Pubblicato il 04/06/2025

N. 04251/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00510/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 510 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
AS CQ S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Eugenio Bruti Liberati, Nicola Battista Bertacchi e Gianluca Cavalieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente IC MP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello D'Aponte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli alla Via Toledo n. 156;

nei confronti

I.T.L. IC Terra di Lavoro S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difeso dall'avvocato Luigi Maria D'Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli al Viale A. Gramsci n. 16;
Comuni di Caserta, Baia e Latina, Casaluce, Galluccio e Roccaromana, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

(quanto al ricorso introduttivo) :

- della deliberazione del Comitato Esecutivo dell'Ente IC MP n. 55 del 26 ottobre 2022, pubblicata sull'albo pretorio il 15 novembre 2022, avente ad oggetto “ Approvazione della forma di gestione e del preliminare di Piano del Distretto Caserta, comprensivo del PEF, ai sensi dell'art. 10 comma 2 lett. b) e h) della L.R. 15/2015 e dello Schema di Convenzione ”, con i relativi allegati e, in particolare, il preliminare di Piano di Distretto di Caserta, comprensivo del Piano Economico Finanziario e della Convenzione di affidamento del servizio idrico integrato a ITL S.p.A.;

- della deliberazione del Comitato Esecutivo dell'Ente IC MP n. 56 del 26 ottobre 2022, pubblicata sull'albo pretorio il 15 novembre 2022, avente ad oggetto “ Affidamento del servizio idrico integrato ai sensi della L.R. 15/2015 nell'ambito distrettuale ”, con i relativi allegati e, in particolare, la “ Relazione ex art. 34 comma 20 del D.L n. 179/2012 per l'affidamento della gestione del SII dell'ambito Distrettuale Caserta all'Azienda ITL S.p.A., ai sensi dell'art. 12, comma 2, lett. a) della L.R. n. 15/2015 ”;

- nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto;

(quanto ai motivi aggiunti depositati il 25/10/2023) :

- della deliberazione del Comitato Esecutivo dell'Ente IC MP n. 29 del 3 luglio 2023, avente ad oggetto “ Adozione “Piano d'Ambito Distrettuale Caserta ” ai sensi della L. R. 15/2015 ” e dei relativi Allegati;

- nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto;

(quanto ai motivi aggiunti depositati il 30/7/2024) :

- della deliberazione del Consiglio di Distretto di Caserta dell’Ente IC MP n. 1 del 27 maggio 2024, avente ad oggetto “ Approvazione “Piano d’Ambito Distrettuale Caserta” ai sensi della L.R. n. 15/2015 ”, unitamente a tutti gli elaborati del Piano d’Ambito Distrettuale dell’Ambito distrettuale “Caserta” con essa approvato;

- della deliberazione del Comitato Esecutivo dell’Ente IC MP n. 31 del 19 giugno 2024, avente ad oggetto “ Approvazione del Piano d’Ambito Distrettuale Caserta. Delibera Consiglio di Distretto Caserta 27 maggio 2024, n. 1 ”, unitamente a tutti gli elaborati del Piano d’Ambito Distrettuale dell’Ambito distrettuale “Caserta” con essa approvato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Ente IC MP e della I.T.L. IC Terra di Lavoro S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La AS CQ (già AP AS e che, dal 16/10/2023, ha modificato la propria denominazione sociale in Nepta S.p.A.), appartiene al Gruppo AS che gestisce il servizio di distribuzione idrica nel territorio dei Comuni di Caserta, Baia e Latina, Casaluce, Galluccio e Roccaromana, in virtù di concessioni stipulate tra il 1989 e il 1991 venute a scadenza, proseguendo la gestione per garantire la continuità del servizio pubblico essenziale.

Espone che:

- con L.R. 2 dicembre 2015, n. 15, è stato istituito l’Ente IC MP (EIC) e suddiviso l’Ambito Territoriale Ottimale del servizio, comprendente l’intero territorio regionale, in cinque ambiti distrettuali, tra cui quello corrispondente al territorio della Provincia di Caserta e che include i Comuni serviti dalla ricorrente;

- ai sensi degli artt. 16 e 17 della L.R., il Piano d’Ambito previsto dall’art. 149 del d.lgs. n. 156/02 (comprendente la ricognizione delle infrastrutture, il programma degli interventi, il modello gestionale e organizzativo e il piano economico finanziario) è articolato sui livelli regionale e distrettuale;

- l’approvazione del Piano d’Ambito regionale è demandata al Comitato Esecutivo dell’EIC, spettando ai Consigli di Distretto di approvazione i Piani d’Ambito distrettuali e a proporre la forma di gestione (art. 14 della L.R. cit.).

