Pubblicato il 26/06/2025

N. 01225/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00101/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di AL (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 101 del 2024, proposto da
EN Franco, rappresentato e difeso dagli avvocati Simona Corradino e Francesco Lanocita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Capaccio Paestum, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Energia Sostenibile S.r.l., Arcangelo Galardo, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento:

- della determinazione n. 124 del 20.11.2023 emessa dal Responsabile dell’Area P.O. Edilizia Privata – Urbanistica – Demanio – Patrimonio del Comune di Capaccio Paestum di “aggiudica definitiva”;

- della determinazione n. 2403 del 7.11.2023 con la quale il Responsabile dell’Area P.O. Edilizia Privata – Urbanistica – Demanio – Patrimonio del Comune di Capaccio Paestum ha approvato il verbale n. 4 del 7.11.2023, prot. n. 45397 del 7.11.2023, con approvazione della graduatoria definitiva, nella parte in cui i lotti di interesse del ricorrente sono stati assegnati ai controinteressati;

- del verbale n. 4 del 7.11.2023, prot. n. 45397 del 7.11.2023, con il quale la Commissione esaminatrice ha definitivamente assegnato i lotti di interesse del ricorrente ai controinteressati;

- di ogni atto presupposto, connesso, collegato e consequenziale, ivi compresi per quanto di interesse e di ragione: la determina dirigenziale n. 93 del 6.9.2023 di approvazione della graduatoria degli aggiudicatari nella parte in cui il lotto di interesse è stato assegnato alla Società controinteressata; il verbale n. 2 del 5.9.2023, prot. n. 36288/2023, della Commissione esaminatrice; la determina dirigenziale n. 90 del 31.8.2023, reg. gen. n. 1876/2023, di approvazione dell’elenco delle istanze ammesse alla procedura di alienazione, per quanto di interesse; il verbale n. 1 del 31.8.2023, prot. n. 35595/2023, di approvazione dell’elenco delle istanze ammesse alla procedura di alienazione, per quanto di interesse; la determina dirigenziale n. 87 del 21.8.2023 di nomina della commissione esaminatrice.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Capaccio Paestum;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il dott. Marcello Polimeno, preso atto dell’istanza di passaggio in decisione senza discussione formulata da parte ricorrente e udito per il Comune il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In virtù di atto pubblico di trasferimento a titolo gratuito del 16.7.2020 (rep. n. 4148) la Regione Campania, ai sensi e per gli effetti dell’art. 11, comma 4, della L. 386/1976, ha ceduto al Comune di Capaccio Paestum, “ nello stato di fatto e di diritto in cui si trovano ed in quanto di pubblico generale interesse, funzionali alla attuazione degli scopi istituzionali pubblici-sociali del medesimo ente comunale, gli immobili ex ERSAC … costituiti dai tratti di strada ex riforma fondiaria ricadenti nel relativo territorio comunale e dalle unità immobiliari, fabbricati, infrastrutture e aree scoperte di Borgo Gromola, Borgo Spinazzo, Borgo Gromola Vecchia, Borgo Scigliati, Località Precuiali e Località Fornilli … ”, ivi compresi gli immobili di interesse nel presente giudizio (vale a dire gli immobili siti alla via Fornilli ed individuati in Catasto al foglio 12, particella 61, sub 5, e particella 74, sub 2, rispettivamente successivamente contraddistinti come lotti 20 e 26).

Con provvedimento prot. n. 31713 del 28.7.2023 il responsabile dell’area P.O. – Edilizia Privata – Urbanistica – Demanio – Patrimonio – Area P.I.P. del Comune di Capaccio Paestum ha indetto asta pubblica per l’alienazione dei beni immobili pervenuti al Comune giusta il suddetto atto del 16.7.2020, dando atto (v. art. 1 rubricato “ descrizione degli immobili ”) che la maggior parte degli immobili sono costituiti da unità abitative, locali depositi e locali commerciali e che la maggior parte di essi era occupata “ dagli assegnatari originari, in virtù di contratto stipulato con l'allora Ente proprietario ex O.N.C. Sezione Speciale per la Riforma Fondiaria, poi Ente di Sviluppo in Campania e successivamente E.R.S.A.C. ”.

Tale asta è stata indetta in esecuzione della delibera di Consiglio Comunale n. 16 del 28.3.2023 avente ad oggetto "Piano delle alienazioni e valorizzazioni degli immobili comunali 2023 - integrazioni", ed ai sensi del Regolamento per la gestione, valorizzazione e l'alienazione dei beni del Comune di Capaccio Paestum approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 45 del 28.6.2022.

