Pubblicato il 24/06/2025

N. 02004/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02083/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2083 del 2023, proposto da
US LI, rappresentata e difesa dall'avvocato Edoardo Nigra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ragalna, non costituito in giudizio;

nei confronti

Regione Siciliana Assessorato Territorio e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di IA, domiciliataria ex lege in IA, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

1.- della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Ragalna prot. n. 10 del 25 giugno 2023, pubblicata all'albo pretorio dal 28 giugno 2023 al 28 luglio 2023, avente ad oggetto “Presa d'atto della avvenuta efficacia ed esecutività del Piano Regolatore Generale del territorio di Ragalna, ai sensi e per gli effetti dell'art. 54, c. 3, della L.R. 13/08/2020 n. 19, come modificato dall'art. 5, c. 2, lett. b), p. 1, della L.R. 30/12/2020 n. 36”, nella parte di interesse;

2.- d'ogni altro atto, antecedente e/o successivo comunque presupposto e/o consequenziale, anche non ancora conosciuto, ivi compresi, ove occorra, la “relazione del progettista” alle osservazioni al p.r.g. adottato, le “controdeduzioni dell'Ufficio Tecnico Comunale”, non conosciute, e la “Dichiarazione di sintesi” del 16 giugno 2023;

nonché, per l’accertamento ex art. 116 c.p.a.

del diritto del ricorrente ad accedere alla documentazione amministrativa chiesta e non ostesa dall’Amministrazione locale intimata e per il consequenziale annullamento, del provvedimento tacito di rigetto formatosi sull'istanza di accesso agli atti del 27 settembre 2023, con cui la ricorrente ha chiesto di poter visionare ed estrarre copia dei seguenti documenti: “…1 – Copia delle schede denominate “Relazione del Progettista”, redatte ai sensi dell''art. 3, comma 5, della L.R. n. 71/1978, relative alle osservazioni/opposizioni ricevute; 2 – Copia delle controdeduzioni rese dall'Ufficio Tecnico Comunale alle osservazioni/opposizioni; 3 – Ogni atto e/o documento conosciuto a seguito di visione ed esame della documentazione suddetta…”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana Assessorato Territorio e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Daniele Profili e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con l’odierno ricorso parte ricorrente ha impugnato la delibera del Consiglio comunale di Ragalna n. 10 del 25 giugno 2023, avente ad oggetto la “ Presa d’atto della avvenuta efficacia ed esecutività del Piano Regolatore Generale del territorio di Ragalna, ai sensi e per gli effetti dell’art. 54, c. 3, della L.R. 13/08/2020 n. 19, come modificato dall’art. 5, c. 2, lett. b), p. 1, della L.R. 30/12/2020 n. 36 ”, chiedendone l’annullamento nella parte di interesse.

1.2. Oltre alla domanda di annullamento ex art. 29, c.p.a., parte ricorrente ha altresì chiesto l’accertamento del suo diritto all’accesso agli atti chiesti al Comune intimato ai sensi dell’art. 116, co. 2, c.p.a., tenuto conto del silenzio serbato dall’Ente locale a fronte di siffatta istanza.

1.3. I fatti di causa possono essere così sintetizzati:

- parte ricorrente è proprietaria di due lotti di terreno ubicati nel territorio comunale di Ragalna di cui, il primo lotto (lotto A), identificato al Catasto Terreni al foglio 16, particelle 212, 662, 812 e 815, ubicato nei pressi di Piazza Cisterna e complessivamente esteso 8.700 metri quadri, mentre, il secondo lotto (lotto B), identificato al Catasto Terreni al foglio 21, particelle 553 e 645, ubicato nei pressi della Chiesa della CA , fra la via CA e la via Antico Palmento, con un’estensione complessiva di 5.167 metri quadri;

- quanto al lotto A, in particolare, si tratterebbe di una porzione di terreno ricompreso tra l’Istituto Comprensivo Statale di via Madonna del Carmelo e le villette edificate lungo la stessa via e la intersecante via Luigi Capuana, inserito all’interno di un contesto del tutto antropizzato e urbanizzato. Lo stesso terreno, inoltre, per una considerevole porzione, sarebbe intercluso, come peraltro evidenziato dalla previsione nel nuovo PRG di una nuova strada di accesso al servizio del terreno e come altresì dimostrato dalla contiguità del lotto in argomento con l’area circostante il Municipio comunale, compresa tra la via Paternò, la via Dottor Giuffrida e la Via Madonna del Carmelo;

