Pubblicato il 17/06/2025

N. 01074/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00235/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 235 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
MM ON e FI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Valerio Pardini, Antonino Saccà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Valerio Pardini in Firenze, via Panciatichi n. 778;

contro

Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Settentrionale, Porti di Livorno, Piombino e Portoferraio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

NE BA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Taddia e Riccardo Farnetani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AT NE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , quale capogruppo mandataria dell’A.T.I. costituita con la NE BA s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Bassano e Federico De Meo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. De Meo, in Firenze, Via de’ Pucci n. 4;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- del provvedimento del Presidente dell'Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale n. 190 del 20.12.2023 (comunicato via pec il 21.12.2023);

- delle delibere del Comitato di NE dell'Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale nn. 41/2022, 18/2023 e 42/2023, conosciute in quanto citate nel provvedimento di cui sopra;

- della nota dell'Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale del 21.12.2023 con cui è stato trasmesso il provvedimento presidenziale n. 190 del 20.12.2023;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da MM ON e FI S.r.l. il 5/3/2024 :

- dell'avviso del 17.01.2024, affisso con il n. di pubblicazione 2024/0000013 sull'albo online dell'Autorità di Sistema portuale in data 18.01.2024, e avente ad oggetto “ Procedura aperta per l'assentimento in concessione di un'area demaniale marittima di mq. 12.700 mq circa, con un fabbricato di proprietà dello Stato ad uso industriale per complessivi mq. 1.905,50 nonché uno specchio acqueo di mq. 2.391,50 per alaggio e varo imbarcazioni nel Porto di Livorno, il tutto da destinare quale cantiere di costruzione, riparazione e manutenzione navale. – LOTTO 1 ”;

- dell'avviso del 17.01.2024, affisso con il n. di pubblicazione 2024/0000012 sull'albo online dell'Autorità di Sistema portuale in data 18.01.2024, e avente ad oggetto “ Procedura aperta per l'assentimento in concessione di un''area demaniale marittima di mq.3000 circa di cui un fabbricato di proprietà dello Stato per complessivi mq. 1.303,86 nonché uno specchio acqueo di mq. 78 per alaggio e varo imbarcazioni nel Porto di Livorno, da destinare quale cantiere di costruzione, riparazione e manutenzione navale. – LOTTO 2 ”;

- dell'avviso del 17.01.2024, affisso con il n. di pubblicazione 2024/0000010 sull'albo online dell'Autorità di Sistema portuale in data 18.01.2024, e avente ad oggetto “ Procedura aperta per l'assentimento in concessione di un'area demaniale marittima di mq. 22.849,95, al cui interno sono presenti fabbricati di proprietà dello Stato per complessivi mq.8.148,15 nel Porto di Livorno, da destinare quale cantiere di costruzione, riparazione e manutenzione navale. LOTTO 3 ”;

- dell'avviso del 17.01.2024, affisso con il n. di pubblicazione 2024/0000011 sull'albo online dell'Autorità di Sistema portuale in data 18.01.2024, e avente ad oggetto “ Procedura aperta per l''assentimento in concessione di un'area demaniale marittima di mq. 8.400 circa con tre fabbricati di proprietà dello Stato per complessivi mq. 1.619,12 nonché uno specchio acqueo antistante di mq. 3.515,69, nel Porto di Livorno, da destinare quale cantiere di costruzione, riparazione e manutenzione navale. LOTTO 4 ”;

- del provvedimento del Presidente dell''Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale n. 26 del 29.02.2024;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso se lesivo.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 24 luglio 2024 :

- del provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Tirreno Settentrionale n. 112 dell’01.07.2024;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 10 settembre 2024 :

- del provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Tirreno Settentrionale n. 112 dell’01.07.2024, dei verbali della commissione giudicatrice del 31 maggio e del 20 giugno 2024, dei tre verbali della commissione giudicatrice del 21 giugno dello stesso anno, nonché, se intercorsa, dell’incognita concessione demaniale marittima rilasciata in favore dell’ATI controinteressata a seguito del provvedimento presidenziale appena indicato;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da AT NE S.P.A. il 18 settembre 2024 :

per l’annullamento in parte qua dei verbali della commissione giudicatrice del 31.05.2024 e del 20.06.2024 e dei tre verbali del 21.06.2024 nel procedimento di evidenza pubblica indetto dall’AdSP-MTS con provvedimento presidenziale n. 190/2023 per l’assegnazione in concessione del LOTTO n.4, nella parte in cui si è ritenuto ammissibile la proposta del concorrente Cantiere Navale MM ON & FI, assegnandogli un punteggio totale di 64 punti, nonché del provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale n. 112 dell’1.7.2024 nella parte in cui, richiamando il verbale delle operazioni di gara del 21.06.2024, ha ritenuto comunque ammissibile la proposta di Cantiere Navale MM ON & FI con il richiamato punteggio.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Settentrionale Porti di Livorno, Piombino e Portoferraio e della NE BA Spa;

