Pubblicato il 07/02/2025

N. 00312/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00784/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 784 del 2024, proposto da
Agn Energia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore e RE TO LL, titolare di ditta individuale, rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Marconi, Alessio Barbieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Asti, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Claudia Ferraris, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NO CO Società COerativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Montanaro, Antonella Incandela, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del permesso di costruire n. 91 del 20 settembre 2023 rilasciato dal Settore Urbanistica e Attività Produttive del Comune di Asti per la realizzazione di una stazione di rifornimento in Asti, Via Monti 2;

b) dell’autorizzazione n. 1/2023 in data 28 settembre 2023 rilasciata dal Settore Urbanistica e Attività Produttive – Servizio Pianificazione Generale e SUAP del Comune di Asti avente ad oggetto “autorizzazione all’installazione ed esercizio dell’impianto di distribuzione carburanti per autotrazione a uso pubblico sito in Asti (AT), Via Monti n. 2 – Società NO CO Società COerativa”;

nonché per l’annullamento, previa sospensione,

di ogni atto preparatorio, presupposto, conseguente e/o comunque connesso ed in particolare:

- della determinazione dirigenziale n. 1988 in data 15 settembre 2023 Settore Urbanistica e Attività Produttive – Servizio Pianificazione Generale e SUAP del Comune di Asti avente ad oggetto “SUAP 130/2023 – richiesta di permesso di costruire per la realizzazione di una nuova stazione di rifornimento carburanti in Asti, Via Monti n. 2 – chiusura del procedimento della conferenza di servizi asincrona”;

- della delibera del Consiglio Comunale n. 10 del 10 marzo 2022 avente ad oggetto “Società NO CO S.C. – Modifica della convenzione originaria, permuta di aree e contestuale variante ai sensi dell’art. 17, comma 12, lettera g) della LR n. 56/1977”;

- della delibera della Giunta Comunale n. 310 del 14 ottobre 2020 avente ad oggetto “NOVA COOP Società COerativa – Presa d’atto atto unilaterale d’obbligo”;

- della Convenzione integrativa del 19 gennaio 2023 a rogito del Notaio Revigliono repertorio n. 29054, raccolta n. 21386 registrato a Torino il 1/02/2023 al n. 4613/1T portante adeguamenti e integrazioni alla Convenzione stipulata in data 4 luglio 1991;

- della nota del Comune di Asti, Settore Patrimonio prot. n. 127069 del 25 settembre 2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Asti e di NO CO Società COerativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti hanno impugnato il permesso di costruire n. 91/2023, con il quale sono stati autorizzati la realizzazione e l’esercizio dell’impianto di distribuzione carburanti della controinteressata.

Hanno altresì contestato gli atti presupposti, tra i quali la deliberazione di Consiglio Comunale n. 10/2022.

Hanno dedotto di essere rispettivamente gestore e titolare di un impianto di distribuzione carburanti sito in Asti, Corso Torino n. 442, posto a pochi chilometri di distanza dal centro commerciale della controinteressata, nei cui spazi una parte degli originari parcheggi pertinenziali è stata sostituiti dal distributore di carburanti.

Avendo notato la realizzazione della nuova struttura la società, in data 19.4.2024, presentava istanza di accesso agli atti che veniva riscontrata in data 27 maggio 2024, con la consegna del solo permesso di costruire; in data 30 maggio 2024 la società insisteva per il rilascio di ulteriore specifica documentazione; l’istanza veniva riscontrata in data 7 giugno 2024 e, in data 10/11 giugno 2024, si sollecitava ulteriormente la consegna dell’atto di convenzionamento in vigore tra la controinteressata e il Comune del 1991 e la convenzione integrativa del 2023, nonché la delibera comunale n. 10/2022.

Solo all’esito del rilascio dei documenti sarebbero state comprensibili le linee essenziali dell’intervento.

In particolare l’area è occupata dalla controinteressata NO CO in virtù di un diritto di superficie per 90 anni costituito nel contesto di una più ampia operazione urbanistica che ha interessato oltre 15.000 mq di superficie e ha visto la realizzazione di aree commerciali e opere di urbanizzazione.