All’art. 5 dell’avviso di asta pubblica (rubricato “diritto di prelazione) è stato previsto, tra l’altro, quanto segue:

“ Ai sensi e per effetti dell'art. 7 del Regolamento, approvato con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 45 del 28/06/2022, è riconosciuto il diritto di prelazione per gli occupanti con contratto in corso di validità e che hanno adempiuto con regolarità al pagamento dei canoni, oppure che hanno regolarizzato la propria posizione con il pagamento di eventuali canoni pregressi prima della pubblicazione del presente bando.

È comunque riconosciuto il diritto di prelazione per gli occupanti degli immobili in possesso di regolare contratto di locazione/concessione anche se scaduto, nell'ipotesi in cui hanno avanzato a suo tempo, formale richiesta di rinnovo e/o acquisizione delle medesime unità immobiliari, all’Ente proprietario ex O.N.C. Sezione Speciale per la Riforma Fondiaria, poi Ente di Sviluppo in Campania e successivamente E.R.S.A.C. ”.

2. Presentate le relative istanze, portata avanti la procedura, con comunicazioni a firma del Responsabile suddetto i partecipanti all'asta pubblica non risultati aggiudicatari sono stati notiziati della facoltà di esercitare l’eventuale diritto di prelazione loro spettante, come previsto dall'art. 5 dell’avviso di asta pubblica.

Con il verbale n. 4 del 7.11.2023 la Commissione esaminatrice, dato atto delle istanze pervenute per l’esercizio del diritto di prelazione (presentate dall’odierno ricorrente per i lotti 20 e 26), non ha riconosciuto l’esercizio di tale diritto all’odierno ricorrente, “ in quanto in contrasto con quanto prescritto dall'art. 5 del Bando non ha presentato alcuna documentazione ufficiale attestante la volontà a voler regolarizzare la propria posizione con l'allora proprietaria Regione Campania né tantomeno risulta agli atti dell'Ufficio Patrimonio documentazione ufficiale attestante tale volontà ” .

La commissione ha quindi approvato graduatoria definitiva per l’alienazione degli immobili oggetto della procedura, assegnando i lotti 20 e 26 agli odierni controinteressati.

Con determinazione n. 2403 del 7.11.2023 il Responsabile dell’Area suddetta ha poi disposto l’approvazione della graduatoria definitiva, nella parte in cui i lotti di interesse del ricorrente sono stati assegnati ai controinteressati.

Infine, con determinazione n. 124 del 20.11.2023 tale Responsabile ha disposto l’aggiudicazione definitiva.

3. Con l’odierno ricorso (notificato in data 8.1.2024 e depositato in data 20.1.2024) il ricorrente, premesso di detenere gli immobili identificati in Catasto al foglio 12, particella 61, sub 5 (il lotto 20) e foglio 12, particella 74, sub 2 (il lotto 26) ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e ne ha chiesto l’annullamento per i motivi come di seguito rubricati:

“ I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (ARTT. 3, 47, 97 E 117 COMMI SECONDO /- LETT. M) - E TERZO COST.; 1, 2, 3, 7 E SEGG., L.241/90; L.386/76; L.560/93; RD 827/1924); VIOLAZIONE DELLE DELIBERE DI GRC CAMPANIA NN.RI 479/2008, 993/2009, 1845/2009 E 205/2020; VIOLAZIONE DELL’ATTO DI TRASFERIMENTO REP. 4148 DEL 16.07.2020; VIOLAZIONE DELLA DELIBERA DI G.C. DEL COMUNE DI CAPACCIO PAESTUM N. 136/2020 E DEL REGOLAMENTO COMUNALE IN MATERIA DI ALIENAZIONE DEGLI IMMOBILI COMUNALI 45/2022; VIOLAZIONE DELLA DELIBERA CC 16/2023 – VIOLAZIONE DELL’AVVISO DI ASTA PUBBLICA PROT. 31713/2023 - ECCESSO DI POTERE (CARENZA DEI PRESUPPOSTI, DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA; TRAVISAMENTO DEI FATTI; INGIUSTIZIA MANIFESTA; SVIAMENTO; ILLOGICITÀ) ”.