Visto l'atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale della AT NE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente, MM ON e figli s.r.l. - che opera nel porto di Livorno quale cantiere per la riparazione navale in regime di concessione demaniale marittima, nella zona portuale denominata “NA SA” - col ricorso introduttivo del giudizio, ha impugnato la delibera del Comitato di NE dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale n. 18 del 16 giugno 2023, con la quale è stato approvato il Piano industriale predisposto dalla società di consulenza RINA s.p.a., dandosi contestualmente “ mandato all’Amministrazione di avviare le procedure per l’affidamento, mediante bando pubblico, delle aree demaniali marittime delle Darsene SA e AL tenendo conto delle conclusioni dello studio del RINA, anche mediante le variazioni ritenute necessarie allo strumento urbanistico (Piano Regolatore Portuale ) ”. Ed ancora ha impugnato la delibera del Comitato di NE n. 42 del 15 dicembre 2023, con la quale è stata disposta “ una gestione transitoria fino al 30 giugno 2026 dell’attuale configurazione spaziale, da consentire previo svolgimento di procedure di evidenza pubblica ”; nonché il provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Tirreno Settentrionale n. 190 del 20 dicembre 2023, con cui è stato disposto l’inizio “ delle procedure per l’affidamento delle concessioni demaniali in precedenza elencate con le modalità di cui all’articolo 37 del Codice della Navigazione ”, specificando che la durata delle stesse “ terminerà il 30 giugno 2026 ”, e si è autorizzato, nelle more del rilascio delle concessioni “transitorie”, il rilascio di una concessione provvisoria ex art. 10 del Regolamento di esecuzione del Codice della Navigazione “ in favore dei soggetti attualmente presenti nelle zone oggetto della procedura ”, “ fino al 30/06/2024 data entro la quale si presume si concludano le procedure di evidenza pubblica ”.

Con quest’ultimo atto, dunque, il Presidente dell’AdSP ha disposto di avviare una procedura comparativa per l’affidamento sino al 30 giugno 2026 di quattro aree portuali, tra cui quella già condotta in concessione dalla ricorrente; e ciò nelle more del processo di completa ristrutturazione e di riqualificazione delle dette aree (SA e AL), delineato nel Piano industriale, volto a incrementare in tale comparto le attività industriali di costruzione, manutenzione e riparazione navale, specie nel settore della nautica da diporto di alta fascia.

Avverso tali atti la società ON, con il ricorso principale, ha dedotto:

1) la violazione dell’art. 36 cod. nav. e la violazione degli artt. 18 e 22 del locale Regolamento per l’amministrazione delle aree demaniali, sottolineando il fatto che il provvedimento nr. 190 del 2023 era stato preceduto dall’istanza ex art. 36 cod. nav. della ricorrente (del 12 dicembre 2023) volta al rinnovo quadriennale della propria concessione e che rispetto a tale istanza l’AdSP non aveva adottato alcun provvedimento; ed evidenziando inoltre che le impugnate determinazioni dell’amministrazione di fatto anticiperebbero la modifica del Piano regolatore portuale (PRP) o comunque l’assunzione dei provvedimenti di pianificazione preannunciati dal Comitato di NE con la propria delibera n. 18/2023, in quanto le darsene AL e SA sarebbero allo stato adibite dal PRP alla funzione AI1 “ riparazione, manutenzione, trasformazione, costruzione e allestimento navale ”, mentre ciò che riguarda la nautica da diporto sarebbe ricompreso nella funzione AI2 “ riparazione, manutenzione, trasformazione, costruzione per la nautica da diporto ”, che in quella zona del porto, alla stregua della vigente disciplina urbanistica, non sarebbe ammessa;

2) l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e manifesta illogicità; la carenza di motivazione, relativamente alle analisi di mercato svolte nello studio RINA, sostenendo che tali analisi consisterebbero in “ un insieme di semplici affermazioni delle volte assolutamente ripetitive ” e che la soluzione proposta dal RINA in merito allo sfruttamento della NA SA non chiarirebbe perché questo avrebbe dovuto “ portare un qualche miglioramento o incremento delle attività che già oggi lì vengono esercitate ”;

3) l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e manifesta illogicità; la carenza di motivazione, relativamente allo studio RINA nella parte in cui si è prospettato di “ realizzare la trasformazione della destinazione d’uso della NA AL ” che si vorrebbe destinare alla nautica da diporto, al contempo riqualificando il comparto della NA SA per l’attività di “ cantieristica industriale intesa come manutenzione e riparazione di navi non da diporto ”: secondo la ricorrente lo studio RINA non avrebbe valutato che la riduzione delle aree dedicate all’attività cantieristica industriale “può essere giustificata solo dopo che l’AdSP abbia verificato che le concessioni superstiti siano sufficienti a soddisfare i bisogni degli armatori e dei traffici”.

La ricorrente ha poi depositato, il 5 marzo 2024, un primo atto di motivi aggiunti col quale ha impugnato gli avvisi di cui ai numeri di pubblicazione 10, 11, 12 e 13 del 2024, afferenti alle aree demaniali, rispettivamente individuate in quattro lotti, oggetto della procedura bandita con il provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale n. 190/2023 (per l’affidamento delle concessioni fino al 30 giugno 2026); nonché il provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale n. 26 del 29 febbraio 2024, con il quale è stata chiarita la possibilità di partecipare alla procedura di affidamento in ATI.

