Pubblicato il 28/05/2025

N. 00928/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01366/2019 REG.RIC.

N. 00104/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1366 del 2019, proposto da ON IT S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dalle avvocate Elena Mele e Veronica Vitagliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pisa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Mannocci e Sandra Ciaramelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Entrate Pisa – EP S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Veronica Barzanti e Francesco De Monte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e sul ricorso numero di registro generale 104 del 2020, proposto da ON IT S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dalle avvocate Elena Mele e Veronica Vitagliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pisa, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Mannocci e Sandra Ciaramelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Entrate Pisa – EP S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Veronica Barzanti e Francesco De Monte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 1366 del 2019 e al ricorso n. 104 del 2020:

- della delibera del Consiglio comunale n. 12 del 28.03.2019, comunicata alla ricorrente a mezzo PEC in data 10.07.2019, per quanto lesiva;

- del “ Regolamento sul canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche ”, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 97 del 20.12.2006 e modificato con deliberazione del Consiglio comunale n. 12 del 28.03.2019, in riferimento agli artt. 9, 10 e 37;

- della delibera della Giunta comunale n. 41 del 28.03.2019, relativa alla tariffa applicata;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pisa e di Società Entrate Pisa – EP S.p.A.;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – ON IT esercita nell’ambito del territorio nazionale il servizio di comunicazione elettronica in qualità di società licenziataria da parte del Ministero delle comunicazioni, essendo a tal fine tenuta ad assicurare un adeguato livello di qualità del proprio servizio e a garantire la progressiva copertura del territorio nazionale con il proprio segnale radioelettrico attraverso la realizzazione di una propria rete di stazioni radio base e apparati accessori.

2. – Con la delibera del Consiglio comunale n. 12 del 28.03.2019, il Comune di Pisa modificava il proprio regolamento sul canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, aggiungendo nell’art. 9 la categoria (tipo di occupazione) n. 15, relativa a “ Impianti di telefonia mobile e di nuove tecnologie di telecomunicazioni ”, novellando l’art. 10, rubricato “ Impianti di telefonia mobile e di nuove tecnologie di telecomunicazioni » e modificando l’art. 37, contenente le disposizioni transitorie e finali.

Con delibera della Giunta comunale n. 41 del 28.03.2019, avente ad oggetto “ Canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche – Approvazione tariffe per le occupazioni della categoria 15 (“Impianti di telefonia mobile e di nuove tecnologie di telecomunicazioni” , l’Amministrazione comunale approvava poi le tariffe del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche in relazione alla categoria 15 dell’art. 9 del regolamento come sopra modificato, prevedendo una tariffa base annua per la superficie convenzionale di 50 mq di € 21.500,00 per l’impianto principale e di € 15.000,00 per l’impianto secondario (in co-siting o in sharing ).

3. – Risulta che con nota del 10.07.2019 EP, concessionaria della riscossione delle entrate per conto dell’Amministrazione comunale, comunicava a ON l’approvazione, con la deliberazione consiliare sopra richiamata, delle modifiche al regolamento sul canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche mediante l’introduzione all’art. 9 della nuova categoria 15, con la conseguenza che tutti gli impianti, sia quelli principali che quelli secondari, installati su beni comunali sarebbero stati soggetti a tale disciplina e al rilascio di apposita concessione di suolo pubblico per la suddetta categoria con decorrenza dal 1.04.2019 con applicazione della tariffa approvata con delibera di Giunta comunale n. 41 del 28.03.2019, ed invitava la società a presentare la richiesta di concessione di suolo pubblico redatta su apposita modulistica, scaricabile dal sito della società mittente.

4. – Con ricorso notificato il 5.10.2019 e depositato il 4.11.2019 (n. 1366/2019), ON ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale i provvedimenti comunali sopra richiamati.

Con i motivi primo e terzo (quest’ultimo erroneamente numerato come quarto), la società ricorrente deduce la violazione dell’art. 63 del d.lgs. n. 446/1997, dell’art. 23 della Costituzione, delle direttive 2002/20/CE, 2002/21/CE e 2014/61/UE e del vigente regolamento comunale per l’applicazione del canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche, nonché l’eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà e per violazione della circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 1/F del 20.01.2009: in sintesi, secondo la ricorrente, il Comune di Pisa sarebbe contravvenuto alle regole che impongono la commisurazione degli oneri per l’occupazione degli spazi pubblici per il mantenimento delle infrastrutture di telecomunicazione, con esclusione delle occupazioni c.d. “mediate”, alla TOSAP o al COSAP da determinarsi secondo il criterio residuale dell’importo minimo di € 516,46 di cui all’art. 63, co. 2, n. 3, del d.lgs. n. 446/1997, non potendo applicarsi alle infrastrutture per la telefonia mobile il criterio del numero complessivo delle utenze servite.

