Pubblicato il 13/12/2025

N. 02017/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00108/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 108 del 2023, proposto da
RE LA, rappresentato e difeso dall'avvocato Simone Nocentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Firenze, via De Rondinelli 2;

contro

il Comune di Firenze, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia, Matteo Romeo e Andrea Taccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento di diniego n. 2173/2021 del 30.9.2021 emesso dal Comune di Firenze Servizio Edilizia Privata in relazione alla pratica di condono S/1724 protocollo 37431/1985 presentata dall'allora proprietaria Sig.ra EL OL in data 22.10.1985 ed avente ad oggetto un box auto sito in Firenze, via Rocca Tedalda n. 5;

di tutti gli atti presupposti, conseguenziali o comunque connessi tra cui, in particolare:

- delle note dello stesso Comune n. 87186 in data 15.3.2018 e prot. N. 181321 in data 29.5.2019;

- della proposta di provvedimento del responsabile del procedimento del 10.9.2021;

- della nota prot. N. GP 428168/2022 in data 19.12.2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. GU BR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza del 22 ottobre 1985, prot. n. 37431/1985, l’allora proprietaria, sig.ra EL OL, richiedeva al Comune di Firenze il rilascio di concessione edilizia in sanatoria, ai sensi della legge n. 47/85, avente ad oggetto un box auto edificato in Firenze, alla via Rocca Tedalda, n.

5.

Con nota del 15 marzo 2018, prot. n. 87186/2018, il Comune di Firenze richiedeva al ricorrente, nel frattempo divenuto proprietario dell’immobile, il nulla osta dell’Ente preposto alla tutela del vincolo ferroviario ai sensi degli artt. 49 e 60 del d.P.R. n. 753/80.

In data 19 giugno 2018, il ricorrente riscontrava la predetta richiesta, dichiarando di avere inoltrato, in data 6 giugno 2018, istanza di rilascio del prefato nulla osta a TE RI IT SP (di seguito FI).

Tuttavia, FI non riscontrava la predetta istanza e, pertanto, il Comune di Firenze, con nota del 29 maggio 2019, prot. n. 181321/2019, comunicava al ricorrente il preavviso di rigetto del condono, motivato sulla mancata acquisizione del richiesto nulla osta.

Con D.D. del 30 settembre 2021, n. 2173/2021, il Comune di Firenze denegava il condono edilizio, attesa la mancata acquisizione del nulla osta di deroga alla fascia di rispetto ferroviaria di competenza di FI da parte del ricorrente.

Il Comune di Firenze notificava il prefato diniego con PE del data 4 ottobre 2021 .

Con successiva nota del 19 dicembre 2022, prot. n. 428168/2022, il Comune di Firenze richiedeva al ricorrente di comunicare l’ottemperanza al predetto provvedimento di diniego entro dieci giorni, disponendo che, in difetto di riscontro, sarebbe stato avviato il procedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di ripristino recato dal diniego di condono edilizio.

Il ricorrente, assumendo di aver conosciuto solo in tale momento il diniego di condono del settembre 2021, proponeva il ricorso in scrutinio, notificato in data 13 gennaio 2023 e depositato il successivo 2 febbraio.

2. Avverso detta determinazione negativa, parte ricorrente ha proposto i seguenti motivi:

- “ 1) Violazione e/o falsa applicazione art. 32 e 35 Legge n. 47/1985, art. 2 ss. Legge n. 241/1990. Eccesso di potere per violazione della Circolare Ministero Lavori Pubblici n. n. 332725 del 30.7.1985, carenza di istruttoria e di motivazione, violazione del giusto procedimento. ”.

Con il primo motivo, parte ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento di diniego, assumendo che l’autorizzazione da FI avrebbe dovuto essere acquisita dal Comune medesimo al fine di definire la pratica di condono.

In sostanza, il Comune non avrebbe potuto legittimamente rigettare la richiesta condonistica adducendo la mancata acquisizione di un parere che competeva all’ente stesso di acquisire.

