Pubblicato il 18/02/2025

N. 03657/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07343/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7343 del 2020, proposto da
BB SP , in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Ministero dello Sviluppo Economico (MISE), non costituito in giudizio;
GSE - GE Servizi IC SP , in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Pugliese, Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Marco Orlando in Roma, via Sistina n. 48.

per l'annullamento

-della nota n. GSE/P20200030335 del 30/6/2020 emessa dal GE dei Servizi IC, nella parte ove dispone che l’impianto n. 195882 - ubicato nel Comune di NO (BG) - non abbia i requisiti necessari per fruire della tariffa del Secondo Conto Energia (DM 19/2/2007) prorogata ex lege 129/2010 ( Salva Alcoa) e la ammette a incentivi in misura minore (0,394 €/kwh) ex DM 6/8/2010 (Terzo Conto Energia)

-nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, ove lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compresa la nota n. GSE/P20180112003 del 21/12/2018, che ha disposto la sospensione del procedimento di verifica, avviato in data 17/1/2018, con richiesta di integrazioni e, - nei limiti dell'interesse azionato- del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) del 31/1/2014, recante “Attuazione dell'articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 sulla disciplina dei controlli e delle sanzioni in materia di incentivi nel settore elettrico di competenza del GE dei Servizi IC GSE SP.”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di GSE- GE Servizi IC SP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 luglio 2024 il dott. Roberto Maria Giordano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è titolare dell’impianto fotovoltaico n. 195882, ubicato nel Comune di NO (BG), di potenza pari a 198 kw ,

Il Soggetto Responsabile - previa istanza dell’11/4/2011 – era stato ammesso dal GSE, con provvedimento del 14/9/2011, a fruire delle tariffe incentivanti ex DM 19/2/2007 (Secondo Conto Energia), come prorogate dalla L 129/2010, in quanto impianto architettonicamente integrato .

In data 17/1/2018, il GE comunicava alla società l’avvio del prescritto procedimento di controllo mediante sopralluogo presso l’impianto, eseguito il successivo 22/1/2018.

A seguito di tale verifica, il GE ravvisava profili di criticità e – in data 21/12/2018 - sospendeva il relativo procedimento, chiedendo al Soggetto Responsabile l’integrazione della documentazione, corredata dalle relative osservazioni, al fine di documentare in modo inconfutabile ìl tempestivo adempimento della prescritta comunicazione di conclusione dei lavori nei confronti del competente ente locale.

In particolare, ad avviso del GSE, “ La comunicazione di fine lavori del 7 Dicembre 2010 presentata al Comune di NO riferita alla DIA del 9 luglio 2010 protocollo 4653 non reca evidenza del protocollo di accettazione presso il comune stesso. Detto documento non è pertanto utile ad attestare l'avvenuto invio della comunicazione di fine lavori entro il termine perentorio del 31 Dicembre 2010 al cui rispetto l'articolo 1 septies della legge 129/10 subordina il riconoscimento delle tariffe incentivanti di cui al decreto ”.

Pertanto, invitava la società a integrare – nel proprio interesse - la documentazione utile, corredandola dalle relative osservazion i.

Il Soggetto Responsabile replicava che “ il documento nella disponibilità della società scrivente, attestante il deposito presso la Casa comunale della dichiarazione di fine lavori, per quanto appaia a codesto GE inidoneo ad attestare l’espletamento di tale incombente ai fini del Salva Alcoa, comunque reca firma e timbro comunali, sotto la data del “07.12.2010” indicata sul medesimo documento, dunque fatta propria dal ricevente Comune. (…)

A maggior riprova della intervenuta conclusione dei lavori entro il termine di legge e della buona fede della Società scrivente nell’insistere nella avvenuta comunicazione della fine lavori anche al Comune entro il 31.12.2010, si consideri che:-i DDT relativi alle componenti impiantistiche risalgono ai mesi di agosto, settembre e ottobre del 2010;-le fatture relative al pagamento del “50% del valore contrattuale alla consegna dei moduli fotovoltaici” risalgono al settembre 2010. Risulta finanche possibile, al fine di comprovare l’effettiva ultimazione della realizzazione dell’impianto nel periodo innanzi indicato, offrire copia delle esaustive foto ritraenti lo stato dei luoghi alla data del 18.10.2010. D’altro canto, che l’impianto fosse ultimato prima della fine del 2010 si evince già dalle cinque foto che vennero trasmesse a codesto Spett.le GE in fase di incentivazione (ossia in data 22.12.2010)”.

