Pubblicato il 03/06/2025

N. 00507/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00331/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di LA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 331 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luca Zerella, Francesco Maria Salanitri ed Enrico Lisetti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.ssa Daniela Piccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Comune di Gaeta n. -OMISSIS-, recante il diniego di sanatoria edilizia delle opere abusive oggetto dell’istanza di condono presentata dal ricorrente il -OMISSIS-;

- di ogni altro atto allo stesso preordinato, propedeutico, presupposto, connesso e conseguente;

B) quanto ai motivi aggiunti

- dell’ordinanza del Comune di Gaeta n.-OMISSIS-, avente ad oggetto la demolizione a carico delle opere prive di titoli edilizi insistenti nella particella n.-OMISSIS- di Gaeta di proprietà del ricorrente;

- degli atti di accertamento edilizio urbanistico del Comune di Gaeta ed in particolare: i) dell’avvio del procedimento del -OMISSIS-; ii) del verbale di sopralluogo del -OMISSIS- e dei relativi rilievi fotografici allegati;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o conseguente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, la memoria e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Massimiliano Scalise e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il ricorrente ha impugnato:

- col ricorso originario, il provvedimento n. -OMISSIS-, con cui il Comune di Gaeta ha rigettato la sua istanza di condono presentata il -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 31 della l. n. 47/1985, per la sanatoria di un piccolo manufatto ad uso deposito agricolo di circa 11 mq realizzato sul suo terreno;

- con i motivi aggiunti, l’ordinanza di demolizione, sempre del Comune di Gaeta, n.-OMISSIS-, che ha attinto una serie di opere, fra cui il predetto manufatto, compiute dal ricorrente sul medesimo terreno senza titolo edilizio.

2 – In particolare, l’ordinanza demolitoria è stata adottata a seguito del sopralluogo effettuato il -OMISSIS- dal Comune sul terreno del ricorrente, in esito al quale è emersa l’esistenza delle seguenti opere abusive:

- i muri perimetrali di recinzione su strada in pietrame, due cancelli carrabili, un’area di parcheggio coperta da una tettoria metallica poggiante sui muri di contenimento interni, nonché un manufatto in pietrame destinato a deposito di scooter ;

- i camminamenti esterni realizzati con pavimentazione delimitata da muretti, alcuni manufatti in muratura di pietrame, di cui uno coperto con plastica ondulata verde, nonché un piccolo manufatto, destinato a deposito e a riparo del pozzo artesiano;

- il manufatto oggetto del diniego di condono;

- un fabbricato fruibile con antistante tettoia in aderenza;

- una pergola metallica e un piccolo gazebo da giardino;

- una struttura in legno composta da pali verticali e chiusa con pannelli in legno truciolato, nella quale sono stati realizzati tre vani, inutilizzata, posta al di sotto di una tettoia circoscritta lateralmente da telo ombreggiante.

3 – Il ricorso originario è stato affidato a tre motivi, sostanzialmente volti a dedurre l’illegittimità del diniego del condono, a motivo: i) dell’omessa considerazione del tempo trascorso dall’abuso (compiuto prima del varo del PRG di Gaeta) e delle dimensioni ridotte dell’opera; ii) dell’omesso accertamento della distanza effettiva tra la fascia di rispetto cimiteriale e l’opera abusiva; iii) dello sforamento del termine prescritto per l’avvio del procedimento, in violazione dell’art. 2, comma 2 Legge 241/1990.

4 – Il ricorso per motivi aggiunti è stato affidato ad un unico motivo, teso a lamentare l’eccesso di potere e il vizio di istruttoria dell’ordinanza di demolizione in ragione dell’omessa considerazione di alcuni elementi (fra cui pregressi provvedimenti comunali) in tesi comprovanti la legittimità di alcune opere ritenute abusive.