- dopo l’approvazione il 21/12/2021 del Piano d’Ambito regionale da parte del Comitato Esecutivo dell’EIC, il Consiglio di Distretto ha adottato la deliberazione n. 1 del 29/9/2022, esprimendosi a favore della “ scelta di privilegiare l’affidamento del servizio ad un gestore partecipato in via totalitaria dagli stessi Enti Locali ”, individuandolo nella I.T.L. S.p.A., costituita per trasformazione del Consorzio IC Terra di Lavoro, “ quale gestore unico del SII del Distretto Caserta, affidatario in house ”;

- la deliberazione è stata cautelativamente impugnata con ricorso R.G. 6122/2022, ove intesa nel senso di attribuire vincolatività alle determinazioni del Comitato Esecutivo sulla forma di gestione e l’individuazione del gestore.

Posta questa premessa, sono impugnati con il ricorso introduttivo, unitamente agli atti connessi, le deliberazioni del Comitato Esecutivo dell’EIC n. 55 e n. 56 del 26/10/2022, con cui rispettivamente è stato approvato il preliminare del Piano d’Ambito, inserendovi il Piano Economico Finanziario, e affidato il servizio idrico integrato alla I.T.L. S.p.A.

La ricorrente manifesta che “ non intende contestare la scelta di fondo operata dall’Ente IC MP di individuare un unico gestore per il S.I.I. del Distretto di Caserta e di prediligere, sul piano astratto, l’affidamento in house rispetto al ricorso al mercato ” (pag. 7 del ricorso).

Rappresenta invece che l’affidamento del servizio a un soggetto imprenditorialmente non adeguato e l’elaborazione di un piano economico finanziario “ palesemente inverosimile ” compromettono il diritto della ricorrente a ottenere il corrispettivo per il subentro, per mancanza di risorse (rischio paventato anche per le considerazioni esposte, in ordine alla disattesa richiesta di predisposizione e aggiornamento tariffario per il periodo 2020-2023).

Sono articolati nel ricorso introduttivo due motivi, affidati a plurimi profili di violazione di legge ed eccesso di potere.

Si sono costituiti in giudizio per resistere l’Ente IC MP e la I.T.L. S.p.A.

Con i primi motivi aggiunti è stata impugnata la deliberazione del Comitato Esecutivo dell’Ente IC MP n. 29 del 3/7/2023, ad oggetto l’adozione del Piano d'Ambito Distrettuale Caserta, chiedendone l’annullamento per illegittimità in via derivata, sulla scorta dei riproposti motivi contenuti nel ricorso introduttivo.

L’Ente IC MP ha prodotto memoria difensiva.

Con i secondi motivi aggiunti sono avversate le deliberazioni del Consiglio di Distretto di Caserta e del Comitato Esecutivo dell’Ente IC MP, rispettivamente n. 1 del 27/5/2024 e n. 31 del 19/6/2024, di approvazione del Piano d’Ambito Distrettuale Caserta, con un unico articolato motivo di ricorso.

Per l’udienza pubblica del 6 novembre 2024 le parti hanno prodotto scritti difensivi.

L’udienza è stata rinviata per la trattazione congiunta con altri ricorsi, riguardanti gli stessi provvedimenti.

All’udienza pubblica del 26 marzo 2025 la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

È noto al Collegio, per aver formato oggetto di altri contenziosi trattati contestualmente, che la questione controversa muove dal verbale di Assemblea straordinaria per Notar Matano rep. n. 11673 del 16/9/2022 del Consorzio IC Terra di Lavoro (costituito tra i Comuni casertani il 30/12/1999, ai sensi dell’art. 31 del T.U.E.L. n. 267/2000, per la gestione associata del servizio), che ha operato la sua trasformazione in S.p.A., con la denominazione di I.T.L. (IC Terra di Lavoro) S.p.A.

In favore della Società è stato disposto l’affidamento in house del servizio idrico integrato nell’Ambito distrettuale di Caserta e sono stati adottati e approvati gli impugnati provvedimenti del Comitato Esecutivo e del Consiglio di distretto dell’Ente IC MP.

Va ricordato che la L.R. 2 dicembre 2015, n. 15 (“ Riordino del servizio idrico integrato ed istituzione dell'Ente IC MP ”) reca disposizioni con le quali è fissato il concorso della Regione e degli Enti locali nella disciplina del servizio idrico integrato, stabilendo che:

- l’istituito Ente IC MP è “ l'ente di governo regionale, rappresentativo degli enti locali della Regione del servizio idrico integrato nell'ambito territoriale ottimale identificato ” (art. 2, co. 1, lett. d));

- attraverso l’Ente IC MP, gli Enti locali svolgono “ le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione ed il relativo controllo di cui al Titolo II ” (art. 4);

- l’Ambito Territoriale Ottimale regionale - ATO è suddiviso in ambiti distrettuali, individuati con deliberazione di Giunta regionale (artt. 5 e 6), per ciascuno dei quali è istituito un Consiglio di distretto (art. 13), con le funzioni tra l’altro di approvare il Piano d’ambito distrettuale e di definire la forma di gestione del servizio per la successiva approvazione del Comitato esecutivo dell’EIC (art. 14).