Nonostante la risposta del 17/1/2019, il GSE reputava le controdeduzioni e la documentazione prodotte del Soggetto Responsabile come inidonee a superare la violazione contestata, confermando che la comunicazione di fine lavori al Comune di NO “ non reca evidenza del protocollo di accettazione presso il comune stesso e non può pertanto costituire piena prova dell'avvenuta presentazione della conclusione dei lavori entro il termine perentorio del 31 Dicembre 2010” e rappresentando che “la società nelle osservazioni presentate il 17 gennaio 2019 non ha fornito alcun elemento utile ”.

Pertanto, il GE - con provvedimento del 30/6/2020 – riteneva che l’impianto n. 195882 non disponesse dei requisiti necessari per fruire della tariffa del Secondo Conto Energia in precedenza erogata (0,443 €/kwh) e riconosceva incentivi in misura minore (0,394 €/kwh) ex DM 6/8/2010 (Terzo Conto Energia), con conseguente conguaglio a carico del Soggetto Responsabile.

Con ricorso ritualmente proposto il 24/9/2020, il Soggetto Responsabile impugnava il provvedimento del 30/6/2020.

Il GSE si costituiva in resistenza, depositando la relativa documentazione.

Nel corso della causa, le parti depositavano le rispettive memorie , anche in forma di replica .

All’udienza pubblica del 22/7/2024, il ricorso veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

La ricorrente deduce i seguenti motivi, così rubricati:

1)SULL’AVVENUTA COMUNICAZIONE DI FINE LAVORI ALL’ENTE COMPETENTE E SUL MANCATO ACCERTAMENTO DELLA VIOLAZIONE DA PARTE DEL GSE. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI NELLA PARTE IN CUI È STATA DISPOSTA LA DECADENZA DAL SECONDO CONTO ENERGIA AI SENSI DEL REGIME SALVA ALCOA, IN RELAZIONE ALLA DATA DI FINE LAVORI E NELLA PARTE IN CUI HA RITENUTO COMUNQUE INSUFFICIENTI GLI ELEMENTI DA SUBBIFIL S.P.A. IN SEDE DI OSSERVAZIONI PROCEDIMENTALI EX ART. 10 BIS L.241/90. VIOLAZIONE DELL’ART.42, D.LGS. N. 28/2011, PER L’INSUSSISTENZA DI VIOLAZIONI RILEVANTI AI FINI DELL’EROGAZIONE DEGLI INCENTIVI AI SENSI DEL REGIME SALVA ALCOA.

2 )SULLA EFFETTIVA CONCLUSIONE DEI LAVORI NEL TERMINE PREVISTO DAL SALVA ALCOA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.1 - SEPTIES DEL D.-L. 105/2010. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA E ILLOGICITÀ. INCOMPETENZA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. INGIUSTIZIA MANIFESTA.

4)INCOMPETENZA DEL GSE A SINDACARE LA COMUNICAZIONE DI FINE LAVORI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.42 DEL D.LGS. N.8/2011 E DEL D.M. 31GENNAIO 2014. ECCESSO DI POTERE PERDIFETTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI RAGIONEVOLEZZA, EFFICIENZA, BUON ANDAMENTO, LEALE COLLABORAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI SEPARAZIONE DEI POTERI. VIOLAZIONE DELL’ART.13 DELLA DIRETTIVA 2OO9/28/CE. CATTIVOESERCIZIO DEL POTERE.

I motivi 1), 2), 4) verranno esaminati congiuntamente, attesa la loro evidente connessione.

La ricorrente censura il fatto che – a distanza di 10 anni dall’originaria ammissione al Secondo Conto Energia (14/9/2011) – le sia stato notificato l’impugnato provvedimento del 30/6/2020, ove il GSE ritiene di aver accertato che la comunicazione di conclusione dei lavori dell’impianto n. 195882 - datata 7/12/2010 – non sia stata adeguatamente documentata da parte della società.

In tal modo, il GE le avrebbe illegittimamente addossato un onere procedimentale inesigibile , traslando l’onere della prova a esclusivo carico del Soggetto Responsabile e ritenendo irrilevanti gli elementi probatori indicati nella fase endoprocedimentale , anziché accertare direttamente la presunta violazione contestata.

Tanto più che il GSE non contesta il fatto che l’impianto – sotto il profilo sostanziale - non sia stato, in effetti , completato entro il termine del 31/12/2010, attesa l’univocità della relativa documentazione. Contesta, invece, l’assenza di prova piena in ordine alla data di ricezione della comunicazione di fine lavori al Comune di NO . Contestazione improntata a un rigido formalismo dal carattere sanzionatorio, privo di effettiva portata sostanziale, non essendo ravvisabile alcun vulnus all’interesse pubblico, nè alla ratio della relativa disciplina.