Inoltre, l’ordinanza è stata emanata in pendenza di una richiesta di accesso del ricorrente, volta ad acquisire dallo stesso Comune alcuni elementi necessari a comprovare la legittimità delle opere colpite dalla misura demolitoria.

5 - Il Comune si è costituito in resistenza al ricorso e con memoria ha dedotto l’infondatezza del ricorso originario e dei motivi aggiunti, limitandosi a sostenere che la zona in cui è ricompreso il terreno del ricorrente è vincolata e rientra nella fascia di rispetto cimiteriale, soggetta a divieto assoluto di edificazione.

6 – Con ordinanza n. -OMISSIS-, l’istanza cautelare proposta a corredo del ricorso originario è stata respinta per difetto del fumus boni juris . Viceversa quella a corredo dei motivi aggiunti, è stata accolta con ordinanza n.-OMISSIS-, al fine di consentire al Comune di riesaminare l’atto impugnato alla luce dei profili dedotti nel gravame a riprova della legittimità delle opere colpite dall’ingiunzione demolitoria, valutandone la rilevanza in modo motivato.

7 - Tuttavia non è seguito alcun atto di riesame da parte del Comune.

8 – In vista dell’udienza, le parti hanno puntualizzato e ribadito le rispettive tesi.

9 – All’udienza del 28 maggio 2025, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è stata assunta in decisione.

10 – Il ricorso originario, re melius perpensa , va accolto, in quanto è fondato nei limiti di quanto di seguito spiegato.

Rilievo centrale assume, ad avviso del Collegio, il duplice e connesso rilievo temporale della data di edificazione del manufatto oggetto dell’istanza di condono (1960) e quello della data di imposizione dei vincoli paesaggistico e cimiteriale (rispettivamente anni 1973 e 2003).

10.1 – In particolare, risulta incontestato che la domanda di condono da parte del dante causa del ricorrente (il sig. -OMISSIS-) è stata presentata il -OMISSIS-, in base all’art. 31 della l. n. 47/1985 ed entro i termini ivi indicati (c. d. primo condono) per un’opera realizzata nel 1960.

Ciò posto, il Collegio non ravvisa controindicazioni ad applicare, nella fattispecie all’esame, il consolidato orientamento giurisprudenziale sul perimetro di azione del c. d. primo condono, secondo cui:

- nei casi, come quello all’esame, in cui la domanda di condono sia stata presentata nel 1986 in base all’art. 31 della l.n. 47/1985, deve essere applicata quest’ultima legge nella sua versione originaria (cd. primo condono) e non le norme relative ai cc.dd. secondo e terzo condono (l. n. 724/1994 e d. l. n. 269/2003 e a maggior ragione della l.r. Lazio n. 12/2004 attuativa del terzo condono), che sono intervenute modificando la predetta legge (cfr. ex multis Cons. St., VI, n. 4074/2023);

- il principio tempus regit actum è applicabile solo ai titoli autorizzatori preventivi e non a quelli in sanatoria, ex artt. 31 e ss. della l.n. 47/1995 (cfr. Cons. St., VI, n. 4486/2014; in senso analogo, in riferimento all’accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, cfr. anche Cons. St., VI, n. 5041/2019).

Su questa falsariga, la domanda di condono di parte ricorrente doveva essere valutata in base ai presupposti previsti per il condono dalla l. n. 47/1985, senza che potessero trovare applicazione le modifiche normative a detta legge apportate dalle successive disposizioni condonistiche.