In particolare, il ricorrente ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati per le seguenti ragioni:

- tali atti sarebbero viziati per difetto di istruttoria e motivazione perché il Comune non avrebbe preso in considerazione: in primo luogo, la raccomandata con la quale il padre del ricorrente, per tramite del suo legale, nel riscontrare una specifica richiesta dell’ERSAC avrebbe manifestato la sua volontà di acquistare l’immobile concesso in locazione; in secondo luogo, l’istanza prot. n. 0016460 del 26.4.2021 formulata dall’odierno ricorrente al Comune di acquisto di tali immobili;

- pertanto, il ricorrente avrebbe dimostrato sia la preesistenza di un rapporto giuridico con l’ERSAC, sia l’avvenuta manifestazione di espressa volontà prima dell’avviso di asta pubblica suddetta;

- in sostanza, l’amministrazione avrebbe ignorato le istanze del ricorrente e la situazione giuridica degli immobili predetti;

- del resto, il ricorrente sarebbe nella detenzione di tali immobili, in continuità con il defunto padre, sin dagli anni ’80 e sarebbe stato titolare di contratto scaduto con istanza di regolarizzazione pendente, con conseguente spettanza allo stesso del diritto di prelazione;

- la motivazione utilizzata dal Comune sarebbe ulteriormente censurabile, perché non sarebbe stato spiegato per quale motivo la documentazione presentata dal ricorrente non sarebbe stata idonea a soddisfare quanto previsto dal bando;

- ulteriore profilo di illegittimità deriverebbe dal fatto che con la delibera di C.C. 16/2023 il Consiglio Comunale avrebbe esplicitamente subordinato la possibile alienazione degli immobili vincolati e gratuitamente trasferiti dalla Regione proprio alla condizione di previa verifica dei rapporti in essere con i cittadini che li detenevano e che non avevano potuto fino a quel momento regolarizzare le loro posizioni;

- tuttavia, il Responsabile avrebbe definito la procedura di alienazione “a mercato libero”, senza dare seguito alla volontà consiliare di previa verifica delle istanze pendenti sebbene note al Responsabile perché trasmesse dalla Regione Campania e poste alla base del riconosciuto diritto di prelazione;

in definitiva, il procedimento di vendita sarebbe stato illegittimamente concluso in violazione della volontà espressa dal competente Consiglio Comunale.

4. Si è costituito il Comune intimato, il quale ha dedotto l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso per i seguenti motivi:

- il ricorrente sarebbe privo del titolo di concessione / locazione necessario per l’esercizio del diritto di prelazione e tale circostanza risulterebbe confermata dal verbale di trasferimento del 16.7.2020 con il quale la Regione ha accertato una detenzione sine titulo degli immobili di interesse per il presente giudizio; tanto varrebbe ad assorbire ogni questione in tema di sussistenza della domanda di regolarizzazione;

- la destinazione a deposito dei lotti escluderebbe in radice l’applicazione delle disposizioni in materia di Edilizia Residenziale Pubblica, la quale sarebbe riservata esclusivamente agli alloggi;

- ad ogni buon conto, la domanda di regolarizzazione prodotta dal ricorrente in sede procedimentale non sarebbe idonea per le seguenti ragioni: la richiesta sarebbe priva di protocollo ERSAC e di ricevuta postale; tale istanza comunque non sarebbe stata presente all’interno della documentazione trasmessa dalla Regione al Comune; la richiesta sarebbe stata formulata dal padre del ricorrente e quest’ultimo non potrebbe avvalersene in mancanza di un’espressa richiesta di subentro; non sarebbero stati indicati nella domanda gli elementi identificativi dell’immobile oggetto della stessa, con conseguente assoluta incertezza dell’immobile oggetto di richiesta di regolarizzazione; in effetti, non potrebbe ricondursi l’asserita volontà di regolarizzazione ad alcuno dei lotti oggetto di causa, pure tenuto conto della pluralità di immobili (quattro) che illo tempore il padre del ricorrente avrebbe abusivamente occupato;

- l’ulteriore richiesta di regolarizzazione formulata dal ricorrente in data 26.4.2021 sarebbe poi priva di rilievo, poiché: in primo luogo, non presentata dal ricorrente in sede di gara; in secondo luogo, non si tratterebbe di istanza formulata a suo tempo all’ERSAC, come prescritto dall’art. 5 dell’avviso suddetto;

- del resto, il ricorrente non avrebbe in alcun modo impugnato il predetto avviso di asta pubblica e la disciplina ivi prevista sarebbe di stretta interpretazione, essendo in deroga alle ordinarie regole dei pubblici incanti;

- neppure il Comune sarebbe stato tenuto alla verifica dei rapporti in essere in relazione agli immobili destinati all’alienazione come dedotto dal ricorrente;

- in effetti, il ricorrente in mancanza di impugnazione dell’avviso di indizione dell’asta pubblica non avrebbe alcun interesse a sollevare una censura di questo tipo, poiché alcuna utilità potrebbe derivare dall’accoglimento di tale rilievo;

- inoltre, tale rilievo sarebbe comunque infondato, poiché comunque per i lotti di interesse ai fini del presente giudizio non vi sarebbe stato alcun rapporto da verificare, come risultante dal verbale di consegna di questi lotti da parte della Regione Campania; inoltre, per il lotto 26 lo stesso sarebbe stato addirittura libero.