Con il ricorso introduttivo, la AS CQ muove rilievi critici alla mancata previsione, nel Piano Economico Finanziario, del valore del corrispettivo spettante ai gestori uscenti, ancorando il proprio interesse – come detto – alla pretesa a poter ottenere il corrispettivo per il subentro, che reputa minacciata, sostanzialmente, per mancanza di risorse, enucleabile dai denunciati profili.

Ad ampio spettro è dedotta l’insufficienza del Piano d’Ambito, per ciò che attiene alla ricognizione delle opere esistenti e alla valutazione in ordine alle entrate previste per la I.T.L. S.p.A., in cui favore l’affidamento del servizio è ritenuto non adeguatamente sorretto da motivazioni che valgano a fondare la scelta dell’affidamento in house , soprattutto per l’inattendibilità delle valutazioni sulla solidità economica di un soggetto che ha conseguito significative perdite economiche, ripianate dalla Regione.

Con ulteriore motivo del ricorso introduttivo, è censurato che l’approvazione del Piano d’Ambito deve essere preceduta dal provvedimento di Valutazione Ambientale Strategica, ai sensi dell’art. 11, co. 5, del d.lgs. n. 152/06.

Tale provvedimento è stato successivamente adottato, con parere favorevole V.A.S. della Regione, espresso con decreto dirigenziale del 8/3/2024 n. 63.

Le susseguenti deliberazioni del Consiglio di distretto di Caserta e del Comitato esecutivo dell’EIC n. 1 del 27/5/2024 e n. 31 del 19/6/2024 sono state impugnate con il secondo atto per motivi aggiunti, denunciando con un unico articolato motivo che anche la versione definitiva del Piano d’Ambito Distrettuale e del PEF si mostra oltremodo lacunosa, in quanto (come da sintesi contenuta alle pagg. 5 e 6 dei motivi aggiunti):

- rinviano a un cronoprogramma la definizione dei rapporti per il subentro nelle gestioni esistenti, da avvenire in 5 anni (nell’ultimo dei quali per la gestione in atto della ricorrente);

- non stimano adeguatamente i valori per il subentro;

- ignorano le disposizioni della delibera ARERA 637/2023/R/idr del 28/12/2023 su qualità tecnica e servizio e classi e obiettivi annuali per ciascun indicatore;

- presuppongono il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario su elevati livelli di contribuzione pubblica a fondo perduto;

- si basano su dati risalenti al 2019;

- utilizzano modelli di conto economico e stato patrimoniale basati su una metodologia non più in uso da parte di ARERA;

- stimano valori di morosità incongrui, rappresentando il fenomeno in maniera ampiamente sottodimensionata.

Venendo all’esame delle censure, va disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla I.T.L. S.p.A., dal momento che la sua qualità di gestore individuato per l’affidamento in house del servizio ne giustifica la partecipazione al giudizio con cui, attraverso l’impugnazione dei provvedimenti amministrativi, è reclamata la spettanza di un beneficio economico dovuto per legge e che si assume non compiutamente stimato e che è posto a carico del gestore subentrante, il quale assume dunque la veste di controinteressato, nei confronti della pretesa direttamente ad esso rivolta.

Quanto all’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalla stessa I.T.L. S.p.A. sul rilievo che verrebbero in considerazione rapporti di credito/debito intercorrenti tra l’affidataria del servizio e il gestore che pretende la corresponsione del valore di subentro, va detto che la controversia instaurata è connotata dal carattere provvedimentale ed autoritativo delle delibere impugnate, a fronte delle quali la posizione dell’interessato configura una situazione soggettiva di interesse legittimo e non di diritto soggettivo, correlandosi alla domanda di annullamento e all’interesse a rimuovere i provvedimenti che assume lesivi, potendone conseguire la riedizione del potere che assicuri, concretamente, il soddisfacimento del bene della vita reclamato.

Nel merito, il ricorso introduttivo i motivi aggiunti sono infondati.

È affermato dalla ricorrente che “ ai sensi del punto 3.2 della Convenzione di affidamento del Servizio IC Integrato a ITL S.p.A., quest’ultima “accetta fin da ora la revisione del Piano economico finanziario eventualmente conseguente alla determinazione del valore di subentro a gestori del SII operanti a diverso titolo nel perimetro affidato ed eventualmente aventi diritto nei limiti riferibili all’obbligo dell’equilibrio economico finanziario” (punto I.3 dei secondi motivi aggiunti: pag. 13).