Inoltre, la società prospetta l’incostituzionalità dell’interpretazione, da parte del GE, della corrispondente norma dell’art. 1- septies L 129/2010, sotto un duplice profilo: a) il GSE non potrebbe comunque usurpare le funzioni amministrative di vigilanza che competono ai comuni ex artt. 5 e 118 Cost. riguardo alla disciplina urbanistico – edilizia. Alla relativa eccezione d’incostituzionalità si ricollega sostanzialmente pure il quarto motivo di ricorso, laddove deduce che non competerebbe al GE sindacare la trasmissione della fine lavori al competente Comune di NO , ma allo stesso ente locale; b) “ la disposizione censurata si porrebbe in violazione del principio di uguaglianza e nel divieto di discriminazione consacrati dall’art. 3 Cost., nella misura in cui verrebbero sanzionate allo stesso modo due diverse condotte, caratterizzate da un ben diverso disvalore giuridico. Subiscono, infatti, la decadenza dagli incentivi e il successivo slittamento al III Conto Energia, sia il soggetto che non abbia effettivamente concluso i lavori nel termine del 31.12.2010, quanto l’operatore che, pur avendo terminato i lavori nel predetto termine, non sia, a distanza di oltre 10 anni, nelle condizioni di provare la data di comunicazione della fine lavori all’ente locale ”.

Le relative censure sono infondate.

Quanto prospettato dalla ricorrente non trova riscontro nella vigente disciplina, né nell’interpretazione di una consolidata giurisprudenza. Tanto meno copertura giuridica nelle norme costituzionali richiamate.

Prevede l’art. 1 septies del DL n. 105/2010 - come modificato, in sede di conversione, dalla L 129/2010 - che le tariffe incentivanti di cui all'art. 6 del Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 19/2/ 2007 siano riconosciute a tutti “ i soggetti che, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 5 del medesimo decreto ministeriale, abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l'installazione dell'impianto fotovoltaico, abbiano comunicato all'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione, al gestore di rete e al GE dei servizi elettrici-GSE S.p.a., entro la medesima data, la fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011 ”.

La giurisprudenza ribadisce che “ per l’acquisizione del titolo a beneficiare della tariffa incentivante è necessaria la concomitante ricorrenza dei seguenti requisiti essenziali: a) la conclusione dell’installazione dell’impianto fotovoltaico entro il termine del 31 dicembre 2010; b) le relative comunicazioni di fine lavori agli enti competenti devono essere effettuate entro lo stesso termine del 31 dicembre 2010; c) l’entrata in esercizio dell’impianto entro il termine del 30 giugno 2011.Trattandosi di erogazione di pubbliche provvidenze sussiste invero l’evidente necessità che siano effettuate tutte le comunicazioni previste dalla normativa in materia, i cui adeguati adempimenti comunicativi (ai fini dell’accesso al beneficio) è onere dell’istante provare; adempimenti che non costituiscono affatto una irragionevole o imprevedibile formalità, bensì elementi essenziali per l’erogazione del beneficio, da documentare adeguatamente, per evidenti ragioni di trasparenza e legittimità, anche sotto il profilo della loro tempestività” (Cfr. ex multis Consiglio di Stato, n. 6798/2024).

Anche le prescritte comunicazioni costituiscono, quindi, requisito sostanziale ai fini della fruizione dei benefici previsti dalla speciale disciplina, del cui adempimento – con prova dell’avvenuto invio della comunicazione – è onerato il Soggetto Responsabile, non essendo il relativo adempimento altrimenti surrogabile.

La norma pone, infatti, quale condizione e requisito di accesso agli incentivi non soltanto l'effettiva conclusione di lavori entro il termine del 31/12/2010, ma anche l'intervenuto adempimento dell'onere formale di comunicazione di fine dei lavori a tutti i destinatari, inclusa l'amministrazione comunale ” competente al rilascio dell'autorizzazione”.

L'omesso adempimento a tale onere costituisce violazione di un obbligo di legge, che condiziona negativamente l'accesso agli incentivi previsti nel Secondo Conto Energia.

L’ammissione alle tariffe del Secondo Conto Energia è stata, infatti, prorogata, con L 129/2010 -cd. Salva Alcoa - includendovi quegli operatori economici titolari di impianti fotovoltaici che, previa richiesta d’incentivazione, producessero, in particolare, le prove della conclusione dell’installazione dell’impianto fotovoltaico e della comunicazione di lavori ai rispettivi destinatari entro il termine del 31/12/2010.

Configurando l’art. 1 septies L 129/2010 una disciplina transitoria e speciale, i relativi presupposti di applicabilità devono intendersi di stretta e rigorosa applicazione, costituendo, quindi, il rispetto dei termini previsti per i relativi adempimenti – il cui contenuto concreto va riscontrato alla luce del DM 19/2/2007 e della Procedura Operativa del GSE - un requisito indispensabile per l’accesso alla tariffa incentivante.