5. In data 14.2.2025 le parti hanno poi tardivamente depositato memorie per insistere nelle rispettive deduzioni e replicare alle argomentazioni avverse.

All’udienza pubblica del 25.2.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Con ordinanza collegiale n. 425/2025 (pubblicata in data 3.3.2025) questa Sezione ha sollevato d’ufficio, ai sensi del comma 3 dell’art. 73 c.p.a., dubbi di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ha assegnato termine di trenta giorni alle parti per dedurre in relazione a tale questione ed ha fissato per il prosieguo l’udienza pubblica del 10.6.2025.

In data 2.4.2025 il Comune ha depositato memoria con la quale ha sostenuto la spettanza della giurisdizione al giudice ordinario.

All’udienza pubblica del 10.6.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Tanto premesso, facendo seguito a quanto osservato nell’ordinanza collegiale pubblicata in data 3.3.2025, il ricorso proposto va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, perché il ricorso proposto rientra nella cognizione del giudice ordinario alla stregua delle seguenti considerazioni.

6.1. Nel presente giudizio il ricorrente ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e ne ha chiesto l’annullamento facendo valere, tra l’altro, la spettanza allo stesso del diritto di prelazione ai sensi dell’art. 5 dell’avviso di asta pubblica (“ Ai sensi e per effetti dell'art. 7 del Regolamento, approvato con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 45 del 28/06/2022, è riconosciuto il diritto di prelazione per gli occupanti con contratto in corso di validità e che hanno adempiuto con regolarità al pagamento dei canoni, oppure che hanno regolarizzato la propria posizione con il pagamento di eventuali canoni pregressi prima della pubblicazione del presente bando. È comunque riconosciuto il diritto di prelazione per gli occupanti degli immobili in possesso di regolare contratto di locazione/concessione anche se scaduto, nell'ipotesi in cui hanno avanzato a suo tempo, formale richiesta di rinnovo e/o acquisizione delle medesime unità immobiliari, all’Ente proprietario ex O.N.C. Sezione Speciale per la Riforma Fondiaria, poi Ente di Sviluppo in Campania e successivamente E.R.S.A.C.”), in qualità di detentore degli immobili di cui ai lotti 20 e 26 (dei quali sono risultati aggiudicatari gli odierni controinteressati), con conseguente contestazione della decisione dell’amministrazione di non ritenere sussistenti in capo al ricorrente i presupposti per l’esercizio del relativo diritto.

6.2. Ciò posto, vanno ribadite le considerazioni già svolte da questa Sezione nella sentenza n. 740/2025 in giudizio simile al presente, le quali vanno di seguito riportate:

“ - la controversia, con la quale l'aggiudicatario invochi il riconoscimento della propria qualità di acquirente e contesti i presupposti della prelazione ad altri riconosciuta, ancorché promossa sotto il profilo della illegittimità dei provvedimenti con cui l'ente pubblico ha disposto il successivo trasferimento al prelazionario, spetta alla cognizione del giudice ordinario, e non a quella del giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimità, atteso che investe posizioni di diritto soggettivo – ossia il diritto di proprietà e la relativa titolarità –, che discendono da rapporti di natura privatistica e che non sono suscettibili di degradazione od affievolimento per effetto dei suddetti provvedimenti (cfr. Cass. civ. sez. un., n. 6493/2012; n. 62/2014; n. 21450/2018; Cons. Stato, sez. IV, n. 1462/2008; TAR Campania, AL, sez. II, n. 993/2017; sez. I, n. 1753/2022; sez. III, n. 11/2025);

- ed invero, la prelazione legale si configura come un diritto soggettivo potestativo, non suscettibile di essere degradato o affievolito da provvedimenti amministrativi, con la conseguenza che «rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla proclamazione da parte della pubblica amministrazione di asta pubblica per l'alienazione di un fondo … sul quale esistano diritti di prelazione, promossa dal soggetto destinatario della proposta di aggiudicazione contro l'amministrazione ed i prelazionari» (Cass. civ., sez. un., n. 21957/2021);

