Pubblicato il 05/06/2025

N. 00428/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00147/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 147 del 2021, proposto dalla società Casa del Sole S.r.l.S., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Muscia e Giuseppe Pizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Calabria, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Emidio Morabito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia:

- dell’ordinanza sindacale n. 22 del 10.03.2021, notificata in data 11.03.2021, con cui il Sindaco di Reggio Calabria ordinava « la sospensione dell'attività della casa famiglia "Casa del Sole srl", ubicata a Reggio Calabria in Viale Libertà n. 28, fino al ripristino delle condizioni minime previste dal Regolamento Regionale 22/2019 »;

- dell’ordinanza sindacale n. 26 del 17.03.2021, notificata nella medesima data, a mezzo della quale il Sindaco di Reggio Calabria ordinava " la sospensione dell'attività presso la citata struttura per tutte le motivazioni riportate in premessa e per le altre motivazioni già riportate nella precedente ordinanza n. 22 del 10.03.2021, al termine del periodo di quarantena sanitaria disposto per gli ospiti della struttura ";

- di ogni altro atto connesso, collegato, presupposto e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 la dott.ssa Roberta Mazzulla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso tempestivamente notificato e depositato, la società ricorrente ha premesso di esercitare la gestione di quattro strutture residenziali caratterizzate da bassa intensità assistenziale, cd. comunità familiari, ciascuna di esse autonomamente collocata dal piano primo al piano quarto di un medesimo edificio, sito in Reggio Calabria, via Bruno Buozzi n. 5/K.

1.1 Tenuto conto delle risultanze di cui al verbale del 24.02.2021, relativo al sopralluogo effettuato, in data 17.01.2021, presso la sede della ricorrente dal Settore Welfare-Servizio Anziani del Comune di Reggio Calabria, unitamente ai Carabinieri per la Tutela della salute, N.A.S. di Reggio Calabria, il Sindaco del predetto Comune, con ordinanza n. 22 del 10.03.2021, ordinava la sospensione delle attività presso le suddette comunità familiari fino al ripristino dei requisiti minimi del Regolamento Regionale n. 22/2019, appresso indicati:

«- requisiti previsti al punto 5.9.1.: la Comunità Familiare è definita all’art. 3 del D.M. 21.5.2001 n. 308 come struttura di tipo familiare, caratterizzata da bassa attività assistenziale, che accoglie fino a un massimo di 6 utenti, nello specifico la Comunità familiare è una comunità familiare educativa residenziale, destinata alla convivenza di un piccolo gruppo di adulti, gestiti da due adulti preferibilmente una figura maschile e una femminile adeguatamente formate;

- requisiti minimi organizzativi previsti al punto 5.9.6.: durante le ore notturne deve essere garantita la presenza di almeno uno dei due adulti conviventi e, in caso di loro temporanea e motivata assenza, dell’Educatore della struttura. Almeno un adulto deve avere i requisiti di Educatore. Qualora nessuno dei due abbia il requisito richiesto essi sono affiancati da un Educatore la cui presenza oraria è definita nel piano personalizzato;

- requisiti minimi professionali previsti al punto 5.9.7: La casa è caratterizzata dalla presenza effettiva di una famiglia o di almeno due figure adulte che pongono stabile dimora nella struttura, preferibilmente una coppia, un uomo e una donna. Le due figure adulte che pongono stabile dimora nella struttura devono possedere esperienza in campo educativo, familiare e comunitario ed essere adeguatamente formate in ordine alle esigenze delle persone accolte e alle responsabilità giuridiche ad essa connesse. Uno dei due adulti è il coordinatore della struttura e deve possedere i requisiti previsti dal presente regolamento per tale figura ».

1.2 In data 11.03.2021 la società ricorrente, inoltrava, senza esito alcuno, al Comune di Reggio Calabria apposita istanza di annullamento in autotutela dell’impugnato provvedimento di sospensione, evidenziandone l’illegittimità stante la presenza stabile di due figure adulte all’interno della casa familiare, coincidenti con i sig.ri BA AL e TI AL, i quali in data 20.02.2021, avevano presentato al Comune di Reggio Calabria apposita dichiarazione di trasferimento della loro dimora abituale presso la sede della casa famiglia.