- avuto riguardo al lotto B, si tratterebbe di una area incolta anch’essa ricompresa nel contesto urbano ed edificato, adiacente ad un complesso cooperativo di recente realizzazione e non distante dal nucleo storico abitativo posto intorno alla Chiesa della CA. Tale fondo sarebbe, come il precedente, parzialmente intercluso, trattandosi di un’area attorniata da abitazioni di nuova costruzione il cui unico accesso sarebbe consentito dalla strada veicolare a servizio del complesso di cooperative edilizie adiacente. A conferma di ciò, il nuovo PRG avrebbe previsto la realizzazione, a sud del lotto in parola, di una nuova arteria stradale urbana che possa facilitare il deflusso veicolare da e per tutte le nuove abitazioni ivi sorte, rendendo impensabile lo sfruttamento agricolo di un fondo che, oltre ad essere intercluso tra edifici, risulta pure costeggiato da una strada principale;

- il Comune di Ragalna, con la delibera n. 1 del 15 ottobre 2018 del Commissario ad acta , emanata in sostituzione dei poteri del Consiglio comunale, ha adottato il Piano Regolatore Generale (PRG), assegnando al lotto A la destinazione “ Agricola Urbana E2 ” e al lotto B la destinazione “ Agricola Produttiva E1 ”.

- la ricorrente, in precedenza, con atto del 4 gennaio 2019, ha presentato osservazioni e opposizione al PRG in commento, asserendo di non aver ottenuto alcun riscontro;

- nello specifico, dalla delibera di presa d’atto dell’efficacia del PRG oggi impugnata si evincerebbe, soltanto, che l’osservazione di parte ricorrente, individuata al n. 74, non sarebbe stata tra le 18 osservazioni accolte, non essendo stata riportata alcuna motivazione a sostegno del suo rigetto;

- per tale ragione, la ricorrente sarebbe stata costretta a presentare istanza di accesso agli atti il 27.09.2023, che non risulta essere stata evasa dal Comune, con conseguente proposizione dell’odierno ricorso avverso la delibera di presa d’atto e il silenzio-rigetto dell’istanza di accesso agli atti.

1.4. I motivi di ricorso sono i seguenti:

I) Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di presupposto, contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria.

La destinazione d’uso agricolo dei terreni di parte ricorrente sarebbe non comprensibile, poiché si tratterebbe di terreni inseriti in un contesto edificato cittadino e circondati da opere di urbanizzazione primaria e secondaria, nonché da edifici pubblici e privati (abitazioni, scuole, uffici comunali, luoghi di culto, arterie stradali principali).

II) Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 3 della legge regionale n. 7/2019 e dell’articolo 3 della legge n. 241/1990, dell’articolo 97 della Costituzione, dell’articolo 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (Carta di Nizza) – Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria.

In secondo luogo, il provvedimento impugnato sarebbe altresì illegittimo per difetto di motivazione, non essendo state chiarite le ragioni del rigetto dell’osservazione presentata dalla parte ricorrente nel 2019, così come non risultano essere stati indicati gli atti posti a fondamento di tale scelta.

Inoltre, il difetto di motivazione sarebbe comunque ravvisabile dalla conferma dell’urbanizzazione dell’area, venendo in rilievo dei lotti di terreno quantomeno parzialmente interclusi.

III) Violazione dell’articolo 1 della legge regionale n. 7/2019, nonché dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non aggravamento e buon andamento dell’azione amministrativa ex articolo 97 della Costituzione.

Il provvedimento sarebbe altresì sproporzionato alla luce del costante insegnamento della giurisprudenza che prevede come ogni sacrificio imposto ad un diritto costituzionalmente tutelato - come, nel caso in specie, il diritto di libera utilizzazione della proprietà riconosciuto dall’articolo 42 della Costituzione - debba rispettare i limiti imposti dal principio di proporzionalità derivato dalla normativa e giurisprudenza dell’Unione Europea.

Nel caso in esame, nello specifico, il Comune non avrebbe dimostrato di aver ponderato tutti gli interessi in gioco.

IV) Violazione dell’articolo 53 della legge regionale siciliana n. 19/2020 e dell’articolo 3 e 4 della legge regionale siciliana n. 71/1978 - Incompetenza.

Il provvedimento sarebbe altresì affetto da un vizio procedimentale rilevante ai fini della sua adozione, alla luce di quanto previsto in materia della l.r. n. 71/1978.

L’articolo 53 della legge regionale n. 19/2020, infatti, avrebbe disposto come tutti i piani urbanistici non ancora approvati alla data del 21 agosto 2020 avrebbero dovuto concludersi “ secondo la disciplina normativa previgente ”.