A fianco dell’area oggetto del diritto di superficie permane un’area di circa 3000 mq in proprietà esclusiva del Comune. Nel progetto originario di NO CO l’area esterna alle superfici commerciali doveva essere destinata a parcheggi e, in piccola porzione, a verde; l’area di proprietà comunale prevedeva una destinazione a parco e spazi pubblici e solo marginalmente a parcheggio. Nel tempo sull’area in godimento di NO CO veniva altresì autorizzato un autolavaggio.

Una porzione dell’area occupata dal nuovo distributore non era originariamente ricompresa nella superficie concessa in godimento a NO CO ed è stata oggetto di una permuta da parte del Comune; l’area permutata, e in origine comunale, aveva, prima della permuta, come detto, destinazione a verde pubblico.

Con la delibera di Consiglio Comunale n. 10/2022, in adesione delle istanze della controinteressata finalizzate alla realizzazione dell’impianto di distribuzione carburanti, l’amministrazione resistente ha deciso di permutare la propria area con una corrispondente porzione di quella goduta in superficie da NO CO, contestualmente mutandone le destinazioni urbanistiche con il procedimento di cui all’art. 17 co. 12 della l.r. Piemonte n. 56/77.

Successivamente, ed in esito ad una conferenza di servizi, il Comune ha rilasciato il permesso di costruire n. 1/2023.

Lamenta parte ricorrente:

1) la violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della l. r. Piemonte n. 56/77 e dell’art. 38 delle NTA del PRGC Comune di Asti, oltre che dell’art. 14 delle “ norme per la razionalizzazione della rete distributiva di carburanti ”, difetto di presupposti e istruttoria; sviamento. Il Comune ha fatto applicazione dell’art. 17 co. 2 lett. g) della l. r. Piemonte n. 56/77, che esclude che le modifiche di destinazione d’uso da una ad un’altra categoria di finalità urbanistica sempre ad opere o servizio pubblico siano qualificabili come varianti di PRG. Tuttavia le NTA del PRG vietano l’installazione di distributori di carburante su aree destinate e verde pubblico. La variante non sarebbe allora stata posta in essere per permutare superfici a destinazione pur sempre pubblica ma per consentire l’installazione del distributore. La norma di legge regionale secondo una lettura sistematica delle lett. g) ed f) del comma 12 escluderebbe la possibilità di adottare tale tipologia di iniziativa per le aree per le quali il PRG esplicitamente vieta siffatta attività e, nel caso di specie, l’installazione di un distributore su aree a verde sarebbe espressamente vietata dall’art. 38 delle NTA e dall’art. 14 del regolamento carburanti del Comune.

La mancata adozione del procedimento di variante, anche parziale, ha comportato che non sia stato valutato l’effetto di cumulo con precedenti varianti parziali, che sia stata omessa la fase partecipativa, anche in favore della Provincia, e ha impedito la valutazione di assoggettamento a procedura di VAS;

2) la violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 12 del d. lgs. n. 152/2006; violazione e falsa applicazione della direttiva 2001/42/CEE, violazione e falsa applicazione degli artt. 17 della l. r. Piemonte n. 56/77, sotto altro profilo; eccesso di potere per difetto dei presupposti legittimanti e di istruttoria. Ove fosse stata applicata la procedura di variante sarebbe stato necessario effettuare una valutazione preliminare di assoggettamento a VAS;

3) la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 e 17 l. r. Piemonte n. 56/77; difetto di presupposti e istruttoria e di motivazione circa la sussistenza di un interesse pubblico; la variante dovrebbe essere supportata da un interesse pubblico, carente nel caso di specie. In particolare non soddisferebbe un interesse pubblico il pagamento da parte di NO CO di un contributo straordinario in misura assai inferiore al valore di mercato delle aree destinate a distributori; neppure avrebbe rilievo l’impegno di NO CO a risistemare a verde pubblico le aree cedute al Comune e in precedenza destinate a parcheggio;