Vi si aggiunge che: “ La Convenzione scarica quindi sui gestori uscenti il rischio che il gestore entrante non sia in grado di corrispondere il valore di rimborso spettante a Nepta e, alla luce della palese inattendibilità del piano e della preclara inefficienza di ITL S.p.A. (su cui ci si è già soffermati nell’atto introduttivo del giudizio), tale rischio deve piuttosto considerarsi una certezza ” (ivi).

Dalla lettura della Convenzione per l’affidamento del servizio (doc. 3 della produzione di parte ricorrente) emerge tuttavia che la non felice formulazione dell’art. 3 è contraddetta e superata da quanto specificamente previsto all’art. 16 (titolato “ Procedura di subentro alla gestione unica d’ambito e corresponsione del valore di rimborso al Gestore uscente ”).

In esso è stabilito che:

- “ L’EGA [ossia, l’Ente IC MP: cfr. l’epigrafe della convenzione] individua, con propria deliberazione da sottoporre all’approvazione dell’ARERA, su proposta del Gestore uscente, sentiti i Finanziatori, il valore di rimborso in base ai criteri stabiliti dalla pertinente regolazione dell’ARERA, prevedendone l’obbligo di corresponsione da parte del Gestore subentrante entro il novantesimo giorno antecedente all’avvio del nuovo affidamento ” (p. 16.4);

- “ In caso di disaccordo del Gestore in ordine alla determinazione del valore di subentro effettuata dall’EGA, il Gestore medesimo può presentare le proprie osservazioni all’ARERA entro trenta giorni dall’adozione del provvedimento dell’EGA. L’ARERA tiene conto di tali osservazioni nell’ambito del procedimento di verifica e approvazione ” (p. 16.5);

- solo con il “ pagamento ” del valore di subentro sono ceduti i beni strumentali e le pertinenze per la prosecuzione del servizio e, in alternativa al pagamento, subentrando nelle obbligazioni del gestore uscente (p. 16.6).

Infine, è stabilito al p. 16.8 che:

“ In caso di mancato pagamento del valore di subentro, come determinato dall’EGA, nel termine indicato, il Gestore uscente prosegue nella gestione del SII fino al subentro del nuovo Gestore – limitatamente alle attività ordinarie, fatti salvi gli investimenti improcrastinabili individuati dall’EGA unitamente agli strumenti per il recupero dei correlati costi – attraverso la proroga della convenzione entro il termine del periodo regolatorio pro tempore vigente e comunque nei limiti previsti dalle norme vigenti; ove si verifichi tale condizione, sono immediatamente escusse le garanzie prestate dal Gestore entrante al momento della sottoscrizione del contratto, ed è avviato nei confronti del Gestore entrante, ove ne ricorrano i presupposti, un procedimento sanzionatorio per mancata ottemperanza all’obbligo di versamento del valore residuo ”.

Ciò in linea con la previsione dell’ineludibile obbligo di legge fissato a carico del gestore subentrante, tenuto “ a corrispondere al gestore uscente un valore di rimborso definito secondo i criteri stabiliti dall'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico ” (art. 153, co. 2, d.lgs. n. 152/06).

Discende da quanto detto, alla luce delle disposizioni dell’art. 16 della Convenzione di affidamento, l’infondatezza della pretesa a contestare i provvedimenti, che come ricordato muove esclusivamente dal timore di perdere il valore di subentro spettante, senza estendersi alla censura sulla scelta di affidamento del servizio.

In quest’ottica, tutte le articolate critiche rivolte alla formulazione del Piano Economico si palesano inammissibili per carenza di interesse (con statuizione strettamente conseguente alla decisione assunta sull’infondatezza della pretesa, come tale non necessitante dell’avviso ex art. 73, co. 3, c.p.a.).

Invero, una volta stabilito che il gestore subentrante dovrà corrispondere al gestore uscente il valore di subentro, non arbitrariamente determinato ma stabilito dall’ARERA tenendo anche conto delle valutazioni dell’interessata, la ricorrente non riceverebbe alcuna utilità dall’annullamento degli atti impugnati, che non incidono lesivamente nella sua sfera giuridica (secondo la prospettazione della domanda), dovendo la stessa ottenere il valore di subentro reclamato o, in caso di mancato pagamento, proseguire nella gestione del servizio idrico integrato.

3.- In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno in parte respinti e in parte dichiarati inammissibili, come chiarito in motivazione.

Attesa la peculiarità e la connotazione della controversia, sussistono valide ragioni per disporre la compensazione per intero delle spese di giudizio tra tutte le parti costituite, non essendovi luogo a provvedere nei confronti delle parti non costituitesi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte li respinge e in parte li dichiara inammissibili, come chiarito in motivazione.

Compensa per intero le spese di giudizio tra tutte le parti costituite; nulla sulle spese nei confronti delle altre parti evocate in giudizio, non costituitesi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Esposito	Vincenzo Salamone

IL SEGRETARIO