Con il secondo motivo (erroneamente numerato come terzo), ON deduce l’eccesso di potere per illogicità manifesta in relazione alle disposizioni di cui agli artt. 34 e 35 del regolamento COSAP attualmente in vigore, relative al calcolo delle sanzioni e degli interessi per il mancato o ritardato pagamento dei canoni.

5. – Il Comune di Pisa e EP si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

Il Comune di Pisa ha eccepito l’inammissibilità ( rectius : l’improcedibilità) del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse per effetto della sostituzione, a partire dal 2021, del COSAP con il canone unico patrimoniale (CUP).

EP, dal canto suo, ha eccepito la nullità del ricorso per assoluta incertezza della domanda e, comunque, la sua inammissibilità per difetto di interesse della società ricorrente, non essendo stata documentata l’adozione di atti applicativi delle norme regolamentari contestate, e comunque la sua improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, per effetto dell’introduzione, con l’art. 1, co. 831- bis , della legge n. 160/2019, aggiunto dall’art. 40 del decreto legge n. 77/2021, come convertito, e in vigore dal 31.07.2021, del canone unico patrimoniale applicabile agli operatori che forniscono servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica.

6. – Con atto notificato il 11.11.2019, ON ha poi proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con il quale ha impugnato gli stessi atti e formulato le stesse censure già proposte con il ricorso n. 1366/2019.

A seguito dell’opposizione proposta dal Comune di Pisa ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, con atto notificato e depositato il 23.01.2020 ON ha poi trasposto il ricorso straordinario dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale (n. 104/2020), dandone poi avviso alle parti in data 24.01.2020.

7. – Anche nel ricorso n. 104/2020 si sono costituiti il Comune di Pisa e EP, i quali hanno formulato le stesse eccezioni preliminari già sollevate in relazione al ricorso n. 1366/2019.

EP ha inoltre eccepito l’inammissibilità del ricorso n. 104/2020 ai sensi dell’art. 8, co. 2, del d.P.R. n. 1199/1971.

8. – All’udienza pubblica del 22 maggio 2025, le parti presenti hanno discusso la causa, che è stata poi trattenuta in decisione.

9. – Deve disporsi la riunione dei giudizi in ragione della loro stretta connessione oggettiva e soggettiva.

10. – Deve poi trovare accoglimento l’eccezione di inammissibilità del ricorso n. 104/2020 sollevata da EP per violazione del principio di alternatività tra il ricorso giurisdizionale e il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica sancito dall’art. 8 del d.P.R. n. 1199/1971.

11. – Quanto all’eccezione di nullità del ricorso n. 1366/2019 per incertezza della domanda, sollevata da EP, il collegio ritiene che, pur nella non felice articolazione delle argomentazioni esposte da parte ricorrente, possa individuarsi il filo conduttore della tesi dalla stessa sostenuta, consistente nella asserita illegittimità della delibera del Consiglio comunale n. 12 del 28.03.2019 (nella parte in cui, modificando gli artt. 8, co. 10, e 9 del Regolamento COSAP, demandano alla Giunta comunale la determinazione delle tariffe per la concessione del suolo pubblico per l’installazione di impianti di telefonia mobile) e della conseguente delibera della Giunta comunale n. 41 del 28.03.2019 (con cui la tariffa base annua per l’occupazione di spazi e aree pubbliche con impianti di telefonia mobile è stata approvata, per la superficie convenzionale di 50 mq, negli importi di € 21.000,00 per l’impianto principale e di € 15.000,00 per l’impianto in co-siting o in sharing ).

Non può dunque ritenersi che la domanda formulata da parte ricorrente sia del tutto incerta o inintelleggibile, come sostenuto da EP.

12. – Deve invece trovare accoglimento l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso n. 1366/2019 per difetto di interesse, anch’essa sollevata da EP.

12.1. – A tale ultimo fine, occorre ricordare che le norme regolamentari devono essere immediatamente e autonomamente impugnate entro i termini prescritti quando sono in grado di provocare direttamente e immediatamente una lesione concreta e attuale agli interessi giuridici di un soggetto (c.d. “ regolamenti volizione-azione ”); laddove invece si tratti di disposizioni astratte e generali, suscettibili di applicazioni multiple e che causano un danno solo al momento dell’emanazione del provvedimento applicativo (c.d. “ regolamenti volizione preliminare ”), le norme regolamentari non richiedono un ricorso immediato, che sarebbe comunque inammissibile per mancanza di una lesione attuale e concreta. Tali norme devono essere impugnate insieme al provvedimento applicativo di cui sono il presupposto, poiché è solo quest’ultimo che causa effettivamente il danno agli interessi dei soggetti coinvolti (solo tra le ultime, Cons. Stato, sez. V, 7 aprile 2025, n. 2928; Id., sez. IV, 1 luglio 2024, n. 5779; Id., sez. V, 15 gennaio 2024, n. 454; Id., 13 novembre 2019, n. 7797; Id., 2 novembre 2017, n. 5071; cfr. anche TAR Toscana, sez. I, 26 febbraio 2024, n. 224).