L’art. 1- septies L 129/2010 è - infatti - norma di eccezionale favore, che ha consentito agli operatori del settore energetico di conseguire i più favorevoli benefici del Secondo Conto Energia in relazione a impianti che, per la loro data di entrata in esercizio, sarebbero stati, invece, inclusi nella sfera di applicazione dei successivi DM 6/8/ 2010 e DM 5/5/2011, concernenti, rispettivamente, il Terzo e il Quarto Conto Energia. Come evidenzia il fatto che il GSE- con il provvedimento gravato con il ricorso - abbia contestualmente ammesso l’impianto in questione a fruire della minore incentivazione prevista dal Terzo Conto Energia ex DM 6/8/2010.

Pertanto, configurando il regime cd. Salva Alcoa una disciplina derogatoria i cui presupposti di applicabilità devono intendersi di stretta e rigorosa applicazione, l’osservanza di tutti gli adempimenti previsti costituisce un requisito indispensabile per l’accesso alla tariffa agevolata del Secondo Conto Energia, venendo in rilievo condizioni concorrenti ed imprescindibili, insuscettibili di deroghe o elusioni.

Il termine per gli adempimenti comunicativi, pertanto, deve essere qualificato come inderogabile, al fine dell’ammissione ai benefici ex lege 129/2010, con conseguente carattere vincolato dell’impugnato provvedimento del 30/6/2020, non avendo la società comprovato la tempestività dell’invio della prescritta comunicazione di fine lavori al Comune di NO .

Inidonea deve, infatti, ritenersi, a tal fine, la comunicazione di fine lavori fornita al GSE e prodotta in giudizio, la quale reca un timbro plausibilmente del Comune, ma senza alcuna data e numero di protocollo.

Né, ai fini della prova del rispetto della prescrizione inerente la comunicazione della fine lavori all’Amministrazione territoriale entro il 31 dicembre 2010 può assumere rilievo la data apposta in calce al sopra indicato documento, essendo la stessa caratterizzata dalla medesima grafia del compilatore dell’atto, e quindi proveniente dal suo autore, con la conseguenza che tale data non può quindi essere identificata con quella di presentazione dell’atto al comune.

Considerato che sulla base del criterio di riparto dell’onere della prova circa la ricorrenza dei presupposti per l’ammissione ai benefici grava interamente a carico del Soggetto Responsabile, conformemente a un consolidato orientamento giurisprudenziale, parte ricorrente avrebbe dovuto, quindi, osservare l’onere di diligenza richiesto dalla disciplina vigente al Soggetto Responsabile, fornendo tutti gli elementi idonei a dare prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze documentali che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (Cfr. ex multis TAR Lazio -Sez. III- Ter , n. 19344/2023), in applicazione del principio di autoresponsabilità , in base al quale grava sull’istante l’onere di provare il possesso dei requisiti per fruire del beneficio richiesto, fornendone puntuale prova.

Conformemente a tale principio, grava sulla società l’onere di produrre al GSE la prescritta documentazione - idonea e veridica - che attesti la sussistenza dei presupposti per l’ammissione al beneficio richiesto, ricadendo sull’istante eventuali carenze o difformità che incidano sull’ammissibilità o sull’accoglimento della domanda d’incentivo (Cfr. ex multis. Consiglio di Stato- Sez. IV, n.8803/2019, n.6583/2019 - Sez. II, n. 7105/2023 nonchè le sentenze n. 11621/2016, 1620/2017, 2819/2018 e 14426/2023 di questa Sez. III Ter ).

La fattispecie che si discosti da tale paradigma non consente l’erogazione degli incentivi e ne implica la non spettanza, ove l’istante – su cui grava il relativo onere della prova, in base al principio generale di autoresponsabilità – nella fase di controllo, non dimostri, producendo idonea prova documentale, la tempestività della comunicazione di fine lavori, anche nei confronti del competente ente locale.

Nel caso di specie – diversamente da quanto sostenuto dalla società sin dalla fase endoprocedimentale - non può ragionevolmente attribuirsi efficacia probatoria incontrovertibile a una comunicazione che “ non reca evidenza del protocollo di accettazione presso il comune stesso e non può pertanto costituire piena prova dell'avvenuta presentazione della conclusione dei lavori entro il termine perentorio del 31 Dicembre 2010” .

Tanto più che sarebbe stato onere del Soggetto Responsabile – secondo l’ordinaria ed esigibile diligenza – pretendere dal Comune di NO, all’atto del deposito della comunicazione di conclusione dei lavori, il rilascio della relativa copia, munita di numero e data di protocollo.

In tal modo, acquisendo la necessaria prova legale fidefaciente ex art. 2700 cc, idonea a documentare, in modo inconfutabile, la tempestività dell’adempimento comunicativo.