Orbene, l’articolo 4 della legge regionale n. 71/1978 sul punto, scandisce chiaramente le fasi di approvazione del nuovo Piano Regolatore, disponendo che il procedimento debba necessariamente concludersi con “ decreto dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente ”, senza contare che quest’ultimo avrebbe dovuto adottare le determinazioni di sua competenza entro 180 giorni dalla trasmissione del Piano da parte del Comune.

In sostanza, nel caso in esame, sarebbe mancato quel rapporto dialogico tra Comune e Assessorato ai fini dell’approvazione del PRG.

In via ulteriore, il provvedimento sarebbe comunque viziato anche per violazione del procedimento di valutazione delle osservazioni e per incompetenza.

L’articolo 3 della l.r. n. 71/78, come visto applicabile nel caso di specie stante il richiamo espresso previsto all’articolo 53 l.r. n. 19/2020, prevede che sulle osservazioni dei cittadini interessati debba formulare le proprie deduzioni il Consiglio Comunale.

Il Consiglio inoltre, dopo aver rassegnato le proprie deduzioni, deve trasmettere tutto il carteggio all’Assessorato competente per l’approvazione, fornendo tutti gli elementi utili all’approvazione (o eventualmente alla modifica del Piano adottato).

A quanto risulta dal provvedimento impugnato, le osservazioni dei cittadini sarebbero state riscontrate solo dal progettista del Piano in sede di relazione (o non sono state affatto riscontrate).

Nel caso di specie, quindi, il Consiglio comunale non si sarebbe mai espresso sulle osservazioni ritualmente proposte dalla ricorrente, né avrebbe mai dato prova di aver trasmesso le osservazioni all’Assessorato competente.

V) Violazione degli articoli 24 e 97 della Costituzione - Violazione e/o mancata applicazione degli articoli 22, 23, 24, e 25 della legge n. 241/1990, recepiti in Sicilia dall’articolo 32 della legge regionale n. 7/2019 – Violazione e/o mancata applicazione dell’articolo 116 del c.p.a.

Con l’ultima censura parte ricorrente lamenta il mancato riscontro dell’istanza di accesso agli atti formulata al Comune intimato.

2. Il Comune di Ragalna non si è costituito in giudizio mentre l’ARTA, costituitosi in giudizio con atto depositato dalla difesa erariale, ha chiesto la sua estromissione dal giudizio.

3.1. Con l’ordinanza n. 616/2025 è stata accolta l’istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a., ordinando al Comune l’ostensione degli atti chiesti in favore di parte ricorrente.

3.2. Con memoria del 13 maggio 2025 parte ricorrente ha dimostrato l’avvenuta notifica dell’ordinanza succitata all’Ente locale, rimarcando il perdurante inadempimento del medesimo e chiedendo, pertanto, l’accoglimento del gravame valorizzando il contegno tenuto dall’Amministrazione intimata.

4. All’udienza pubblica del 18 giugno 2025 il ricorso è passato in decisione.

5. Il Collegio deve anzitutto respingere l’istanza di estromissione dal giudizio dell’ARTA formulata dalla difesa erariale, dovendosi dare continuità all’orientamento di questo T.A.R. che, nell’ambito dei giudizi impugnatori di strumenti pianificatori, ha già avuto modo di precisare come sia corretta la scelta di notificare il gravame anche all’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente, quantomeno a titolo di litis denuntiatio (cfr. ex multis e da ultimo, T.A.R. Sicilia, IA, Sezione Quinta, n. 4213/2024), restando detto Ente libero di costituirsi in giudizio per esplicare difese in caso di necessità, o meno.

6. Prima di entrare in medias res il Collegio deve anzitutto precisare come l’inadempimento del Comune all’ostensione degli atti chiesti dalla parte ricorrente, perdurante anche dopo l’ordinanza ex art. 116, co. 2, c.p.a., adottata da questa Sezione, non possa comportare l’accoglimento del ricorso in applicazione dell’art. 64, co. 4, c.p.a., tenuto conto che l’inerzia serbata dall’Amministrazione determina, soltanto, la legittimazione di parte ricorrente ad utilizzare ogni rimedio esecutivo previsto dall’ordinamento per ottenere la piena e integrale soddisfazione di un suo diritto, non potendo detto comportamento omissivo riverberarsi sul merito della questione controversa.