Oltre all’illegittimità derivata di cui al primo motivo, la società ON eccepisce, con il secondo e il terzo motivo, il difetto di motivazione, l’illogicità manifesta e l’irragionevolezza, per il fatto che i quattro avvisi di gara adotterebbero ingiustificatamente criteri diversi per l’attribuzione del punteggio conseguibile con riferimento all’offerta tecnica: in particolare mentre gli avvisi relativi ai Lotti 1 e 2 (concessioni già NE BA e Romoli) prevedevano l’attribuzione fino a trenta punti per “ ordini di costruzione/ riparazione/ manutenzione mediante contratti almeno biennali ” e fino a dieci punti per “ investimenti per l’allestimento e la riqualificazione delle aree ”, gli avvisi per i Lotti 3 e 4 (concessioni ex F.LL NE e ON) attribuivano per “ ordini di costruzione e riparazione ” un massimo di 5 punti mentre assegnavano fino a 30 punti per “ investimenti per l’allestimento/ riqualificazione delle aree con indicazione degli interventi di sistemazione delle infrastrutture pubbliche presenti, in particolare dei fabbricati demaniali ”. Inoltre la ricorrente censura sotto ulteriori profili il criterio di valutazione dell’offerta tecnica per il Lotto 3 e per il Lotto 4, criterio che attribuirebbe per entrambi i lotti valore preminente “ all’elemento costituito dagli investimenti per allestimento/riqualificazione delle aree ”. In particolare, secondo la ricorrente: i) questa scelta confliggerebbe con la delibera del Comitato di NE n. 42/2023 perché rispetto ad un periodo di gestione transitoria fino al 30 giugno 2026 si premierebbe la capacità di “ realizzare investimenti la cui realizzazione e il cui ritorno economico richiederebbero tempistiche maggiori rispetto a quelle di affidamento delle concessioni ”; ii) nemmeno potrebbe rilevare in proposito la previsione del bando secondo cui “ per la quota residua di investimento, non recuperabile prima della scadenza della concessione sarà previsto il rimborso alla scadenza da parte del concessionario subentrante ”, perché verrebbe “ messo in relazione un elemento attuale e certo, cioè il dovere del concessionario di predisporre ed attuare un compiuto programma di investimenti ” con un “ elemento futuro e assolutamente incerto ”; iii) la previsione del bando confliggerebbe con l’art. 49 cod. nav. che escluderebbe “ il diritto ad alcun indennizzo per il concessionario uscente che abbia realizzato sul bene demaniale opere inamovibili ”; iv) il criterio di valorizzazione degli investimenti in un periodo di gestione transitoria confliggerebbe col fatto che in precedenza le concessioni provvisorie di durata annuale rilasciate negli anni 2022- 2023 stabilivano che il concessionario non avrebbe potuto “ erigere opere né variare quelle temporanee eventualmente ammesse ”.

Con il quarto motivo la ricorrente, riprendendo il primo motivo del ricorso introduttivo, sostiene che i quattro avvisi oggetto della presente impugnativa lascerebbero intendere che sulle aree demaniali oggetto di affidamento potranno essere svolte anche attività ulteriori non ricomprese nella funzione denominata “ IA1 – riparazione, manutenzione, trasformazione, costruzione e allestimento navale ”, posto che gli avvisi individuerebbero come elemento dell’offerta tecnica anche gli ordini di “ costruzione/riparazione/manutenzione per natanti ”: nella sostanza, di batteLL appartenenti alla categoria della nautica da diporto; in tal modo, secondo la ricorrente, le superfici del porto in questione finirebbero per essere destinate alla cantieristica per riparazione, manutenzione della nautica da diporto di alta fascia, con sottrazione alla destinazione contemplata dal PRP di cantieristica navale.

Con il quinto motivo la ricorrente censura l’avviso di gara nella parte in cui richiama “ gli obiettivi di valorizzazione del sedime demaniale di cui alla delibera del Comitato di NE n. 18/2023 ” a proposito della valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, obiettivi i quali, tuttavia, non verrebbero chiaramente individuati.

Con il sesto motivo la ricorrente censura “per incompetenza” (oltre che per invalidità derivata) il provvedimento presidenziale n. 26 del 29 febbraio 2024 che disponeva una proroga del termine per la presentazione delle offerte: secondo la ricorrente, poiché era stato il dirigente a sottoscrivere gli avvisi di gara, anche la proroga del termine per la presentazione delle offerte sarebbe stata di sua competenza.

Nel procedimento di gara hanno presentato offerta, per tutti e quattro i lotti l’ATI costituita tra le società AT NE s.p.a. (mandataria) e NE BA s.p.a. (mandante), mentre la ricorrente ON ha presentato offerta soltanto per il lotto 4. Una ulteriore offerta è stata proposta per il lotto 1 dalla società Romoli.

Con provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale n. 112 del 1° luglio 2024, il lotto 4 è stato affidato in concessione per i due anni all’ATI costituita tra le società AT NE s.p.a. (mandataria) e NE BA s.p.a. (mandante), alla cui offerta era stato assegnato un punteggio totale di 95 punti, a fronte di un punteggio totale assegnato all’offerta della MM ON & FI di 64 punti; e ciò con ordine alla MM ON e FI s.r.l. di abbandonare le aree demaniali entro il 30 settembre 2024, nonché di “ avviare le operazioni di sgombero delle aree e dei beni demaniali per effettuare la riconsegna nei termini in precedenza indicati ” nel termine di 15 giorni dal ricevimento del medesimo provvedimento.

In data 24 luglio 2024 la società ON ha depositato un secondo ricorso per motivi aggiunti deducendo, avverso il suddetto provvedimento, solo l’invalidità derivata, e chiedendo la tutela cautelare.

Si sono costituite l’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno settentrionale e, in qualità di controinteressata, la società F.LL NE quale capogruppo mandataria dell’A.T.I. costituita con la NE BA s.p.a., nonché quest’ultima società, tutte eccependo l’inammissibilità dei ricorsi per difetto d’interesse e comunque argomentando in merito all’infondatezza degli stessi.

Con ordinanza emessa all’esito della camera di consiglio del 5 settembre 2024 è stata respinta l’istanza cautelare.