Costituendo la comunicazione di fine lavori presupposto normativo per il riconoscimento degli incentivi di cui al DM 19/2/2007 - come prorogato per effetto dell’art. 1- septies L 129/2010 - nessun rilievo può rivestire l’affermata effettiva conclusione dei lavori entro il previsto termine, trattandosi di adempimenti tutti contestualmente necessari, e non potendo la mancata comunicazione di fine lavori essere assorbita dalla ricorrenza di taluno di essi.

Non conduce a diverse conclusioni l’eventuale imputabilità agli addetti comunali della mancata apposizione della data e del numero di protocollo sulla comunicazione di fine lavori, venendo in considerazione un procedimento volto all’attribuzione di incentivi previo riscontro oggettivo della sussistenza dei prescritti requisiti.

Quanto alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1- septies L 129/2010 prospettate dalla ricorrente, sono entrambe irrilevanti e manifestamente infondate.

Invero: a) la norma indubbiata costituisce esercizio di quella discrezionalità politica che la stessa Corte Costituzionale riconosce alle norme ordinarie. Non sussiste rischio di usurpazione delle attribuzioni riconosciute alle autonomie locali ex artt. 5 e 118 Cost, considerato che il governo del territorio – a norma dell’art. 117, comma 3 Cost. – è incluso nel novero delle materie di legislazione concorrente . Conseguentemente, alla legislazione dello Stato viene riservata “la determinazione dei principi fondamentali” anche in relazione alla disciplina urbanistico – edilizia.

Nè può considerarsi una indebita interferenza il fatto che una norma di matrice statale – l’art. 1- septies L 129/2010 - costituisca la base giuridica dei controlli del GSE su comunicazioni inoltrate ai competenti enti locali facendoli assurgere a requisiti per ottenere l’incentivazione. Del resto, un’altra disposizione dello Stato - l’art.6, comma 1 ( Attività edilizia libera) - in sede di Disposizioni Generali del TU Edilizia n. 380/2001 – pur esonerando una serie di interventi da titoli abilitativi - richiama, comunque, al “ rispetto delle altre normative di settore ” e il settore energetico – rispetto al governo del territorio - è caratterizzato da disposizioni di spiccata specialità , come quelle della L 129/2010.

Non può inoltre trovare favorevole esame l’invocata attribuzione di prevalente rilievo alla effettività della conclusione dei lavori, relegando a mero criterio formale non ostativo quello della comunicazione della fine lavori.

Tutti gli adempimenti previsti dalla disciplina speciale sono essenziali, sia quelli di natura sostanziale che formale, posto che “L’unicità del termine di conclusione dei lavori e di trasmissione della comunicazione alle Autorità competenti deriva dal fatto che la normativa di settore non ne prevede una duplice qualificazione, come perentorio ai fini del completamento dei lavori e come ordinatorio per quanto riguarda l’invio della comunicazione. Si tratta di un termine, come detto, unico, entro il quale è necessario realizzare tutti gli adempimenti di competenza del soggetto responsabile dell’impianto. L’impossibilità di sostenere la duplice qualificazione invocata dalla ricorrente è desumibile dal dettato letterale dell’art. 1-septies del D.L. 105/2010, convertito con modificazioni dalla L. 129/2010, ove si stabilisce che “le tariffe incentivanti( … )sono riconosciute a tutti i soggetti che … abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l'installazione dell'impianto fotovoltaico, abbiano comunicato all'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione, al gestore di rete e al GE dei servizi elettrici-GSE S.p.a., entro la medesima data, la fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011”. La disposizione è inequivoca nello stabilire che la comunicazione della “fine lavori” debba essere comunicata “entro la medesima data” della conclusione dell’installazione dell’impianto e, inoltre, l’utilizzo della preposizione “entro” indica il carattere perentorio del termine. Tale interpretazione è stata data costantemente dalla giurisprudenza della Sezione, che ha considerato la trasmissione della comunicazione alle amministrazioni competenti entro il termine stabilito dalla normativa quale condizione legale per l’ottenimento degli incentivi (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 6928/2018; n. 2210/2015) ed ha affermato che “in materia di concessione di incentivi pubblici, le norme che prevedono termini a pena di decadenza ovvero requisiti anche di carattere meramente formale vanno rispettate in modo puntuale, preciso e rigoroso, preferendosi comunque una interpretazione formalistica delle regole che presiedono alla concessione di danaro pubblico che garantisca la par condicio tra i soggetti beneficiari” (TAR Lazio – Sez. III- Ter , n. 11619/2016).