10.2 - Sulla base di quanto precede, la fattispecie all’esame è rimasta disciplinata:

i) dall’art. 32 della l.n. 47/1985, nella versione antecedente alle modifiche apportate dal d. l. n. 269/2003, che sancisce: 1) al comma 1: “ Fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio della concessione o dell’autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su aree sottoposte a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”; 2) al comma 3: “Il rilascio della concessione edilizia o dell’autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su immobili soggetti alle leggi 1° giugno 1939, n. 1089, 29 giugno 1939, n. 1497, ed al decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, nonché in relazione a vincoli imposti da leggi statali e regionali e dagli strumenti urbanistici, a tutela di interessi idrogeologici e delle falde idriche nonché dei parchi e delle aree protette nazionali e regionali qualora istituiti prima dell’abuso, è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso ”; 3) al comma 4: “ Sono suscettibili di sanatoria, alle condizioni sottoindicate, le opere insistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione e che risultino: a) in difformità dalla legge 2 febbraio 1974, n. 64, e successive modificazioni, quando possano essere collaudate secondo il disposto del quarto comma dell’articolo 35; b) in contrasto con le norme urbanistiche che prevedono la destinazione ad edifici pubblici od a spazi pubblici, purché non in contrasto con le previsioni delle varianti di recupero di cui al capo III; c) in contrasto con le norme del decreto ministeriale 1 aprile 1968 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 13 aprile 1968, sempre che le opere stesse non costituiscano minaccia alla sicurezza del traffico ”;

ii) dall’art. 33 della l.n. 47/1985, sempre nella versione ratione temporis applicabile, che prevede “ Le opere di cui all’articolo 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora, questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse: a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici; b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali; c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare e della sicurezza interna; d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree. Sono altresì escluse dalla sanatoria le opere realizzate su edifici ed immobili assoggettati alla tutela della legge 1° giugno 1939, n. 1089, e che non siano compatibili con la tutela medesima ”.

Secondo tali norme, gli unici vincoli idonei ad inibire in via automatica il condono sono quelli di inedificabilità assoluta vigenti prima dell’esecuzione delle opere da sanare.

Viceversa, la sussistenza di vincoli non assoluti e di vincoli assoluti entrati in vigore – come nella specie – dopo l’esecuzione delle opere da sanare, non è affatto preclusiva sic et simpliciter del rilascio del condono ma obbliga l’Amministrazione a valutare, con congruo corredo motivazionale, la compatibilità delle ridette opere con il bene protetto, ai sensi dell’art. 32, comma 1 della l. n. 47/1985.

Pertanto, in quest’ultimo caso le valutazioni dell’Amministrazione non possono assolutamente tradursi nel puro e semplice richiamo delle norme vincolistiche, ma devono necessariamente essere rapportate, in modo specifico e puntuale, al caso concreto per valutarne in modo articolato la compatibilità col bene protetto dal vincolo (cfr. ex multis , Cons. St., VI, n. 4074/2023; id., n. 6671/2022).

10.3 – Calando nella fattispecie all’esame le coordinate ricostruttive fin qui delineate, il Collegio osserva che l’Amministrazione, nell’atto impugnato, si è limitata al richiamo dell’intervento oggetto di sanatoria e alla rassegna dei vincoli sussistenti sull’area, entrambi imposti dopo la realizzazione del manufatto risalente (come puntualmente allegato dal ricorrente e non smentito dal Comune) al 1960, senza valutare gli aspetti per cui lo stesso non fosse concretamente compatibile, per le sue caratteristiche e dimensioni, con i valori tutelati dai predetti vincoli.

In tal ottica, colgono nel segno le censure ricorsuali con cui il ricorrente, dopo aver ricostruito in fatto il quadro dell’introduzione dei predetti vincoli rispetto all’intervento oggetto dell’istanza di condono, ha lamentato l’omessa considerazione, da parte del Comune, della risalenza e delle caratteristiche dell’intervento da sanare.

10.4 - Sotto tale profilo, il ricorso è quindi fondato, con conseguente assorbimento delle altre censure, in applicazione del principio della ragione più liquida. Per l’effetto, il provvedimento del Comune di Gaeta n. -OMISSIS- va annullato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione da adottarsi in coerenza con le coordinate in precedenza tracciate.

11 – Altrettanto meritevoli di positiva considerazione risultano i motivi aggiunti, volti ad attingere l’ordinanza di demolizione n.-OMISSIS-.

Infatti, il Collegio ritiene che l’omessa considerazione, da parte del Comune, degli elementi dedotti dal ricorrente a riprova della legittimità di alcuni interventi colpiti dall’ingiunzione demolitoria, in gran parte emergenti da atti dello stesso ente locale (che quindi quest’ultimo poteva ben conoscere e valutare previamente), valga a mettere in luce il vizio di istruttoria e il vizio di motivazione che affliggono l’atto impugnato.

Il riferimento è:

- al muro perimetrale costeggiante la via in cui è sito l’immobile e alla realizzazione di una piccola finestra nel fabbricato rurale esistente (cfr. lettera H dell’allegato al verbale di sopralluogo): il ricorrente, infatti, ha documentato (cfr. all. 8 depositato in giudizio dal ricorrente il 24 ottobre 2024), da un lato, la sussistenza di due provvedimenti del Sindaco di Gaeta (-OMISSIS-) che avevano autorizzato il suo dante causa ai predetti interventi e dall’altro una comunicazione del 9 dicembre 1973 in cui la Provincia di LA aveva informato il suo dante causa dell’allargamento della strada e della corrispondente demolizione e ricostruzione del muro di contenimento a confine dell’immobile con la strada stessa; è quindi emerso che il muro attualmente esistente costituisce risultato di due attività edificatorie legittime, la prima effettuata a cura della Provincia di LA che nel 1973 ha provveduto, previa demolizione del vecchio muro perimetrale, all’edificazione di un nuovo muro in calcestruzzo e la seconda, invece, realizzata dal dante causa del ricorrente, previa espressa autorizzazione del Comune di Gaeta, per l’innalzamento del muro con un diverso materiale (pietrame calcareo);

- al manufatto destinato a copertura del pozzo artesiano: ad esso, infatti, si fa incidentalmente riferimento nelle sentenze n. -OMISSIS- del Tribunale di LA e n. -OMISSIS- della Corte di Appello di Roma (cfr. all ti 13 e 14 depositati in giudizio dal ricorrente il 24 ottobre 2024), pronunciate nel giudizio tra il dante causa del ricorrente e il sig. -OMISSIS- per l’utilizzo del pozzo artesiano presente nel fondo di proprietà del primo; orbene – stando a quanto emerge dalle citate sentenze – il predetto manufatto è stato realizzato nel 1956, in un’epoca in cui non era richiesto il titolo edilizio per costruire e comunque antecedente alla imposizione dei vincoli nella zona (il vincolo paesaggistico è stato introdotto nel 1973, la fascia di rispetto cimiteriale è intervenuta solo nel 2003);

- ma soprattutto al manufatto utilizzato come abitazione, con annessa tettoia (cfr. lettere H e I dell’allegato al verbale di sopralluogo): per tali opere, il ricorrente ha prodotto la domanda del -OMISSIS-, con cui il suo dante causa ha chiesto al Comune di Gaeta l’allaccio alla condotta comunale per uso domestico, ottenendo il 1° giugno 1956 l’assenso del Comune “ relativamente all’appartamento sito in -OMISSIS- ” ( idest , relativamente all’immobile oggetto dell’ordine demolitorio) (cfr. all. 15 depositato in giudizio dal ricorrente il 24 ottobre 2024); anche in questo caso, si tratta di un tassello oggettivo comprovante la risalenza delle opere ante 1967 e comunque in epoca precedente alla imposizione dei vincoli sulla zona, che il Comune non ha in alcun modo considerato nell’ordinanza di demolizione.

11.1 - Orbene, nella fattispecie all’esame:

- da una parte, il ricorrente non risulta essere stato posto, nel procedimento sfociato nell’atto impugnato, nelle giuste condizioni per interloquire in modo adeguato con l’Amministrazione; e ciò è tanto vero che detto provvedimento è intervenuto in pendenza di un’istanza ostensiva dello stesso ricorrente, rivolta proprio allo stesso ente locale e tesa ad acquisire alcuni degli elementi idonei a comprovare la legittimità di alcune opere colpite dall’ordine demolitorio (cioè quegli stessi elementi che è riuscito poi ad acquisire autonomamente dopo l’adozione dell’ordinanza impugnata);

- dall’altra, il Comune sia in sede di ordinanza demolitoria che successivamente (non avendo proceduto al remand , come invece indicato da questo Tribunale con l’ordinanza cautelare n.-OMISSIS-) non ha in alcun modo valutato la rilevanza dei surrichiamati elementi obiettivi e la loro idoneità ad influire sulle determinazioni raggiunte, invero motivate in modo alquanto generico e senza neppure un’identificazione adeguatamente chiara delle singole opere da demolire.

A ciò si aggiunga che il Comune, pur dopo l’ordinanza cautelare di remand n.-OMISSIS-, oltre a non aver operato nel senso indicato da quest’ultima, anche in giudizio ha continuato a difendersi in modo generico, facendo riferimento ai vincoli sussistenti sulla zona e senza continuare a prendere posizione sui rilevati tasselli oggettivi, a dispetto della loro conducenza e della loro suscettibilità di influire sulle determinazioni censurate.

E ciò vale a maggior ragione per gli elementi volti a comprovare la risalenza delle opere ante 1967, tenuto anche conto che il verbale del sopralluogo comunale non reca alcuna certezza sulla data della loro realizzazione dopo il 1967, tant’è che a pag. 5 si evidenzia che “ non è possibile risalire con certezza all’esatta epoca di realizzazione dei vari manufatti ”.

11.2 - A tale stregua, il modus procedendi del Comune va ritenuto illegittimo in quanto:

- da un lato, ha ridotto il contraddittorio procedimentale a mero simulacro formale e sterile;

- dall’altro, rischia di fare inammissibilmente slittare una cruciale parte dell’istruttoria procedimentale (ossia la fase valutativa) in sede processuale, quasi a voler deferire al Giudicante l’espletamento di valutazione amministrativa di elementi obiettivi e tecnici colpevolmente pretermessi dell’Amministrazione, in frontale contrasto con il divieto per il Giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati (od omessi come nella specie) (cfr. art. 34, comma 2 del cod.proc.amm.).

Di qui l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per vizi del procedimento, istruttorio e motivazionale.

11.3 - Né guasta aggiungere un ulteriore profilo di illegittimità degli atti impugnati derivante dall’inclusione nell’ambito delle opere da demolire anche:

- di interventi (pavimentazione a secco esterna e pergolati – cfr. lettere D, M e L dell’allegato al verbale di sopralluogo) che lo stesso Comune, in sede di verbale di sopralluogo, aveva considerato attività edilizia libera e come tale effettuabile senza alcun titolo edilizio;

- dell’intervento per cui - come anticipato in precedenza – illegittimamente è stata rigettata l’istanza di condono (cfr. par. 10).

11.4 – I motivi aggiunti vanno quindi accolti, in quanto sono fondati. Per l’effetto, l’ordinanza di demolizione del Comune di Gaeta n.-OMISSIS- va annullata, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione da adottarsi in coerenza con le coordinate in precedenza tracciate.

12 – In definitiva, il ricorso originario e i motivi aggiunti vanno accolti, in quanto sono fondati per i profili in precedenza illustrati. Per l’effetto gli atti impugnati vanno annullati. Resta salva la potestà dell’Amministrazione di adottare ulteriori provvedimenti, attenendosi alle coordinate fin qui individuate.

13 – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di LA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, come identificati in epigrafe, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Condanna il Comune di Gaeta al pagamento delle spese legali in favore del ricorrente, che liquida in complessivi euro 5.000 (cinquemila), oltre ad oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in LA nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente FF

Massimiliano Scalise, Referendario, Estensore

Viola Montanari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Scalise	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.