Con un terzo ricorso per motivi aggiunti depositato il 10 settembre 2024, la società ON ha introdotto nuove ragioni a sostegno dell’impugnazione dell’aggiudicazione del lotto 4 all’ATI AT NE, in particolare articolando sei nuovi motivi:

1) violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento e dell’art. 4 del d.lgs. n. 36 del 2023, stante l’incongruenza dell’offerta dell’ATI, in quanto tendente a realizzare qualcosa di assolutamente diverso da quanto richiesto dagli atti di gara, con evidente, lesione della par condicio tra i contendenti, essendo in sostanza tale offerta tecnica basata su di un’operazione di demolizione e ricostruzione di fabbricati, che si adatterebbe più ad un appalto di lavori pubblici che ad una concessione di beni demaniali; peraltro, la proposta tecnica avanzata dall’ATI prevedrebbe un investimento per la sostituzione edilizia di immobili demaniali per un importo di € 5.080.000, che il concessionario non avrebbe possibilità di ammortizzare nel tempo residuo di durata della concessione, tanto da richiedere a carico del futuro concessionario subentrante un indennizzo pari a circa € 4.700.000. La Commissione avrebbe perciò dovuto dichiarare inammissibile l’offerta, in quanto tendente a realizzare “qualcosa di assolutamente diverso da quanto richiesto dagli atti di gara ” ed escludere l’ATI dalla procedura competitiva;

2) erroneità delle valutazioni dell’offerta tecnica dell’ATI aggiudicataria, trattandosi di offerta completamente antieconomica, non potendo quest’ultima trarre alcun utile dalla gestione del bene demaniale se non, a fine rapporto, tramite il previsto “rimborso” posto a carico del concessionario entrante;

3) erronea attribuzione all’offerta della controinteressata di un punteggio di trenta punti per il piano d’investimenti, consistente nella demolizione dei vecchi fabbricati e la successiva edificazione di un nuovo capannone, in realtà contrastante con la disciplina urbanistica di Livorno, che consentirebbe esclusivamente gli interventi di sola demolizione e queLL di ristrutturazione edilizia;

4) erronea attribuzione all’offerta della controinteressata di 6 punti su un massimo di 10 in relazione al criterio A.2, lett. c. del bando, “ ecocompatibilità della gestione mediante soluzioni finalizzate al risparmio delle risorse idriche ed energetiche ”, laddove sarebbe stata valorizzata la proposta di realizzare un impianto fotovoltaico e di depurazione, che sarebbe stata formulata in modo troppo generico;

5) erronea attribuzione del massimo punteggio (10 punti) anche in relazione al criterio A.1, lett. c) del bando, cioè in relazione al piano economico finanziario dell’ATI F.LL NE, mancando la dimostrazione della redditività del progetto;

6) erronea attribuzione all’offerta della controinteressata di 6 punti su un massimo di 10 in relazione al criterio A.1, lett. d. del bando, e cioè in merito agli “ ordini di costruzione/riparazione/manutenzione per natanti, imbarcazioni e/o navi (da) dimostrare medianti contratti almeno biennali di affidamento delle relative attività ”, in quanto la Commissione avrebbe illegittimamente “ valorizzato in favore della controinteressata elementi di mera prognosi (i clienti “potenziali”) ” e/o documenti, come le lettere di patronage , che non sarebbero contratti.

Con ricorso incidentale depositato il 18 settembre 2024, l’ATI F.LL NE ha impugnato i verbali di gara ed il provvedimento presidenziale n. 190 del 2023 di assegnazione in concessione del lotto n. 4, nella parte in cui si era ritenuto di ammettere la “proposta gestionale” della ON assegnandole 45 punti, a fronte dei 60 punti assegnati alla proposta gestionale dell’ATI. In particolare quest’ultima ha rilevato come l’offerta della ON prevedesse di collocare nello specchio acqueo oggetto della procedura di evidenza pubblica un bacino di carenaggio delle dimensioni di mt 100x31, dimensioni quindi maggiori (per 31 metri di lunghezza) di quello oggetto della concessione messa in gara (pari a 69 mt.), andandosi ad impegnare un ulteriore specchio acqueo della superficie di mq. 961 nel canale di accesso al porto di Livorno, limitandone la navigabilità. Peraltro, la possibilità di collocare il bacino galleggiante nella NA SA, con una sporgenza di 31 metri nel canale di accesso al Porto di Livorno, fuoriuscendo dallo specchio acqueo del Lotto 4, era già stata esclusa, ben prima della presentazione del progetto gestionale, dalla Capitaneria di Porto per ragioni inerenti la sicurezza della navigazione. Tale progetto infine contrasterebbe con gli “ obiettivi di valorizzazione del sedime demaniali di cui alla delibera del Comitato di NE n. 18/2023 ”, che aveva recepito il Piano Industriale Rina e che non prevedeva di collocare nella NA SA un bacino di carenaggio.

Con ordinanza emessa all’esito della camera di consiglio del 24 settembre 2024 è stata respinta l’istanza cautelare proposta dalla società ON unitamente al terzo ricorso per motivi aggiunti “ non risultando, sulla base di un sommario esame, che il confronto comparativo delle proposte effettuato dall’Amministrazione possa ritenersi viziato sotto alcuno dei profili prospettati dalla ricorrente ”; tale ordinanza è stata confermata in sede di appello cautelare dal Consiglio di Stato.