Nello specifico, il Collegio ritiene che, nel caso in esame, la causa possa essere considerata matura per la decisione, tenuto conto che parte ricorrente non ha agito in sede di ottemperanza per reagire all’inerzia serbata dalla p.a. a fronte della precedente ordinanza n. 616/2025 resa in questo stesso giudizio, con cui è stata accolta la sua istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a., con ciò significando che la mancata ostensione degli atti chiesti non può essere ritenuta lesiva del diritto a difesa di parte ricorrente in assenza di una sua attivazione, mediante i rimedi esecutivi previsti dall’o.g., per ottenere la presa visione e il rilascio di copia di documenti che sarebbero stati rilevanti ai fini di causa.

Nel merito il ricorso è infondato e non può trovare accoglimento.

7. Col primo mezzo di impugnazione parte ricorrente contesta la non comprensibilità della scelta pianificatoria effettuata dall’Amministrazione comunale avuto riguardo ai lotti di sua proprietà, venendo in rilievo dei lotti quantomeno parzialmente interclusi sotto il profilo urbanistico, ubicati in zone integralmente interessate da costruzioni conformi all’attuale PRG.

Il motivo è infondato.

Avuto riguardo alla paventata riconducibilità delle proprietà di parte ricorrente nel genus dei c.d. “fondi interclusi”, il Collegio deve, anzitutto, rilevare come la giurisprudenza abbia già in passato individuato quali siano gli specifici e rigorosi requisiti che una determinata area deve possedere, in via cumulativa, al fine di poter essere ricondotta nella categoria summenzionata, che possono essere così riepilogati: i) deve essere l'unica area non ancora edificata; ii) deve trovarsi in una zona integralmente interessata da costruzioni legittime; iii) deve essere dotata di tutte le opere di urbanizzazione primarie e secondarie previste dagli strumenti urbanistici; iv) deve essere valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al PRG.

Detti requisiti, sono stati recentemente confermati da diverse pronunce del giudice amministrativo di appello (cfr. Cons. Stato, Sezione IV, n. 534/2024 e C.g.a. n. 305/2025) e non risultano essere stati dimostrati dalla parte ricorrente che, invero, si è limitata a qualificare, in via assai generica, la sua proprietà a guisa di “… unica area non edificata in una zona integralmente interessata a da costruzioni non abusive e conformi al precedente e all’attuale Piano Regolatore Generale ”.

Al di là di tale aspetto, poi, va rilevato come dalla (eventuale e non accertata in questa sede giudiziale) situazione di interclusione non derivi alcun obbligo dell'Amministrazione di modificare, a richiesta degli interessati, la destinazione urbanistica del lotto, tenuto conto del fatto che la destinazione urbanistica impressa ad un'area possa essere giustificata, in astratto, proprio dall'esigenza di evitare l'eccessiva congestione dell'area urbanizzata circostante (cfr. Cons. Stato, sent. n. 4404/2023).

Peraltro, se da un lato il riconoscimento dello status di fondo intercluso risulti essere in grado di legittimare il rilascio di un permesso di costruire in deroga alle previsioni del PRG vigente, come rilevato dalla giurisprudenza amministrativa, ciò non si riverbera, come preteso con l’odierno ricorso, sulla legittimità dello strumento di pianificazione a monte, che rimane espressione della discrezionalità pianificatoria del territorio riconosciuta in capo all’Amministrazione locale, che ben può prevedere la presenza di aree agricole anche in zone urbanizzate, al fine di garantire un equilibrato assetto del territorio.

8. Con la seconda censura parte ricorrente lamenta il difetto di motivazione del provvedimento impugnato dal momento che non sarebbe dato comprendere le ragioni per cui le osservazioni presentate siano state rigettate, senza contare che non sarebbero stati neppure richiamati gli atti posti a fondamento della scelta di rigettare dette osservazioni ovvero di non esaminare quelle giunte in via tardiva.

Anche questa doglianza non coglie nel segno.

Nessuno difetto di motivazione sussiste nel caso in esame dal momento che le osservazioni di parte ricorrente sono stati inserite, non venendo in rilievo un aspetto oggetto di contestazione dal punto di vista sostanziale, tra quelle pervenute tardivamente, con conseguente legittimità dell’operato dell’Ente locale di non tenerne conto.

Sul punto, così come già precisato di recente dalla Quinta Sezione di questo T.A.R. in una controversia analoga “… se per un verso non può escludersi l’esercizio della facoltà dell’amministrazione competente di esaminare le osservazioni tardive (in tal senso, si pone la giurisprudenza citata dalle ricorrenti), per altro verso non sussiste però alcun obbligo del Comune di valutare osservazioni tardive al piano regolatore in itinere (arg. ex T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 13 luglio 2006 n. 825 e Consiglio di Stato, parere, n. 611/2020 del 24 marzo 2020). Ne consegue che non è censurabile il comportamento dell’amministrazione che ha ritenuto di non esaminare le osservazioni tardive, e ciò nel rispetto della tempistica di legge e delle esigenze di certezza procedurale ad essa connesse ” (sent. n. 3173/2024).