4) la violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 267/2000, dell’art. 12 co. 2 della l. n. 127/97 e dell’art. 41 del r.d. n. 827/1924; violazione degli artt. 7 e 12 e dei principi generali della l. n. 241/90; difetto di motivazione, sviamento, travisamento dei fatti. La permuta avrebbe dovuto essere preceduta da una procedura di evidenza pubblica;

5) la violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della l. r. Piemonte n. 56/77 e della deliberazione di Consiglio regionale del Piemonte n. 563-13414; violazione degli obblighi relativi alla dotazione di parcheggi pertinenziali dei centri commerciali; con la permuta sarebbe anche venuto meno lo standard minimo di dotazione di parcheggi pertinenziali come originariamente previsto per il centro commerciale; tanto più che lo stesso distributore aumenterebbe il carico urbanistico; in specifico lo standard di aree a parcheggio previsto in relazione all’originario progetto del 1991 avrebbe imposto 1568 mq di parcheggi, che sarebbero invece stati ridotti;

6) la violazione e falsa applicazione dell’art. 14 delle “ norme per la razionalizzazione della rete distributiva carburanti ” del Comune di Asti; il rispetto della citata disposizione avrebbe imposto che: l’intervento interessasse un lotto minimo pari a mq 3200, con onere di destinare a servizi pubblici, parcheggi e verde i ¾ dell’area, e avrebbe dovuto essere accompagnato da una convenzione con l’amministrazione che assoggettasse il privato alla precarietà del titolo, con facoltà del Comune di revocare l’assenso e con onere del gestore di procedere, in tal caso, a smantellamento e bonifica dell’area. Tutte le condizioni sarebbero violate dal titolo impugnato in quanto: il lotto interessato è pari a 2900 mq, non è stata prevista la realizzazione di alcuna nuova area a verde o parcheggio e il titolo edilizio non contempla la facoltà del Comune di revocare l’assenso;

7) la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 co. 2 del d.lgs. n. 32/1998 e dell’art. 4 della l. r. Piemonte n. 14/2004; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 13, 14, 22, 24 del d.lgs. n. 285/92; violazione e falsa applicazione degli artt. 44, 46, 60, 61 del d.p.r. n. 495/92; violazione e falsa applicazione del D.M. Infrastrutture e Trasporti del 19 aprile 2006, punto 7.2, difetto di presupposto, istruttoria e motivazione; gli atti impugnati sarebbero illegittimi per mancata acquisizione del previo necessario parere in ordine al rispetto del codice della strada; né rileverebbe che il distributore sia interno all’area del centro commerciale e che gli accessi alla viabilità pubblica del centro commerciale stesso siano rimasti invariati, in quanto l’installazione del distributore avrebbe incrementato il traffico e reso necessaria una rivalutazione del preesistente; inoltre dovrebbe qualificarsi accesso stradale, da valutare come tale, anche l’accesso che in effetti insiste sul piazzale del centro commerciale.

Ha chiesto l’acquisizione in via istruttoria una serie di atti del procedimento e domandato annullarsi gli atti impugnati.

Con memoria depositata in data 18.7.2024 NO CO ha contestato in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso introduttivo. Ha dedotto, in particolare, che, nel 2020, la struttura commerciale è stata interessata da una generale ed ampia riqualificazione, che ha comportato anche il ricalcolo degli standard a parcheggio sulla base della normativa aggiornata, ed in specifico della D.C.R. n. 563-13414 del 1999, come modificata nel 2012, che ne ha ridimensionato l’estensione.

Nel 2022 la controinteressata ha avanzato al Comune un progetto per la realizzazione, all’interno dell’area del supermercato, di un distributore di carburanti.

Al fine di realizzare il distributore è poi stata posta in essere la permuta di un’area di mq 673 (a fronte di un progetto della superficie di mq 2900), con procedura di “variante non variante” ed imposizione a NO CO di compensazioni. La deliberazione di Consiglio Comunale n. 10/2022, che approvava la permuta e le simmetriche modifiche di destinazione urbanistica delle aree interessate, veniva pubblicata all’albo pretorio dal 17 marzo al primo aprile 2022.