1.3 Con nota prot. n. 28/8-29 del 14.03.2021 i Carabinieri per la Tutela della salute N.A.S. di Reggio Calabria comunicavano al Comune resistente di aver riscontrato all’interno della struttura, all’esito di un ulteriore ispezione effettuata in data 17.02.2021, ulteriori carenze strutturali/organizzative coincidenti con la circostanza che le “ quattro case famiglia ” fossero di fatto riconducibili ad un’unica comunità alloggio , stante la condivisione del locale farmacia, della cucina e del personale ivi operante. Nella suddetta comunicazione il N.A.S. notiziava, altresì, il Comune della presenza di un focolaio da Covid-19, riscontrato a seguito dell’intervento dell’U.S.C.A. dell’ASP di Reggio Calabria che verificava la positività di n. 13 ospiti su 17 e di n. 3 operatori su 4.

1.4 Di talché, in data 17.03.2021, il Sindaco notificava alla società ricorrente l’ulteriore provvedimento n. 26 del 17.03.2021 con cui, ad integrazione della precedente ordinanza, richiamata la suindicata nota del N.A.S., ordinava, ai sensi dell’art. 50 comma 4 D.lgs. n. 267/2000 (cd. T.U.E.L.) “ la sospensione dell’attività presso la citata struttura per tutte le motivazioni riportate in premessa e per le altre motivazioni già riportate nella precedente ordinanza n. 22 del 10.03.2021, al termine del periodo di quarantena sanitaria disposto per gli ospiti della struttura ”, disponendo altresì “ il trasferimento degli ospiti presso le relative famiglie o presso altre strutture di accoglienza adeguate, al termine della quarantena sanitaria ”.

2. La società ricorrente ha, dunque, impugnato le summenzionate ordinanze sindacali affidando il gravame ai motivi di diritto appresso sintetizzati e raggruppati per censure omogenee.

- “I. Invalidità e/o illegittimità delle impugnate Ordinanze sindacali per violazione dell’art. 7 L. n. 241/1990. Omessa comunicazione di avvio del procedimento amministrativo”;

Il potere amministrativo in contestazione sarebbe stato esercitato in spregio alle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui all’art. 7 L. n. 241/90 che, ove azionate, avrebbero potuto diversamente orientare l’ agere pubblico.

- “II. Illegittimità delle impugnate Ordinanze sindacali per mancata e/o erronea indicazione delle norme presumibilmente violate. Conseguente violazione del diritto di difesa del ricorrente ex art. 24 Cost.”;

- “III. Illegittimità della Ordinanze sindacali impugnate per assoluto difetto di motivazione ex art. 3 L. 241/1990. Eccesso di potere ed illogicità manifesta. Difetto di adeguata e conducente istruttoria. Violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost.”;

Diversamente da quanto riferito nel corpo delle ordinanze in contestazione, il cui impianto motivazione sarebbe così generico da non consentire l’esercizio del diritto di difesa, il Regolamento regionale n. 22/2019 non imporrebbe alcun requisito minimo, di natura tecnica ovvero professionale, per la gestione delle cd. comunità familiari. Il riferimento normativo corretto sarebbe, infatti, quello di cui al Regolamento Regionale n. 23/2017.

Il Sindaco del Comune di Reggio Calabria non avrebbe, invero, richiamato le norme asseritamente violate né avrebbe esplicitato le carenze strutturali, organizzative e professionali in cui la società sarebbe incorsa. I presupposti di fatto su cui si fondano i provvedimenti in epigrafe sarebbero, dunque, rimasti ignoti.

Ove la contestazione coincidesse con la carenza dei requisiti minimi professionali previsti dalla normativa di settore, la stessa sarebbe, innanzitutto, generica, in quanto l’amministrazione non avrebbe chiarito a quale delle quattro distinte e separate comunità familiari essa si riferirebbe. In ogni caso, siffatta contestazione sarebbe, comunque, erronea giacché, per come già evidenziato in sede di istanza di autotutela, la casa famiglia ricorrente si gioverebbe della presenza effettiva di due adulti, esperti nel settore, sig.ri BA AL e TI AL, i quali, al fine di scongiurare la sospensione dell’attività, a far data dal 20.02.2021, hanno chiesto la variazione della residenza presso la sede della struttura.

Quanto poi alla contestazione coincidente con la pretesa configurabilità di una comunità alloggio , piuttosto che di quattro comunità familiari , una per ogni piano, la stessa sarebbe del tutto generica in quanto carente del riferimento sia ai relativi presupposti di fatto che alla normativa asseritamente violata.