La domanda di accesso documentale presentata dalla società ON, ai sensi dell’art. 116, secondo comma, c.p.a., è stata decisa, nel senso dell’inammissibilità/improcedibilità, con ordinanza collegiale n. 1262 del 7 novembre 2024; mentre, una speculare domanda di accesso documentale, ugualmente presentata in corso di causa dall’ATI F.LL NE, è stata dichiarata improcedibile e comunque respinta dal Collegio con ordinanza n. 1540 del 23 dicembre 2024.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica; l’Avvocatura eccependo la sopravvenuta improcedibilità del giudizio, non essendo stata impugnata dalla ricorrente principale la concessione rilasciata in data 24 gennaio 2025 all’aggiudicataria ATI F.LL NE, a conclusione della procedura relativa alle superfici della NA SA (lotto n.4).

All’udienza pubblica del 29 maggio 2025, all’esito della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, deve essere respinta l’eccezione d’improcedibilità, sollevata dalla difesa erariale rilevando la mancata impugnazione della concessione (n. 5 del 2025) del lotto n. 4 alla controinteressata F.LL. NE. Infatti, il Collegio ritiene che nella fattispecie ricorrano le condizioni essenziali perché si possa configurare in astratto un’invalidità caducante, essendovi fra i due provvedimenti, di aggiudicazione della procedura ad evidenza pubblica (impugnato) e di concessione (non impugnato), un nesso immediato di presupposizione - consequenzialità, ed appartenendo gli stessi alla medesima sequenza procedimentale (che non vuol dire necessariamente allo stesso procedimento, ma anche a due procedimenti distinti ma collegati dall’evidenziato nesso di derivazione necessaria: cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 maggio 2025, n. 3872). Con la conseguenza che, nella fattispecie, l’impugnazione dell’atto finale di concessione non era necessaria ai fini della procedibilità del presente giudizio.

1. Passando dunque al merito ed iniziando dal ricorso introduttivo.

1.1. Quanto al primo motivo, è innanzitutto irrilevante il fatto che la ON avesse chiesto il rinnovo della sua concessione demaniale ex art. 36 c.n., perché, essendo tale concessione scaduta nel 2023, l’AdSP era comunque tenuta per legge ad avviare una procedura di gara secondo le disposizioni del medesimo Codice della navigazione, senza necessità di dare al riguardo alcuna specifica motivazione. Né la ricorrente può vantare un diritto di preferenza in quanto concessionaria uscente o un interesse giuridicamente tutelabile alla prosecuzione della sua concessione alle medesime condizioni, le quali peraltro non risultano più coerenti con le strategie di crescita e sviluppo del settore della cantieristica navale assunte dall’Amministrazione sulla base dello studio commissionato alla società RINA.

1.2. Sono pure infondate le doglianze articolate, in parte al primo motivo ed in parte al secondo e al terzo motivo, secondo cui, nell’attuare il Piano industriale elaborato dalla società RINA, con le gare in oggetto, l’Amministrazione vorrebbe soppiantare in modo illegittimo la previsione indicata nel PRP di riparazione navale (e cioè l’attività che la ricorrente assume di svolgere sulle aree che le sono state assentite in concessione) con l’attività cantieristica minore, riferita alle imbarcazioni da diporto. Infatti, come compiutamente chiarito dalle difese dell’AdSP e dell’ATI F.LL NE, sull’area già in concessione alla ON, il Piano industriale RINA prevede la permanenza di attività cantieristica navale ricadente nella funzione I-A1, la quale ricomprende le riparazioni su navi e su yacht di lusso, e non vi non vi prevede affatto la localizzazione di attività cantieristica minore riconducibile alla funzione I-A2. L’obiettivo del Piano industriale per l’area della darsena SA è infatti quello di “ una riqualificazione delle aree che consentano di incrementare le attività

industriali destinate al mantenimento efficiente dei servizi industriali attuali rimodernando tutta l’area con l’intento di incrementare l’attuale fornitura di servizi portuali e di manutenzione, riparazione navale ”; dunque l’attività svolta dalla ricorrente rimarrebbe perfettamente compatibile con il nuovo assetto prefigurato dal Piano industriale.

Peraltro, la procedura di gara per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime delle aree portuali di cui è causa non dà immediata attuazione al Piano industriale elaborato dalla società RINA nel 2023 ed approvato dalla stessa Autorità portuale, in quanto, come abbondantemente illustrato nelle difese dell’AdSP, tale Piano industriale verrà attuato nelle gare per l’affidamento delle concessioni a partire dal 2027 e non nel periodo intermedio di due anni oggetto delle procedure in discussione.

Sono dunque inammissibili le ulteriori censure rivolte avverso il Piano industriale elaborato dalla RINA, sia per mancanza di lesività delle previsioni di tale Piano (diretto a riammodernare le strutture presenti sulle aree demaniali e a rilanciare il settore economico in cui opera la ricorrente, e in ogni caso confermativo dell’assetto funzionale del quarto lotto per il quale la ricorrente ha presentato offerta), sia per difetto di un interesse attuale in capo alla ricorrente all’impugnazione di tali previsioni, sia perché le dette censure afferiscono al merito di scelte tecnico discrezionali assunte dall’AdSP sulla complessiva riorganizzazione e riqualificazione delle aree della darsena SA e della darsena AL. Peraltro, a fronte delle generiche doglianze prospettate dalla ricorrente, tale Piano industriale appare estremamente dettagliato e basato su analisi di mercato e stime economiche condotte con metodo scientifico.

1.3. In conclusione, il ricorso principale deve essere respinto.

2. Si passa dunque all’esame del primo ricorso per motivi aggiunti, con il quale la società ON ha impugnato i quattro avvisi di selezione per l’affidamento dei quattro lotti in cui è suddiviso il comparto in questione.