Inoltre, la disciplina edilizia ed urbanistica opera su di un piano diverso da quello del settore energetico, che la rende non automaticamente estensibile quanto a requisiti per gli incentivi, subordinati a diverse e speciali previsioni di carattere aggiuntivo che, peraltro, non recano alcun rinvio alla disciplina edilizia – che quindi non può essere ritenuta autosufficiente quanto a sussistenza dei presupposti per gli incentivi energetici - richiedendo adempimenti del tutto peculiari intesi - rispetto alle prescritte comunicazioni - a consentire i necessari controlli da parte del GSE;

b) considerato il già rilevato carattere di norma speciale e derogatoria dell’art. 1 – septies L 129/2010 – disposizione t emporanea di eccezionale favore per gli operatori del settore energetico - non è riscontrabile violazione del principio costituzionale di uguaglianza.

La giurisprudenza amministrativa ha, infatti, chiarito come ogni operazione di finanziamento a carico dell’erario sia finalizzata alla realizzazione di un beneficio connesso al prioritario ed istituzionale interesse perseguito dalla disciplina di settore che trascende, pur implicandolo, l’interesse dei singoli destinatari. Pertanto, in sede di finanziamento pubblico non rileva esclusivamente l’interesse dei beneficiari, ma – in primo luogo - è determinante quello della PA che lo elargisce, quale portatrice di interessi, fini e obiettivi individuati dal superiore livello politico – istituzionale (Cfr. Consiglio di Stato - Sez.IV, n.50/2017). Logico corollario è che le disposizioni che regolano l’attribuzione e l’accesso al pubblico finanziamento devono essere interpretate in modo rigoroso e rispondente agli obiettivi perseguiti, anche allo scopo di prevenire il rischio di erogare aiuti di Stato illegittimi ex art. 107 TFUE (Cfr . ex multis Consiglio di Stato – Sez.V, n.1354/2020) . Sicchè l’articolazione di misure differenziate di sostegno alle attività produttive – da parte della vigente disciplina nazionale - di per sé, non contrasta con il principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.

Ne consegue l’irrilevanza e manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata da parte ricorrente, in ragione della discrezionalità politica che deve essere riconosciuta al legislatore ordinario, ove le relative disposizioni non contrastino – come nel caso in esame - con norme di rango costituzionale.

Tanto meno è riscontrabile alcun contrasto - peraltro appena cennato dalla ricorrente - con l’ordinamento eurounitario , attesi i margini di flessibilità che le pertinenti direttive UE consentono agli Stati membri nel recepirle, da parte del colegislatore nazionale, conformemente al principio di sussidiarietà ex art. 5 TUE.

3)ILLEGITTIMITÀ PER VIOLAZIONE DELL’ART.21 NONIES L.241/90 E DEL TERMINE DI 18 MESI PER PROCEDERE IN AUTOTUTELA, ANCHEALLA LUCE DELL’ ART. 56 DEL D.L. 76/2020 CONVERTITO NELLA L. 120 DELL’11. 09. 2020. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN MATERIA DI AUTOTUTELA E DI“IMMANENZA”DEL POTERE DI CONTROLLO DEL GSE.

La ricorrente deduce la carenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela.

In particolare, per inosservanza del termine ragionevole – fissato in 18 mesi dalla novella in rubrica – per disporre l’annullamento d’ufficio del precedente provvedimento di ammissione alla più remunerativa tariffa prevista dal Secondo Conto Energia e per non aver evidenziato la comparazione e il bilanciamento degli interessi in gioco.

In particolare, sarebbe “evidente l’illegittimità del Provvedimento atteso che la presunta e sconfessata criticità in discussione, legata alla data di comunicazione di fine lavori al Comune di NO, pur se ritenuta –nell’avversa prospettazione– in grado di viziare l’atto di ammissione agli incentivi del II Conto Energia (…), non avrebbe mai potuto essere contestata con l’atto gravato, essendo verificabile in sede di ammissione, pena la violazione dei principi in materia di autotutela. Risulta quindi confermata l’illegittimità del Provvedimento, per essere stato il frutto del malgoverno dei principi dell’autotutela amministrativa, nonostante il vizio riscontrato inerisse alla fase di ammissione agli incentivi, e precisamente alla comunicazione di fine lavori a corredo dell’istanza di incentivazione, trattandosi di un aspetto che il GSE ha delibato nella prima fase dell’iter di ammissione secondo il Salva Alcoa”.

Inoltre, il provvedimento impugnato – anche alla stregua della giurisprudenza CGUE - non sarebbe compatibile con i principi di proporzionalità e ragionevolezza, né con il favor che ispira la disciplina a sostegno delle iniziative energetiche.

Il motivo è infondato.

Secondo il consolidato orientamento di questa Sezione, la decisione del GSE di far venir meno, a seguito dei controlli effettuati, con effetto retroattivo, gli incentivi, non configura esercizio del potere di annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21- nonies della L 241/1990.