9. Col terzo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta la sproporzione e l’irragionevolezza della scelta pianificatoria dell’Amministrazione avuto riguardo alle sue proprietà, non essendo stata data adeguata dimostrazione circa l’effettuazione di una compiuta ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco.

La censura è destituita di fondamento.

A venire in rilievo, lo si ribadisce, è un’attività pianificatoria dell’Ente locale protesa a garantire l’ordinato sviluppo del territorio, venendo in rilievo un’azione amministrativa eminentemente discrezionale rispetto alla quale non si ravvisa la sussistenza, alla luce del tenore degli atti impugnati, di alcun vizio di eccesso di potere svelato da macroscopici indici sintomatici della sproporzione e/o dell’illogicità, con conseguente infondatezza della censura proposta.

10. Col quarto mezzo di impugnazione parte ricorrente lamenta, anzitutto, la violazione del procedimento di approvazione del PRG previsto dalla l.r. n. 71/1978.

Nello specifico, l’art. 53 della l.r. n. 19/2020, invero, avrebbe disposto espressamente che tutti i piani urbanistici non ancora approvati alla data del 21 agosto 2020 avrebbero dovuto concludersi “ secondo la disciplina normativa previgente ”.

Orbene, sul punto l’articolo 4 della legge regionale n. 71/1978 scandirebbe le fasi di approvazione del nuovo Piano Regolatore, disponendo che il procedimento debba necessariamente concludersi con “ decreto dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente ”.

L’Assessore, inoltre, avrebbe dovuto adottare la sua determinazione entro 180 giorni dalla trasmissione del Piano da parte del Comune.

Sotto altro profilo, il provvedimento gravato sarebbe altresì illegittimo per violazione del procedimento previsto ex lege per la valutazione e il riscontro delle osservazioni presentate dai cittadini, nonché per incompetenza, tenuto conto che l’art. 3, della l.r. n. 71/78, ritenuto applicabile in forza di quanto stabilito all’art. 53 della l.r. n. 19/2020, avrebbe previsto che sulle osservazioni dei cittadini interessati avrebbe dovuto formulare le proprie deduzioni il Consiglio comunale, con successiva trasmissione degli atti all’Assessorato regionale per l’approvazione.

Anche questa censura non coglie nel segno oltre ad essere anche parzialmente inammissibile per carenza di interesse.

Come emerge dagli atti di causa, il caso in esame del PRG del Comune di Ragalna rientra nella fattispecie di cui all’art. 54, della l.r. n. 19/2020, e non dell’art. 53 invocato dalla parte ricorrente, secondo cui, al comma 4, segnatamente, è previsto come “ Nelle Città metropolitane, nei liberi Consorzi comunali e nei comuni, singoli o associati, che alla data di entrata in vigore della presente legge abbiano già adottato ma non ancora approvato i rispettivi strumenti urbanistici, la misura di salvaguardia della sospensione perde efficacia se gli strumenti urbanistici non sono approvati entro tre anni dall'adozione. In tal caso, previa acquisizione del parere motivato VAS e fatte salve le prescrizioni di cui al medesimo parere e quelle dei piani sovraordinati e dei pareri degli enti territorialmente competenti, diviene efficace ed esecutivo il piano adottato insieme con le controdeduzioni alle osservazioni espresse dai rispettivi organi consiliari o, nel caso di piani adottati da un commissario ad acta, dai rispettivi uffici tecnici comunali ”.

Dall’applicazione dell’art. 54, e non dell’art. 53 invocato, deriva l’infondatezza della censura nel suo complesso, senza considerare che, comunque, per quanto attiene la paventata incompetenza nella trattazione delle osservazioni andrebbe comunque rilevata la carenza di interesse di parte ricorrente a proporre tale censura, dal momento che la stessa ha presentato delle osservazioni tardive che non sono state oggetto di esame nel merito.

11. In definitiva, il ricorso è infondato e non può trovare accoglimento.

12. Nulla spese per il Comune di Ragalna in considerazione della sua mancata costituzione in giudizio, mentre sussistono eccezionali ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite nei rapporti tra parte ricorrente e Assessorato regionale resistente avuto riguardo alla peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di IA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese per il Comune di Ragalna.

Spese compensate nei confronti dell’Assessorato resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniele Profili	Aurora Lento

IL SEGRETARIO