2.1. Preliminarmente, come eccepito dalle parti resistente e controinteressata, avendo la ricorrente partecipato solo alla procedura indetta con l’avviso riferito al lotto n. 4, essa non ha interesse a contestare la legittimità degli avvisi e delle procedure relative agli altri lotti. Con riferimento dunque all’impugnazione degli avvisi relativi ai lotti nn. 1, 2 e 3, il primo ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato parzialmente inammissibile.

2.2. Ciò premesso, nel merito va osservato, in relazione al secondo e al terzo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti in esame (il primo motivo è d’invalidità derivata), che la differenziazione per singoli lotti ovviamente non impediva la formulazione di differenti criteri di affidamento, considerata la diversità di funzione che ciascun lotto è destinato a realizzare e le diverse caratteristiche ed esigenze di ammodernamento infrastrutturale che i diversi lotti presentano. Appaiono dunque pienamente giustificati i diversi criteri per l’attribuzione dei punteggi stabiliti nei quattro avvisi. In particolare, quanto alle aree oggetto del lotto n. 4 di gara, il Piano industriale evidenzia che: “ gli immobili di proprietà dello Stato … presentano criticità manutentive e comunque sono di risalente realizzazione con dimensione e configurazione che di fatto limitano le capacità potenziali dell’area ” e che “ i manufatti insistenti nell’area e versanti in pessime condizioni di manutenzione devono essere riconsiderati per una loro ampia ristrutturazione, nuova modellazione da parte del futuro concessionario ” (cfr. Piano industriale RINA, pag. 28). Anche nelle considerazioni conclusive del Piano industriale si indica che nell’ area 4 occorre “ procedere alla riqualificazione dell’area procedendo, in accordo con le Amministrazioni statali competenti, alla demolizione e ricostruzione dei fabbricati esistenti per recuperare sia le strutture oggi in degrado sia per adeguare l’intero ambito ... con immobili moderni e funzionali ”.

Appare dunque coerente con gli obiettivi di riqualificazione del comparto perseguiti dall’amministrazione, la scelta contenuta nell’avviso di gara del lotto 4 di attribuire un particolare peso agli interventi di riqualificazione e ristrutturazione dei fabbricati ivi esistenti, assegnando fino a 30 punti sul punteggio massimo di 65 ad “ investimenti per l’allestimento/riqualificazione delle aree con indicazione degli interventi di sistemazione delle infrastrutture pubbliche presenti, in particolare dei fabbricati demaniali ”. Avendo evidentemente l’AdSP ritenuto esigenza prioritaria per il periodo di gestione transitoria quella di promuovere un intervento di recupero delle strutture in degrado e di adeguamento dell’intero ambito con immobili moderni e funzionali, dando avvio già in questa fase ad interventi di riqualificazione.

2.3. La medesima scelta di valorizzare, tra gli elementi di valutazione dell’offerta tecnica, gli “ investimenti per l’allestimento/la riqualificazione delle aree, con indicazione degli interventi di sistemazione delle infrastrutture pubbliche presenti, in particolare dei fabbricati demaniali ”, non appare poi irragionevole o sproporzionata rispetto alla breve durata della concessione, in quanto l’entità degli investimenti dipende dalle logiche imprenditoriali, ovvero dall’impegno e dall’assunzione del rischio che l’operatore ritiene di addossarsi. Nel caso di specie, l’ATI costituita tra F.LL NE e NE BA ha ritenuto di assumersi un tale rischio e nel proprio piano finanziario ha programmato investimenti per € 5.080.000 nei due anni di durata della concessione. Ma la stessa ON, nel suo Piano economico, aveva elencato “ le spese di investimento previste su beni ed immobili demaniali con indicazione quota residua di rimborso alla scadenza ”, prevedendo un investimento di € 1.817.379,30 sul demanio ed indicando “ un importo residuo alla scadenza ” non ammortizzato di € 1.496.151,37. E ciò per la realizzazione di opere che entrambi i concorrenti si impegnano ad effettuare in tempi brevi e comunque nei due anni di durata della concessione.

Inoltre, laddove tali investimenti non risultino compensabili nei due anni di vigenza della concessione, è comunque previsto un meccanismo di salvaguardia dell’imprenditore uscente e delle sue spese, che verrebbero rimborsate dal concessionario subentrante; il che ha permesso ai concorrenti di sviluppare offerte in cui viene comunque garantita la redditività dell’investimento medio-tempore effettuato.

Senza che tale meccanismo si ponga in contrasto con l’art. 49 del cod. nav. (che, avverte la ricorrente, escluderebbe “ il diritto ad alcun indennizzo per il concessionario uscente che abbia realizzato sul bene demaniale opere inamovibili ”), riguardando tale disposizione la diversa fattispecie di investimenti che il concessionario decida di realizzare di sua iniziativa, mentre nel caso in esame è lo stesso avviso di gara a prevedere la realizzazione di investimenti, talchè le eventuali quote di costo non ammortizzate nel periodo della durata della concessione necessariamente dovranno essere rimborsate dal concessionario subentrante.

Peraltro, l’art. 49 citato fa espressamente salvi i diversi accordi contenuti nell’atto di concessione.

2.4. Parimenti infondato è il quarto motivo. Infatti, limitando l’esame all’avviso relativo al lotto n. 4, esso richiede una “ proposta gestionale per aree demaniali e manufatti destinati all’attività di cantieristica, costruzione, riparazione e manutenzione navale ”; definizione corrispondente a quella di cui all’art.7 comma 9°, sub b) delle NTA al PRP, che individua la funzione I-A1, laddove per nave s’intende un’imbarcazione di qualunque natura (anche da diporto, cioè i “mega-yacht”) di lunghezza superiore ai 24 metri. Perciò l’avviso non consente affatto lo svolgimento di attività rivolte alla “nautica da diporto” (di cui alla funzione I-A2), ossia rivolta a quelle imbarcazioni minori che non sono “navi” e che sono destinate al “diporto nautico”. Non vi è dunque alcun contrasto dell’impostazione dell’avviso con le previsioni urbanistiche, come già evidenziato al punto 1.2. della presente motivazione.

2.5. Inoltre, con riferimento al quinto motivo, non sembra sussistere l’asserita indeterminatezza dei criteri per l’attribuzione dei punteggi, laddove questi vengono rapportati all’aderenza delle offerte agli obiettivi di valorizzazione del sedime demaniale di cui alla delibera del comitato di gestione n 18/2023, poiché, gli obiettivi di valorizzazione sono queLL, sopra esaminati, del Piano industriale Rina e dunque sono tutt’altro che indeterminati e generici.

2.6. Infine, l’ultimo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti, relativo ad una presunta incompetenza del Presidente dell’AdSP a disporre la proroga del termine di presentazione delle offerte, deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse, avendo la ricorrente regolarmente partecipato alla gara e non essendosi tale presunto vizio tramutato in una violazione sostanziale dei principi di imparzialità e parità di condizioni di partecipazione.

2.7. In conclusione, il primo ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato in parte inammissibile per difetto d’interesse e in parte respinto.

3. Si può per ora scavalcare il secondo ricorso per motivi aggiunti (con il quale è stata dedotta solo l’invalidità derivata avverso il provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Tirreno Settentrionale n. 112 del 1° luglio 2024 di aggiudicazione all’ATI F.LL NE della procedura relativa al lotto n. 4), per passare all’esame incrociato del terzo ricorso per motivi aggiunti e del ricorso incidentale i quali afferiscono alla fase dello svolgimento della gara sul lotto 4 e alla relativa aggiudicazione.

3.1. Preliminarmente, per ragioni di economia processuale, si ritiene di dover esaminare prioritariamente il ricorso incidentale proposto dalla controinteressata F.LL NE.

Tale ricorso è fondato.

Infatti, il dispiegarsi della dialettica processuale ha rivelato con evidenza come l’offerta tecnica della società ON fosse irrealizzabile, essendo pacifico che il bacino galleggiante oggetto di tale proposta andrebbe a sporgere verso il canale - al di fuori della banchina esistente - per circa mt. 30, e dunque avrebbe dimensioni non adeguate e proporzionate alla banchina, tanto che la Capitaneria di porto aveva preannunciato il proprio parere contrario in merito al posizionamento di tale bacino che andrebbe appunto a creare un ingombro non consentito nel canale di accesso al porto di Livorno; e da ultimo, con comunicazione del 9 agosto 2024, la stessa AdSP ha avvertito la società ON di non aver “ rilasciato alcuna autorizzazione, ai fini demaniali marittimi, per il posizionamento del bacino galleggiante in presunto arrivo nel porto di Livorno tra il 15 agosto e il 15 settembre, la cui dimensione tra l’altro eccederebbe la superficie oggetto di concessione provvisoria scaduta alla data del 30 giugno u.s. ”. La stessa Avvocatura, dopo aver riconosciuto che la detta struttura non risulta nemmeno collocabile nelle zone oggetto della procedura di gara, in quanto la sua lunghezza eccede di circa 30 metri dal limite dello specchio acqueo, con memoria del 19 settembre 2024, ha eccepito il difetto di legittimazione ad agire della ricorrente principale, in conseguenza della presentazione da parte di quest’ultima di un’offerta non valutabile.

Per cui, l’offerta tecnica della ON, in quanto basata sulla previsione dell’occupazione di un’area demaniale di maggior estensione rispetto a quella concedibile, doveva essere valutata in limine come inammissibile.

3.2. L’accoglimento del ricorso incidentale comporta il venir meno, in capo alla ON, della situazione legittimante l’impugnazione dell’esito della gara, tranne che in relazione a quei profili di gravame relativi all’ammissibilità dell’offerta dell’ATI F.LL NE che si pongono in posizione simmetrica rispetto alla non ammissibilità della proposta della ON, potendo tali profili di gravame di carattere escludente essere posti a fondamento di un interesse strumentale alla ripetizione della gara stante l’impossibilità di procedere alla scelta di un’offerta regolare.

3.3. In particolare, afferisce alla stessa categoria dell’ammissibilità, il vizio dedotto dalla ON con il terzo motivo (e in parte nel primo motivo) del terzo ricorso per motivi aggiunti, con il quale si è dedotto che l’offerta dell’ATI avrebbe dovuto essere esclusa per il fatto di prevedere la demolizione e la ricostruzione di tutti i fabbricati esistenti sul lotto n.4, ossia un intervento edilizio non consentito dagli strumenti urbanistici locali.

Tale motivo non è però meritevole di positivo apprezzamento.