Il GE, infatti, è chiamato ad esercitare il proprio potere di accertamento non secondo i parametri generali dettati da tale norma -con conseguente inconferenza, di quelli costituiti dal termine ragionevole e dalla comparazione, in sede di motivazione, tra interesse pubblico e interesse privato - ma secondo quanto declinato dalla norma speciale di cui all’art. 42 DLgs 28/ 2011. Questa attività di verifica può fisiologicamente collocarsi anche a valle del provvedimento di ammissione al beneficio - in quanto espressione di un potere immanente di accertamento della spettanza del diritto agli incentivi - e può concludersi con un provvedimento di verifica e controllo, non ascrivibile alla generale potestà di autotutela ex art. 21- nonies L 241/ 1990, ma, invece, preordinato ad accertare lo stato dell'impianto e la corrispondenza di quanto accertato rispetto alla normativa di riferimento e alle dichiarazioni rese dall'interessato nella domanda di ammissione e che permane in pendenza del rapporto d’incentivazione (TAR Lazio - Sez. III- Ter : n. 3703/2023; n.12758/2017).

L’estraneità di tale istituto rispetto al paradigma dell’autotutela è stata ribadita dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020 e dalla giurisprudenza ad essa successiva ( ex multis , Consiglio di Stato: Sez. II, n. 2747/2022; Sez. IV, n. 462/2022). Anche a seguito della successiva modifica all’art 42, comma 3, del DLgs 28/2011 - da parte dell’art. 56, comma 7, del D.L. 76/2020, disposizione, peraltro, non retroattiva - in base alla quale la decadenza deve fondarsi sui presupposti di cui all'articolo 21- nonies della L. 241/1990, non risulta mutata la natura del potere esercitato, che resta di controllo , come evidenziato nella menzionata Adunanza Plenaria n. 18/2020.

Invero, l’originaria ammissione al beneficio - essendo avvenuta, con atto del 29/11/2011, in base a quanto dichiarato, sotto la propria responsabilità, dal Soggetto responsabile ex art. 47 DPR 445/2000 – è solo una fase del relativo procedimento amministrativo. Fase priva di stabilità, in quanto seguita da quella del prescritto controllo sulla veridicità delle dichiarazioni rese, conformemente a quanto dispone il DM MISE 19/2/2007 - nel disciplinare l’accesso agli incentivi previsti dal c.d. Secondo conto energia - e ribadisce la Delibera ARERA n. 90/2007.

Pertanto, il fondamento della determinazione impugnata deve ravvisarsi in un potere di accertamento circa la spettanza o meno degli incentivi pubblici previsti, previa verifica dell’attendibilità di quanto dichiarato dall’istante in sede procedimentale. Potere immanente - nel caso in esame, di carattere doveroso oltrechè munito di efficacia ripristinatoria dello status quo ante – esercitabile nel corso dell’intera durata del relativo rapporto, in quanto intrinseco alla pendenza di un’incentivazione a carico dell’erario (Cfr. ex multis TAR Lazio – Sez. III Ter , n. 13810/2023).

La relativa base giuridica è costituita dall’art. 42 ( Controlli e sanzioni in materia di incentivi ) DLgs. 28/2011, non già - come sostiene la ricorrente - dall’ art. 21- nonies ( Annullamento d’ufficio ) L 241/1990. Norma, quest’ultima, di carattere generale che disciplina il differente potere di autotutela, il cui esercizio è soggetto a termine di decadenza ed è espressione di discrezionalità amministrativa, implicando, per l’autorità procedente – non solo il previo accertamento dell’illegittimità della precedente determinazione di primo grado – ma anche il prudente apprezzamento degli interessi sia dei relativi destinatari che degli eventuali controinteressati.

A differenza della decisione gravata, che configura, invece, un atto di mero accertamento dell’originaria carenza dei requisiti prescritti per accedere al Secondo Conto Energia ed è l’esito di una apposita istruttoria di verifica e controllo in contraddittorio con il Soggetto Responsabile. Previa valutazione delle argomentazioni formulate e della documentazione prodotta dal Soggetto responsabile nella fase endoprocedimentale .

Non già – come asserisce la ricorrente - la rivalutazione di fatti già accertati in una precedente istruttoria, come, invece, avviene nell’annullamento d’ufficio.

Pertanto, nel caso di specie, il potere esercitato dal GSE non può considerarsi consumato prima dell’emanazione dell’impugnato provvedimento del 30/6/2020.

Né potrebbero essere applicate, riguardo ai provvedimenti amministrativi adottati in sede di controllo, come quello impugnato, le modifiche, successivamente introdotte dall’art. 56, comma 7 DL 76/2020, all’art. 42, comma 3 DLgs. 28/2011- che hanno condizionato l’esercizio del potere di decadenza del GSE, senza alterarne l’ascrivibilità al novero dei provvedimenti di controllo e non già a quelli di autotutela decisoria, alla ricorrenza dei presupposti indicati dall’ art. 21- nonies L 241/1990, le quali non rivestono efficacia retroattiva, ma si applicano, conformemente al criterio tempus regit actum , esclusivamente a quei provvedimenti che, a differenza di quello del 30/6/2020 gravato col ricorso in esame, siano posteriori al 17/7/2020. Data di entrata in vigore della novella di cui al DL 76/2020, dalla quale inizia, quindi, a decorrere il termine ragionevole per disporne la decadenza (Cfr. ex multis nn. 2526/2022 e n.12664/2023 di questa stessa Sez. III Ter ).

In difetto di una solida base normativa alla quale agganciarla, appare, poi, priva di pregio la doglianza che prospetta la lesione del legittimo affidamento dell’attuale ricorrente nella favorevole conclusione del procedimento di controllo.

In linea generale, deve affermarsi che nessun legittimo affidamento il Soggetto Responsabile può maturare, per effetto dell’iniziale accoglimento della propria istanza, stante il potere del GSE di verificare successivamente la sussistenza dei presupposti necessari. Ciò in ragione del fatto che, nel caso di erogazioni indebite di benefici a carico dell’erario, il recupero delle relative risorse pubbliche assume carattere vincolato e doveroso e l’eventuale affidamento del percipiente non può assumere la consistenza di situazione giuridica legittimamente tutelabile, essendo l’originaria ammissione al beneficio priva di stabilità, ove in fase di controllo ne venga accertata, come nel caso di specie, la non debenza.

Considerato che il provvedimento impugnato opera ex tunc , per l’originaria carenza dei presupposti del regime Salva Alcoa e dipende dalla mancata ottemperanza ad un preciso onere che grava sul Soggetto Responsabile, non è ipotizzabile alcun diritto quesito né una lesione del legittimo affidamento, ma una fattispecie di indebito oggettivo ex art. 2033 cc, che obbliga alla restituzione di quanto indebitamente percepito dal VE .

Anche la giurisprudenza UE in materia di incentivi energetici ha chiarito che il legittimo affidamento dell’operatore economico non è invocabile qualora la situazione esistente sia suscettibile di modifica da parte delle Autorità nazionali e che l’aspettativa in ordine alla debenza degli incentivi può formarsi solo a seguito dell’esito positivo delle attività di verifica. Per quanto riguarda il principio di tutela del legittimo affidamento, da una giurisprudenza costante della CGUE risulta che la possibilità di far valere quest’ultimo è prevista per ogni operatore economico nei cui confronti un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, qualora un operatore economico prudente ed avveduto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, esso non può invocare detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato. Inoltre, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sul mantenimento di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali (sentenza del 10 settembre 2009, Plantanol, C201/08, EU:C:2009:539, punto 53 e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, trattandosi di un regime previsto da una normativa nazionale, è tenendo conto delle modalità di informazione di regola utilizzate dallo Stato membro che l’ha adottata e delle circostanze del caso di specie che tale giudice deve valutare, globalmente e in concreto, se sia stato debitamente rispettato il legittimo affidamento degli operatori economici considerati dalla suddetta normativa (sentenza del 10 settembre 2009, Plantanol, C201/08, EU:C:2009:539, punto 57)” (cfr. CGUE, X, 11 luglio 2019, Agrenenergy in C180/18, C286/18 e C287/18).

Né ha maggior pregio la censura che investe il provvedimento impugnato sotto il profilo della violazione del principio – di matrice eurounitaria – di proporzionalità e ragionevolezza.

Infatti, il contenuto della gravata determinazione è composito e tutt’altro che sproporzionato o irragionevole , avendo disposto che l’impianto n.195882 non poteva fruire degli incentivi del Secondo Conto Energia, come prorogati ex lege 129/2010 e - contestualmente – ammettendolo al successivo Terzo Conto Energia. Con il minor aggravio per il Soggetto Responsabile, il cui impianto risulta, comunque, incentivabile, seppure in misura inferiore, in base alle tariffe del Terzo Conto Energia e mediante il recupero – in misura parziale - degli incentivi erogati, agevolata dalla procedura di conguaglio.

Tanto più che – come evidenziato nella memoria di parte resistente - per effetto dell’applicazione delle tariffe ex DM 6/8/2010, il Soggetto Responsabile fruirà - nel corso dell’intero periodo di incentivazione – di benefici superiori a € 1,1 milioni, rispetto agli investimenti dichiarati dalla società, pari a € 528.000.

In conclusione, il ricorso – attesa l’infondatezza delle censure prospettate – viene respinto.

Le spese seguono l’ordinario criterio della soccombenza, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza - Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Liquida le spese di lite – a carico della ricorrente e a favore del GSE - in € 4.000 (quattromila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 luglio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

Roberto Maria Giordano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Maria Giordano	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO