Deliberazione del 3 dicembre 2024 n. 525/2024/R/GAS (in cui l’ARERA formulava alcune osservazioni, tra cui quella di procedere all’aggiornamento del dato di VIR, senza imporre una specifica metodologia di calcolo), e aveva perciò (correttamente) proceduto in autonomia all’aggiornamento del dato.

Alla luce di siffatto contesto fattuale e normativo si ritiene che il primo motivo di ricorso, per come originariamente formulato, sia certamente infondato.

La censura originaria infatti si limita a sostenere che ogni e qualsivoglia aggiornamento del dato di VIR debba necessariamente passare per una nuova valutazione ARERA, soluzione la cui infondatezza si ritiene di avere già ampiamente dimostrato e che risulta sconfessata anche dalla stessa ARERA.

Con la memoria depositata per l’udienza di merito la parte ha, in verità, mutato la censura; l’attenzione, infatti, si appunta non più sul fatto che l’aggiornamento non sia stato nuovamente inviato ad ARERA ma piuttosto sui criteri utilizzati dal Comune per procedere all’aggiornamento.

In questi termini la censura è nuova e come tale inammissibile, non essendo contenuta né nel ricorso introduttivo né in un formale atto di motivi aggiunti.

In ogni caso si ritiene, sempre in ragione delle considerazioni prima formulate, che essa sarebbe comunque infondata.

Giova infatti osservare che la verifica ARERA è principalmente volta a regolare le ricadute tariffarie degli investimenti degli operatori; l’attenzione posta al dato di VIR ed al suo aggiornamento è, come più volte ripetuto, certamente funzionale a permettere all’operatore di formulare una offerta consapevole; per contro la stessa ARERA ha evidenziato nella delibera n. 142/2025 che, in astratto, la stazione appaltante potrebbe financo discostarsi dai dati verificati da ARERA, giustificandosi. Soprattutto là dove si tratti non di modificare i dati verificati né di contestare lo stato di consistenza delle infrastrutture ma di disporne un semplice aggiornamento (reso trasparente dall’indicazione del dato originario e del dato aggiornato) non pare al Collegio che la finalità del bando (cioè quella di consentire una partecipazione sostenibile e non quella di cristallizzare un dato che, in sé, non è cristallizzabile ed è destinato ad ulteriore evoluzione nel corso della stessa gara) sia tradita se la stazione appaltante segue una o un’altra metodologia di aggiornamento, purché la stessa sia comprensibile e non tacciabile di palese incongruità.

L’aggiornamento non implica infatti, come arriva a sostenere parte ricorrente, che l’amministrazione potrebbe individuare un dato “a caso” ma piuttosto che la stessa fornisca un dato economico maggiormente aderente alla realtà più recente; per contestarlo quindi (in un contesto di impugnativa del bando e non di contenzioso di esatta quantificazione del rimborso) non basta limitarsi a sostenere che non si è pedissequamente seguito uno o un altro metodo, dovendosi quantomeno prospettare che la metodologia seguita avrebbe portato allo snaturamento del dato di base, con risultati economici significativamente distanti dalla metodologia suggerita dall’Autorità e tali da incidere in termini rilevanti al punto di impedire ad un operatore (sempre operatore economico specializzato di settore) di interpretare il complesso dei dati in termini utili a formulare un’offerta sostenibile e a valutare il ragionevole rischio insito nella sempre possibile evoluzione del dato di valorizzazione delle infrastrutture. In sostanza la ricorrente dovrebbe prospettare a fronte di quello che resta un ragionevole margine di discrezionalità tecnica una palese incongruità/irragionevolezza del dato.

Ferma dunque l’inammissibilità processuale della contestazione nel caso si specie, si ritiene, in ogni caso, che anche la prospettazione non sarebbe idonea al fine per cui la censura è dedotta, ossia dimostrare l’impossibilità per un operatore specializzato di settore di presentare una offerta sostenibile alla luce di un solo dato (aggiornamento di valore) intrinsecamente variabile nella gestione del servizio.

Il ricorso deve quindi essere dichiarato in parte improcedibile e in parte infondato.

Stante la complessità e novità delle questioni le spese di lite sono compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

dichiara il ricorso in parte improcedibile e in parte infondato;

compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paola Malanetto, Presidente FF, Estensore

Luca Pavia, Referendario

Pietro Buzano, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Paola Malanetto

IL SEGRETARIO