- “ 2) Violazione e/o falsa applicazione artt. 32 e 35 Legge 28 febbraio 1985 n. 47, artt. 49 e 60 del D.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, art. 3 Legge 7 agosto 1990, n 241, art. 1158 ss. codice civile. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, diSPrità di trattamento. ”.

Con il secondo motivo, il ricorrente deduce che il diniego impugnato sarebbe illegittimo per ingiustificata diSPrità di trattamento, atteso che nel tempo, per altri box ricadenti nella medesima area, FI ha rilasciato il parere positivo e il Comune ha conseguentemente rilasciato il provvedimento di concessione in sanatoria.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze.

3.1 In via preliminare, il Comune di Firenze ha eccepito l’irricevibilità per tardività del ricorso, atteso che il provvedimento impugnato è stato notificato al ricorrente a mezzo pec in data 4 ottobre 2021.

3.2 Nel merito, la difesa comunale ha concluso per il rigetto del ricorso.

4. Il ricorrente ha depositato memoria di replica.

4.1 In via preliminare, il ricorrente ha dedotto che la pec di notifica del diniego di condono è stata eseguita ad un indirizzo non risultante nell’Indice Nazionale dei Domicili Digitali; in secondo luogo, la difesa del ricorrente ha dedotto che il Comune di Firenze non ha offerto la prova che l’indirizzo pec sia stato estratto dal registro INI-PEC, e che detto indirizzo sarebbe, in ogni caso, inutilizzabile per la notifica di atti attinenti alla sfera personale, atteso che gli indirizzi recati dal registro INI-PEC sarebbero utilizzabili esclusivamente per la notifica di atti afferenti all’esercizio dell’attività di impresa.

4.2 Nel merito, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame proposto.

5. All’udienza del 19 novembre 2025 la causa è stata posta in decisione.

6. In via preliminare, va respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso formulata dal Comune di Firenze.

6.1 Ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a. “ il giudice dichiara, anche d’ufficio, il ricorso … irricevibile se accerta la tardività della notifica o del deposito ”.

I fatti da cui risulta la tardività della notifica o del deposito del ricorso devono tuttavia essere allegati e provati dalla parte che la eccepisce ( cfr. art. 64, comma 1, c.p.a.) o, comunque, risultare inequivocabilmente acquisiti agli atti del processo, in conformità al pacifico orientamento giurisprudenziale secondo cui: “ Al fine della declaratoria di irricevibilità del ricorso, la prova della piena conoscenza dell'atto impugnato in un momento precedente incombe sulla parte che solleva la relativa eccezione e deve essere valutata in modo rigoroso, non essendo sufficiente la mera verosimiglianza della conoscenza stessa.” (così Consiglio di Stato sez. IV, 16/11/2020, n. 7046; ex pluris , di recente: Tar Reggio Calabria, 31/3/2025, n. 217).

6.2 Nel caso di specie, il Comune di Firenze ha allegato di avere notificato il provvedimento di diniego del condono edilizio alla pec del ricorrente estratta dai registri INI-PEC e ha provato, tramite deposito della apposita ricevuta, l’avvenuta consegna al predetto indirizzo dell’atto di rigetto dell’istanza condonistica.

Tuttavia, come correttamente rilevato da parte ricorrente, il Comune non ha provato l’effettiva riferibilità al ricorrente dell’indirizzo pec utilizzato per notificare il provvedimento impugnato e, pertanto, non vi è dimostrazione in atti che il ricorrente ha avuto la “ piena conoscenza ” dell’atto, fatto individuante il momento da cui far decorrere il dies a quo del termine decadenziale di impugnazione, ai sensi del combinato disposto di cui agli art. 29 e 41, comma 1, c.p.a..