Infatti, innanzitutto, come correttamente osservato dall’Avvocatura, la previsione nell’offerta di investimenti tesi alla ristrutturazione e alla demolizione dei beni e alla loro ricostruzione non è affatto preclusa dall’Avviso di selezione, ponendosi, detta soluzione, come funzionale agli obiettivi di riqualificazione del sedime portuale sottesi alla realizzazione del progetto RINA, progetto che l’Avviso di selezione, seppur con una concessione c.d. “ponte” perché di durata limitata, mira a perseguire. In particolare, nel progetto RINA si evidenzia la necessità di un ammodernamento infrastrutturale, di una rimodulazione degli immobili esistenti, di un ampliamento delle superfici destinate alla funzione cantieristica, al fine di rendere maggiormente redditizio il settore della cantieristica ed intercettare la domanda del mercato. In particolare, poi, nelle “ Conclusioni ”, con particolare riferimento al lotto n. 4, è evidenziata la necessità di: “ procedere alla riqualificazione dell’area procedendo, in accordo con la Amministrazioni statali competenti, alla demolizione e ricostruzione dei fabbricati esistenti, per recuperare sia le strutture oggi in degrado sia per adeguare l’intero ambito alle nuove lavorazioni e servizi cui viene destinata con immobili moderni e funzionali ”. Per cui è evidente che l’Avviso di selezione in questione, tra i cui obiettivi vi è quello della “ valorizzazione del sedime demaniale di cui alla delibera del Comitato di gestione n. 18/2023 ”, ricomprenda e ammetta la realizzazione di nuove opere e non solo la manutenzione dei beni esistenti.

Sulla non irragionevolezza di tale impostazione dell’Avviso e sulla rispondenza ad essa dell’offerta dell’aggiudicataria, si è già detto al punto 2.3. della presente motivazione.

Ciò premesso, non era quella delle valutazioni delle offerte da parte della Commissione di gara, la sede appropriata per stabilire nello specifico quali interventi edilizi fossero consentiti dalla strumentazione urbanistica attualmente vigente, trattandosi di questione che si porrà al momento della richiesta e del rilascio del titolo edilizio e dunque nell’ambito di una diversa ed autonoma procedura amministrativa. Allo stato peraltro risulta che l’art. 22 del Regolamento urbanistico del Comune di Livorno, rimanda, quanto al “ Porto operativo ”, alla disciplina del Piano regolatore portuale (PRP), mentre l’art. 84 delle norme tecniche di attuazione del nuovo Piano operativo del Comune di Livorno, in corso di definitiva approvazione, demanda al PRP, di competenza dell’AdSP, la pianificazione delle aree portuali e retro-portuali.

A sua volta, il vigente Piano regolatore portuale, che disciplina nella scheda tecnica n. 3, art. 22 delle NTA, l’edificazione possibile all’interno dell’area “ Porto Prodotti Forestali ”, indica quali “ interventi edilizi consentiti sulle aree libere o rese libere: nuova edificazione ”, prevedendo un dimensionamento di ben 67.000 mq di SLP (SUL) nell’ambito del “ Porto Prodotti Forestali ”. Dalla documentazione versata in atti dalla F.LL NE, e come confermato in giudizio dalla AdSP, risulta peraltro come quest’ultima, nel 2023, abbia rilasciato analoghe autorizzazioni alla realizzazione di interventi di sostituzione edilizia (demolizione e ricostruzione di manufatti vetusti) proprio nel “ Porto Prodotti Forestali ”. Vi è, infine, che la ON nella propria offerta ha previsto la demolizione e la ricostruzione di un capannone, con ciò ritenendo essa stessa che tale operazione fosse consentita dagli attuali strumenti urbanistici.

Ne consegue che l’offerta dell’ATI F.LL NE non presentava affatto elementi di manifesta divergenza rispetto a quanto previsto negli atti di gara e nella disciplina urbanistica, tali da renderla in limine non valutabile da parte della Commissione.

3.4. Riprendendo dunque quanto osservato al precedente punto 3.2 della presente motivazione, il terzo ricorso per motivi aggiunti, oltre che infondato rispetto ai motivi appena sopra esaminati, deve essere dichiarato per il resto inammissibile per difetto d’interesse, afferendo le rimanenti censure alla sub-fase logicamente successiva dell’attribuzione di singoli punteggi all’offerta tecnica dell’aggiudicataria. Peraltro tali censure non supererebbero comunque la c.d. “prova di resistenza”, stante il distacco di 31 punti fra le due offerte.

3.5. In conclusione, il ricorso incidentale della controinteressata deve essere accolto con conseguenti: inammissibilità dell’offerta della ON; annullamento in parte qua del provvedimento di aggiudicazione; parziale carenza di legittimazione di quest’ultima ad impugnare il provvedimento di aggiudicazione relativo al lotto n. 4, se non in relazione ai profili sopra esaminati.

4. Ne consegue l’inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, e la parziale inammissibilità del terzo ricorso per motivi aggiunti, il quale, rispetto ai motivi non assorbiti dalla carenza di legittimazione, deve essere respinto.

5. Considerata la complessità della causa, nonché l’intrinseca opinabilità delle scelte di gestione del comparto cantieristico effettuate dall’AdSP con i provvedimenti oggetto d’impugnazione, si ritengono sussistere i presupposti per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,

- rigetta il ricorso principale;

- in parte dichiara inammissibile per difetto d’interesse e in parte respinge, nei sensi di cui in motivazione, il primo ricorso per motivi aggiunti;

- accoglie il ricorso incidentale della controinteressata ATI F.LL NE, nei limiti e nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale n. 112 del 1° luglio 2024, nella parte in cui ha ritenuto comunque ammissibile la proposta della MM ON & FI;

- dichiara inammissibile nei sensi di cui in motivazione il secondo ricorso per motivi aggiunti;

- dichiara in parte inammissibile e in parte infondato, nei sensi di cui in motivazione, il terzo ricorso per motivi aggiunti;

- compensa fra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Fenicia	Riccardo Giani

IL SEGRETARIO