3. Il Comune di Reggio Calabria, costituitosi in giudizio, ha resistito al gravame mediante articolate e documentate deduzioni difensive, chiedendone il rigetto.

4. Con memoria difensiva depositata in data 12.04.2021, parte ricorrente ha evidenziato di avere avviato, sia pure nel ristretto lasso di tempo di 15 giorni concesso con la prima ordinanza sindacale, incompatibile con la pandemia Covid in corso, un’attività di progressivo adeguamento ai requisiti minimi oggetto di contestazione, avendo provveduto all’acquisto di nuove cucine per ogni piano delle singole comunità. Sono state, poi, presentate al Comune di Reggio Calabria le dichiarazioni di cambiamento di abitazione di altri quattro operatori, così da addivenire a due per ogni singolo piano dei tre occupati, i quali avrebbero posto stabile dimora all’interno della struttura. Inoltre, l’armadietto contenente i farmaci essenziali sarebbe stato sigillato con appositi lucchetti, previa apposizione di cartelli riportanti, per ogni scaffale, il piano di riferimento, con conseguente preteso superamento delle carenze che avrebbero determinato la sospensione dell’attività in contestazione.

4. Con ordinanza n. 81 del 15.04.2021, non impugnata, il Collegio ha respinto l’istanza cautelare per insussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora .

5. In occasione della pubblica udienza del 7 maggio 2025, in vista della quale nessuna delle parti ha depositato scritti difensivi, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato e, come tale, deve essere rigettato.

7. Il potere contingibile ed urgente complessivamente esercitato, ex art. 50 comma 4 D.lgs. n. 267/2000, dal Sindaco del Comune di Reggio Calabria, con le ordinanze di sospensione n. 22 del 10.03.2021 e n. 26 del 17.03.2021, risulta innanzitutto scevro dalla prospettata carenza di contraddittorio.

Trattasi, infatti, di un potere extraordinem , reso necessario dalla rilevazione di gravi carenze strutturali e funzionali da parte delle strutture in contestazione, involgenti anche profili igienico-sanitari a carico dei soggetti ivi ospitati, peraltro affetti da infezione Covid 19. La natura del potere in questione, caratterizzato dall’urgenza di inibire, nelle more dell’adeguamento ai requisiti minimi imposti dalla normativa di riferimento, la prosecuzione dell’attività di gestione delle comunità familiari, giustifica, pertanto, l’omissione di qualsivoglia parentesi partecipativa endo-procedimentale, secondo quanto previsto dallo stesso comma 1, primo inciso dell’art. 7 L. n. 241/90.

Senza contare che, all’esito del sopralluogo congiunto svolto, in data 17 gennaio 2021, la società ricorrente ben avrebbe potuto fornire tutti gli apporti partecipativi ritenuti opportuni al fine di meglio orientare l’azione amministrativa.

8. Del tutto infondata è poi la censura riguardare il preteso deficit istruttorio e motivazionale che inficerebbe le ordinanze sindacali in contestazione le quali, anche mediante il rinvio (motivazione per NE ) agli atti istruttori ivi citati, contengono un puntuale riferimento alla normativa violata e, dunque, ai requisiti minimi strutturali, organizzativi e professionali di cui è stata riscontrata la carenza, con conseguente esposizione a pericolo per la salute dei soggetti ospitati in struttura, di fatto rivenuti affetti da Covid 19.

9. Ed invero, nel corpo dell’ordinanza n. 22 del 10.03.2021, reiterata ed ampliata, quanto alle modalità di esecuzione ed alle ragioni giustificative, con la successiva ordinanza n. 26 del 17.03.2021, il Sindaco ha fatto, innanzitutto, puntuale riferimento, così consentendo il pieno esercizio del diritto di difesa dell’odierna ricorrente, al disposto di cui all’art. 3 D.M. 21.05.2001, n. 308, a norma del quale «1 . Le comunità di tipo familiare e i gruppi appartamento con funzioni di accoglienza e bassa intensità assistenziale, che accolgono, fino ad un massimo di sei utenti, anziani, disabili, minori o adolescenti, adulti in difficoltà per i quali la permanenza nel nucleo familiare sia temporaneamente o permanentemente impossibile o contrastante con il progetto individuale, devono possedere i requisiti strutturali previsti per gli alloggi destinati a civile abitazione».