6.3 Pertanto, l’eccezione di tardività del ricorso è infondata.

7. Nel merito, il ricorso è fondato nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

7.1 Rileva il Collegio che l’art. 32, comma 1, della legge n. 47/85, nella versione ratione temporis applicabile al caso di specie, prescrive che: “ Fatte salve le fattispecie previste dall'articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto. ”.

Con riguardo alla natura giuridica del “ silenzio rifiuto ” indicato dalla disposizione in esame, in giurisprudenza è stato chiarito che: “ va correttamente qualificato come “silenzio rifiuto”, privo di valenza provvedimentale significativa, la conseguenza che – nel procedimento di rilascio del provvedimento di sanatoria postuma di opere edilizie abusive eseguite su immobili sottoposti a vincolo - l’articolo 32, primo comma, della legge 28-02-1985, n. 47 riconduce al mancato rilascio del parere dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo medesimo nel termine di “centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere”.

Tale conclusione risulta in primo luogo avvalorata dalla lettera della norma, ove è detto che decorso il termine di 180 giorni l’interessato “può impugnare il silenzio-rifiuto” e, cioè insorgere contro l’inerzia dell’amministrazione ad emettere una pronunzia esplicita, che assume carattere elusivo dell’obbligo di provvedere (“rifiuto”) e non ha contenuto di statuizione provvedimentale negativa incidente sulle posizioni di interesse del privato.

Essa è, poi, confortata anche da un approccio interpretativo di carattere sistematico, ove si consideri che l’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990, recante norme di principio sul procedimento amministrativo, assume a criterio fondamentale dell’azione amministrativa l’obbligo della P.A. di concludere il procedimento “mediante l’adozione di un provvedimento espresso”, così escludendo che dall’inerzia di provvedere, salvo espresse disposizioni normative in tal senso, possano scaturire fattispecie provvedimentali di segno negativo.

Osserva, inoltre, la Sezione che la natura di silenzio comportamentale e, dunque, di mero silenzio-rifiuto o inadempimento (non significativo) della fattispecie contemplata dall’articolo 32 della legge n. 47/85 deriva anche da una lettura storica della predetta disposizione normativa.

Va, infatti, considerato che il primo comma dell’articolo 32 prevedeva, nella sua originaria formulazione, che, decorso il termine per l’adozione del parere, esso “si intende reso in senso negativo”.

Vi era, dunque, una espressa previsione di silenzio significativo ad esito negativo, cioè di silenzio-rigetto, mantenuta fino all’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n.662.

L’articolo 2, comma 39, di tale legge modificava nuovamente la norma, prevedendo una fattispecie di silenzio-accoglimento, disponendosi che “Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, esso si intende reso in senso favorevole”.

Orbene, se il legislatore aveva in passato espressamente disposto il carattere significativo del silenzio, dapprima prevedendo che, decorso il termine, il parere “si intende reso in senso negativo” e successivamente che esso “si intende reso in senso positivo”, risulta evidente che la modifica del comma 1 dell’articolo 32 della legge n. 47/1985, introdotta con il richiamato comma 43 del d.l. n. 269/2003, nel qualificare il silenzio come “silenzio-rifiuto” abbia escluso la natura provvedimentale dello stesso, attribuendovi una mera valenza comportamentale, di inadempimento all’obbligo di provvedere.

Ed, infatti, il silenzio-rifiuto disciplinato dall’ordinamento è istituto riconducibile a una inadempienza dell’Amministrazione, riscontrabile laddove l’organo amministrativo non abbia provveduto in rapporto ad un sussistente obbligo di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attivando un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto rientrante nella sfera autoritativa di diritto pubblico. ” (Consiglio di Stato, I Sezione, parere del 14 luglio 2020, n. 1319).