12.2. – Nel caso di specie, parte ricorrente non ha allegato né documentato in giudizio l’emissione nei confronti di ON, da parte del Comune di Pisa, di atti applicativi delle novelle regolamentari introdotte con la delibera del Consiglio comunale n. 12 del 28.03.2019 e dell’approvazione della tariffa per l’occupazione del suolo pubblico intervenuta con la delibera della Giunta n. 41 del 28.03.2019.

Al riguardo, deve evidenziarsi che, essendo in discussione la modifica di norme regolamentari, è da escludersi in radice che la stessa possa avere applicazione retroattiva (ovvero che possa incidere sulle concessioni di suolo pubblico già in essere), né risulta che il Comune di Pisa o, per esso, EP abbiano mai preteso adeguamenti dei canoni delle concessioni in essere alle nuove previsioni regolamentari o abbiano mai assunto iniziative per rinegoziare gli stessi canoni.

Rispetto all’astrattezza e alla inattualità dell’interesse fatto valere in giudizio da ON, non può ritenersi atto applicativo delle nuove disposizioni comunali in materia di determinazione delle tariffe COSAP la nota del 10.07.2019, con la quale EP, come si è visto, si è limitata ad informare ON dell’approvazione della deliberazione consiliare n. 12 del 2019 e della conseguente introduzione, nell’art. 9 del regolamento COSAP, della categoria n. 15 relativa agli impianti di telefonia mobile e della successiva approvazione della relativa tariffa con delibera della Giunta comunale n. 41 del 28.03.2019, con conseguente invito rivolto alla medesima società a « presentare la richiesta di concessione di suolo pubblico redatta su apposita modulistica », scaricabile dal sito internet di EP.

Anche la suddetta nota faceva riferimento alle modalità di presentazione delle istanze per l’ottenimento delle concessioni per l’occupazione del suolo pubblico successive ai provvedimenti adottati dagli organi comunali.

In altre parole, non risulta che le modifiche del regolamento COSAP introdotte con la delibera consiliare n. 12 del 2019 e l’approvazione delle nuove tariffe per effetto della delibera di Giunta n. 41 del 2019 si siano tradotte in atti applicativi, adottati dal Comune di Pisa o dalla società EP, nei confronti di ON, difettando dunque in capo a quest’ultima l’interesse concreto ed attuale all’impugnazione dei provvedimenti in questa sede gravati.

Né risulta dalla documentazione in atti che siano state irrogate sanzioni a carico di ON ai sensi delle disposizioni di cui agli artt. 34 e 35 del regolamento COSAP, peraltro non interessati dalle modifiche introdotte con l’impugnata delibera del Consiglio comunale n. 12 del 28.03.2019.

12.3. – Tutta la disciplina del canone per l’occupazione del suolo pubblico per l’installazione di impianti di telefonia mobile è stata radicalmente modificata per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 1, co. 831- bis , della legge n. 160/2019, introdotto dall’art. 40 del decreto legge n. 77/2021, come convertito.

La disposizione prevede che «[ g ] li operatori che forniscono i servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica di cui al codice delle comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e che non rientrano nella previsione di cui al comma 831 sono soggetti a un canone pari a 800 euro per ogni impianto insistente sul territorio di ciascun ente. Il canone non è modificabile ai sensi del comma 817 e ad esso non è applicabile alcun altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o a qualsiasi titolo richiesto, ai sensi dell’articolo 93 del decreto legislativo n. 259 del 2003. I relativi importi sono rivalutati annualmente in base all’in-dice ISTAT dei prezzi al consumo rilevati al 31 dicembre dell’anno precedente. Il versamento del canone è effettuato entro il 30 aprile di ciascun anno in unica soluzione attraverso la piattaforma di cui all’articolo 5 del codice di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 ».

Dalla documentazione versata in atti dalle parti, non risulta che nell’intervallo di tempo tra l’approvazione delle delibere impugnate e l’entrata in vigore della disciplina sul canone unico patrimoniale da ultimo richiamata siano stati adottati nei confronti della società ricorrente atti applicativi del regolamento comunale COSAP come modificato dalla delibera consiliare n. 12 del 28.03.2019.

13. – In conclusione, il ricorso n. 140/2020 deve essere dichiarato inammissibile ai sensi dell’art. 8, co. 2, del d.P.R. n. 1199/1971, mentre il ricorso n. 1366/2019 deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

14. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Condanna la società ricorrente al pagamento in favore delle parti resistenti nella misura, per ciascuna di esse, di € 3.000,00 (euro tremila/00) oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Silvia La Guardia, Presidente

Silvia De Felice, Primo Referendario

Davide De Grazia, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide De Grazia	Silvia La Guardia

IL SEGRETARIO