Secondo quanto previsto ai punti 5.9.1 e 5.9.2 dell’allegato A al Regolamento regionale n. 22/2019, contenente ulteriori disposizioni di dettaglio rispetto alle prescrizioni del citato D.M., la « Comunità Familiare/Gruppo Appartamento per disabili" è un servizio sociale caratterizzato da una dimensione tipicamente familiare, che accoglie persone adulte con disabilità prive di nucleo familiare o per le quali la permanenza nel nucleo familiare sia temporaneamente o permanentemente impossibilitata. Questo servizio si caratterizza per la presenza effettiva e permanente di una famiglia o di almeno due adulti, di ambo i sessi, che svolgono funzioni educativo – tutelari.

La struttura, che offre un servizio a carattere familiare, può ospitare un numero massimo di 6 persone adulte con disabilità con buoni livelli di autosufficienza».

9.1 Inoltre, mediante il rinvio, per NE , alle risultanze dei verbali di sopralluogo effettuati in data 17.01.2021 e 17.02.2021, è stato puntualmente contestato alla ricorrente la carenza dei requisiti minimi strutturali/organizzativi e professionali di cui ai punti 5.9.1, 5.9.6 e 5.9.7, stante l’accertamento di:

- una grave carenza nell’impianto di riscaldamento/raffreddamento dei locali, tanto che gli ospiti risultavano infreddoliti ed affetti da Covid 19;

- la circostanza che, al primo piano del maggior fabbricato, ospitante la struttura, vi fossero 7 ospiti in luogo dei 6, previsti dalla normativa vigente;

- quanto ai requisiti minimi professionali, l’assenza, per ciascuna delle pretese comunità familiari, della figura del Coordinatore e dell’Educatore. Tali figure professionali, di fatto mancanti, oltre a possedere la necessaria formazione ed esperienza, avrebbero dovuto avere stabile dimora presso la struttura;

- l’assenza di autonomia strutturale e funzionale tra i vari piani dell’edificio in cui sono stati rinvenuti gli ospiti, stante la condivisione del locale farmacia, della cucina e del personale ivi operante, al punto da ritenere la sussistenza non già di quattro comunità familiari bensì di un’unica comunità alloggio, avente requisiti minimi strutturali, organizzativi e professionali, del tutto differenti.

10. Siffatti addebiti, analiticamente descritti nei provvedimenti in contestazione, sono stati, del resto, pienamente compresi dalla società ricorrente.

Quest’ultima infatti:

- all’indomani del primo sopralluogo, svoltosi in data 17 gennaio 2021, e precisamente in data 20.02.2021, si è assicurata che i sig.ri BA AL e TI AL (dei quali nulla è stato riferito in ordine alle necessarie competenze ed esperienze nel settore) trasferissero la loro dimora abituale presso il fabbricato ospitante la struttura, senza di ciò notiziare l’amministrazione, se non in epoca successiva all’adozione della prima ordinanza sindacale (n. 22 del 10.03.2021);

- soltanto in epoca successiva alla notifica dell’ordinanza n. 26 del 17.03.2021, avrebbe cercato di porre rimedio all’addebito consistente nell’assenza di autonomia strutturale e funzionale tra le dimore ubicate nei vari piani dell’edificio, installando una cucina per ciascuno dei piani in questione, separando gli scomparti dell’unico armadietto destinato alla custodia dei medicinali ed ingaggiando altri pretesi Coordinatori ed Educatori, a servizio delle restanti comunità familiari ubicate nel medesimo edificio.

10.1 Il comportamento complessivamente tenuto in epoca antecedente e successiva all’esercizio del potere sindacale in contestazione è, quindi, pacificamente indicativo della piena consapevolezza della ricorrente in ordine tanto alla natura degli addebiti quanto alla relativa correttezza.

11. In conclusione, il ricorso è infondato e, come tale, deve essere rigettato.

12. Stante il mancato esercizio di attività defensionale da parte dell’Avvocatura civica in vista della trattazione della causa nel merito, le spese di lite successive a quelle della fase cautelare, già regolamentate in applicazione del principio della soccombenza, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente

Roberta Mazzulla, Primo Referendario, Estensore

Alberto Romeo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Mazzulla	Caterina Criscenti

IL SEGRETARIO