Dal predetto disposto normativo, come interpretato dalla citata giurisprudenza, derivano i seguenti corollari:

- il termine di 180 giorni va inteso come termine di conclusione del procedimento di rilascio del parere o del nulla osta da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo a conclusione del relativo sub procedimento collegato a quello di rilascio del titolo in sanatoria;

- l’inutile decorso del predetto termine non comporta la consumazione del potere da parte dell’autorità investita della competenza al rilascio del parere o del nulla osta, in quanto esso dà luogo ad un mero silenzio comportamentale, avverso il quale è proponibile l’azione prevista dagli artt. 31 e 117 cod. proc. amm.;

- la legittimazione del “ richiedente ”, sancita dal citato art. 32 della legge n. 47/85, non esclude la concorrente legittimità dell’autorità titolare della competenza al rilascio del titolo in sanatoria ad azionare i rimedi previsti dall’ordinamento avverso il silenzio inadempimento di altra amministrazione, traguardando, per tale via, l’interesse, di eminente carattere pubblicistico, alla rapida definizione delle procedure condonistiche;

- in ogni caso, il Comune non può chiudere il procedimento condonistico senza la preventiva acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, stante la natura vincolante dello stesso.

7.2 In detta prospettiva, deve infatti osservarsi che anche il procedimento di rilascio del condono edilizio, seppure riveniente la propria disciplina in un conchiuso sistema di disposizioni eccezionali, non si sottrae all’obbligo di rispetto del principio di completezza dell’istruttoria procedimentale, come declinato dall’art. 6, comma 1, lett. b), della legge n. 241/90, in base al quale il responsabile del procedimento “ accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. ”.

La prefata interpretazione è, inoltre, avvalorata dall’art. 4.2 della circolare del Ministero dei Lavori Pubblici del 30 luglio 1985, n. 3357, che reca la seguente previsione: “ Il parere delle amministrazioni competenti è per il comune obbligatorio - nel senso che esso non può provvedere senza aver preso cognizione del parere - e vincolante ai fini del rilascio della concessione in sanatoria.

Trattandosi di un sub-procedimento è, di norma, compito del comune chiedere alla competente amministrazione il parere: e ciò significa anche che ricade sul comune la responsabilità del rilascio della concessione in conformità a tutti i pareri necessari.

Tuttavia, ciò non esclude che l'interessato possa assumersi il compito di chiedere direttamente all'amministrazione competente il parere necessario. In tale caso, egli deve allegare alla domanda di concessione il parere già ottenuto; altrimenti, allegherà copia conforme alla istanza rivolta all'amministrazione che tutela il vincolo, affinché il comune possa conoscere l'esito della istanza in parola … “.

Vero è che la predetta circolare interpretativa è stata pubblicata allorquando l’art. 32 della legge n. 47/85 ricostruiva come silenzio rigetto quello derivante dall’inutile decorso del termine di 180 giorni dalla presentazione dell’istanza di rilascio del parere o del nulla osta, ma è altrettanto vero che, in ogni caso, grava principaliter sul Comune non tanto e non solo l’obbligo di istruire in modo completo il procedimento, ma quello di non poter definire le istanze condonistiche in mancanza del provvedimento espresso di conclusione del sub procedimento in parola.

Peraltro, nel caso di specie, il ricorrente ha depositato in atti la richiesta di rilascio del parere in esame a FI del giugno 2018, non avendo, pertanto, egli dato causa alla carenza documentale costituente precipua ragione del diniego avversato.

8. Alla luce delle predette considerazioni, il ricorso va pertanto accolto, salvo il riesercizio del potere in ordine alla richiesta condonistica, che il Comune di Firenze esiterà una volta acquisito il provvedimento di FI conclusivo del sub procedimento di deroga alla fascia di rispetto ferroviaria, su istanza proposta ai sensi degli artt. 49 e 60 del d.P.R. n. 753/80 ovvero attraverso l’attivazione di moduli procedimentali alternativi.

9. La particolarità della questione costituisce giusto motivo per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla il diniego di condono edilizio impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB RI CC, Presidente

Stefania Caporali, Referendario

GU BR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GU BR	OB RI CC

IL SEGRETARIO