- non vale ad attrarre all’orbita della giurisdizione amministrativa l’assunto attoreo secondo cui quello contemplato dall’art. 5 del bando di gara non sarebbe un vero e proprio diritto di prelazione, bensì un “beneficio aggiuntivo (extra ordinem) attribuito in sede comunale”;

- in contrario a tale assunto, milita il perspicuo e inequivoco tenore del citato art. 5 del bando di gara (“Diritto di prelazione”): «Ai sensi e per effetti dell’art. 7 del Regolamento, approvato con Deliberazione di Consiglio comunale n. 45 del 28 giugno 2022, è riconosciuto il diritto di prelazione per gli occupanti con contratto in corso di validità e che hanno adempiuto con regolarità al pagamento dei canoni, oppure che hanno regolarizzato la propria posizione con il pagamento di eventuali canoni pregressi prima della pubblicazione del presente bando. E’ comunque riconosciuto il diritto di prelazione per gli occupanti degli immobili in possesso di regolare contratto di locazione/concessione anche se scaduto, nell’ipotesi in cui hanno avanzato a suo tempo, formale richiesta di rinnovo e/o acquisizione delle medesime unità immobiliari, all’ente proprietario … Il sopramenzionato diritto di prelazione non costituisce una modalità di acquisizione del bene in alternativa alla gara, ma una facoltà riconosciuta dalla Legge in capo a chi occupa legittimamente l'immobile da esercitarsi all'esito della aggiudicazione. Se il legittimo occupante dell'immobile non risulta aggiudicatario, può esercitare, entro quindici giorni dalla pubblicazione dell'esito della gara e dalla comunicazione da parte del Responsabile dell'Area E.Q., il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempire alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall'aggiudicatario. Il diritto di prelazione si esercita mediante apposita istanza scritta, da inoltrare all'Ufficio competente, unitamente alla documentazione comprovante il versamento della caparra stabilita dal bando. L'omesso versamento della caparra comporta la decadenza dal diritto di prelazione. Se l'eventuale avente titolo non è intenzionato all'acquisto del bene, l'alienazione dell'immobile seguirà la procedura di assegnazione all' aggiudicatario. Eventuali azioni, tese al rilascio dell'immobile per il quale non sussiste il diritto di prelazione, cedono a carico dell'acquirente»;

- né varrebbe obiettare che la qualificazione in termini di “diritto di prelazione”, adoperata dalla lex specialis, sarebbe impropria;

- e ciò, sia perché una simile questione resterebbe, in ogni caso, devoluta alla cognizione del giudice ordinario, che eventualmente, alla stregua della causa petendi articolata da parte ricorrente, potrà essere chiamato a stabilire se la clausola contenuta nell’art. 5 del bando di gara corrisponda o meno al modello legale tipico della prelazione (ai fini della relativa applicabilità o disapplicabilità) … ”.

6.3. Orbene, per quanto nella vicenda oggetto della suddetta sentenza n. 740/2025 il ricorso fosse stato proposto dall’aggiudicatario che contestava l’esercizio del diritto di prelazione da parte di altri (e la sussistenza dei relativi presupposti) le coordinate ermeneutiche sottesa a tale pronuncia risultano pienamente applicabili anche alla presente fattispecie.

In effetti, anche nel caso di specie ciò che viene ad essere oggetto di contrasto tra le parti è la sussistenza o meno dei presupposti per l’esercizio del diritto di prelazione, con la conseguenza che la giurisdizione non può che spettare al giudice ordinario, perché vengono in rilievo posizioni di diritto soggettivo potestativo (ossia il diritto di prelazione) non suscettibili di degradazione e/o affievolimento per effetto degli atti adottati nell’ambito della procedura di asta pubblica.

6.4. In definitiva, alla luce di quanto precede, va ribadito che le controversie relative all’esercizio del diritto di prelazione da parte del conduttore dell’immobile riguardano un diritto soggettivo potestativo.

Il ricorso deve essere dunque dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Pertanto, questo giudizio potrà essere riproposto dalle parti dinanzi al giudice ordinario.

7. Le spese di lite possono essere eccezionalmente compensate in ragione della natura in rito della presente decisione, la quale è stata fondata su questione rilevata d’ufficio da questa Sezione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Sezione staccata di AL (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:

A) Dichiara inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed indica il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione;

B) Assegna alle parti i termini di cui all’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione dinanzi al giudice ordinario;

C) Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AL nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Polimeno	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO