Pubblicato il 18/06/2025

N. 04604/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00603/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 603 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Casa di Cura Tortorella S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesao dagli avvocati Giuseppe Ceceri e Antonio Nardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli alla via S. Lucia, n. 81.;
Asl 111 - Salerno 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fiorillo e Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

S.Anna S.r.l., Minerva S.p.A., La Quiete S.r.l., Villa Chiarugi S.r.l., non costituiti in giudizio.

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della delibera della giunta della Regione Campania n. 497 del 10 novembre 2021 (pubblicata sul b.u.R.C. n. 112 del 6 dicembre 2021).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Casa di Cura Tortorella S.p.A. il 17/1/2023:

della delibera della giunta della Regione Campania n. 556 del 3 novembre 2022 (pubblicata sul b.u.R.C. n. 93 del 7 novembre 2022).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Casa di Cura Tortorella S.p.A. il 8/1/2024:

della nota prot. n. 212083 del 3 novembre 2023, avente a oggetto “attività ospedaliera anno 2022. Richiesta fattura per liquidazione saldo anno 2022, salvo conguaglio” della Asl Salerno

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CASA DI CURA TORTORELLA S.P.A. il 29\10\2024 :

della delibera della giunta della Regione Campania n. 405 del 31 luglio 2024 (pubblicata sul b.u.R.C. n. 55 del 5 agosto 2024).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Asl 111 - Salerno 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2025 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio e con i successivi motivi aggiunti, la struttura ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti, gli atti in epigrafe dettagliati con i quali la Regione Campania e la ASL Salerno hanno definito i tetti di spesa a livello, rispettivamente, regionale e di singola struttura.

Si sono costituire in resistenza le Amministrazioni intimate.

Con ordinanza 14 marzo 2022, n. 459 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare di sospensione degli effetti degli atti impugnati, evidenziando che la sottoscrizione della clausola di salvaguardia contenuta nei contratti di accreditamento sottoscritti dalle strutture accreditate (come la ricorrente) porrebbe una questione di ammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti.

Le parti hanno prodotto memorie e documenti e all’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 27 marzo 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il Collegio ritiene di esaminare con priorità l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata anche dalle amministrazioni resistenti in considerazione dell’avvenuta sottoscrizione, da parte della struttura sanitaria ricorrente, del contratto contenente la clausola di salvaguardia con la rinuncia alle azioni/impugnazioni intraprese avverso i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto e/o provvedimento agli stessi collegati e/o presupposti.

L’eccezione è fondata.

2.1 In conseguenza di ciò, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso, in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n.5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

2.2. La clausola di salvaguardia in discussione, il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede che “1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto”.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che “in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza”, giacché l’assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale “comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)”.

Da tale angolo visuale, “la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività” (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023).

Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l’eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell’accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

L’adesione volontaria all’accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all’erogazione di prestazioni sanitarie.

Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l’appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale invocati dalla ricorrente né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all’esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

2.3 Per concludere sul punto, è bene sottolineare che - contrariamente a quanto argomentato dalla parte ricorrente - sullo sfondo della clausola in esame, non vi è solo l’esigenza di rispetto dei limiti programmati della spesa sanitaria per l’annualità in considerazione, ma anche l’interesse della P.A. alla “cristallizzazione della cornice programmatica della sua azione, anche nella parte concernente la definizione dei rapporti contrattuali con le singole strutture, che non potrebbe non ritenersi compromesso laddove i termini economici degli stessi si prestassero ad essere messi in discussione per effetto della impugnazione proposta (prima o successivamente alla stipulazione degli accordi) dai soggetti accreditati” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 13 maggio 2020, n. 3044; Cons. Stato, sez. III, 5 dicembre 2019, n. 8318).

La giurisprudenza costituzionale ha ricordato che in presenza di una inevitabile limitatezza delle risorse, “non è pensabile di poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni, quale ne sia la gravità e l’urgenza”, poiché è “viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto conto ovviamente delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute” (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 7 novembre 2024, n. 8907).

Del resto il Giudice delle leggi ha sancito il principio che il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale può essere limitato purché vi sia un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente sul principio consacrato dall’art. 24 Cost. (cfr., ex plurimis, cit. Cons. Stato, sez. III, 7 novembre 2024, n. 8907).

Ne consegue la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata da parte ricorrente.

2.4. La preclusione posta dalla clausola di salvaguardia deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall’autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la “tenuta” del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

3. Per quanto sopra, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono inammissibili.

4. Le spese possono essere compensate, stante la decisione in rito e la novità delle questioni al momento in cui il ricorso è stato proposto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Domenico De Falco, Consigliere, Estensore

Danilo Cortellessa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Falco	Paolo Severini

IL SEGRETARIO