Seguiva una conferenza di servizi con esiti positivi e il rilascio del titolo edilizio ed autorizzatorio.

Quanto alla realizzazione dell’impianto ed all’avanzamento dei lavori:

il cartello di cantiere veniva affisso in data 10.11.2023;

al 28.11.2023 erano già stati posati i serbatoi;

al 20.4.2024 era già stata posizionata la pensilina di copertura del distributore, che rendeva inequivoca la natura dell’intervento;

al 10 giugno 2024 le opere, tanto edili che impiantistiche, erano terminate.

Eccepisce quindi parte controinteressata l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e legittimazione, alla luce della distanza tra gli impianti. L’impianto di interesse dei ricorrenti è a 5 km di distanza da quello della controinteressata e dall’altra parte della città; esso interessa pertanto un bacino di utenza differente.

Sempre preliminarmente eccepisce la tardività del ricorso in quanto: la delibera n. 10/2022 è stata regolarmente pubblicata all’albo pretorio e viene contestata ad una distanza di tempo di circa due anni; lo stesso permesso di costruire avrebbe dovuto essere impugnato in termini decorrenti, al più tardi, dal 20.4.2024, data in cui era percepibile la natura dell’intervento. D’altro canto la stessa presentazione dell’istanza di accesso (in data 19.4.2020) denoterebbe che le ricorrenti avevano percepito la natura dell’intervento e il diritto di accesso non rappresenta strumento per differire i termini di impugnazione.

Nel merito deduce che l’area oggetto di permuta in favore di NO CO è stata contestualmente destinata a servizi pubblici, destinazione compatibile con la realizzazione di un distributore, sicché, all’atto di autorizzazione dell’intervento, non vi era alcuna incompatibilità urbanistica. Per contro l’area acquisita in permuta dal Comune è stata destinata a verde pubblico, con l’effetto che nessun ridimensionamento di aree a verde pubblico si è verificato, ed anzi, a rigore, le aree aventi tali destinazione hanno subito un, se pur minimo, incremento. La maggior parte dell’area interessata dall’intervento, e già goduta in superficie da NO CO, era poi già destinata a parcheggio/servizi pubblici.

Evidenzia, per altro, come l’installazione di distributori di carburante sarebbe compatibile con ogni area di piano, salvo l’esistenza di vincoli paesistici, ambientali, monumentali e le zone A. Gli impianti di distribuzione carburanti sono ascrivibili ad opere di urbanizzazione secondaria. Infine l’intera procedura è stata trasparente ed ha previsto compensazioni di interesse pubblico.

Quanto alla valutazione di assoggettabilità a VAS la stessa non è richiesta per l’installazione di impianti di carburanti mentre i profili ambientali che interessano tali impianti (in specifico gestione dei rifiuti e delle acque) sono stati oggetto di positiva valutazione da parte di ARPA nella conferenza di servizi che ha preceduto il rilascio del titolo. Né è sostenibile che la permuta finalizzata a una mera limitata riperimetrazione di due aree confinanti dovesse essere preceduta da procedura di evidenza pubblica, là dove NO CO è già titolare di diritto di superficie su una delle aree interessate, e tale diritto è stato a sua volta acquisito all’esito di una procedura di evidenza pubblica. Infine gli standard urbanistici a parcheggio sarebbero coerenti con la normativa coeva alla ristrutturazione dell’impianto e le ricorrenti invocano norme sulla razionalizzazione distributiva degli impianti di carburante nel Comune che sono state oggetto di espressa abrogazione, per incompatibilità con l’evoluzione normativa, ad opera della delibera n. 9/2022.

Quanto all’interferenza con la viabilità, alla conferenza di servizi prodromica al rilascio del titolo impugnato ha partecipato anche il servizio suolo urbano, competente per le eventuali problematiche di viabilità e comunque la riduzione dei parcheggi dimostrerebbe che, ab origine , gli accessi erano sovradimensionati.

Si è costituito il Comune di Asti, a sua volta eccependo la tardività ed inammissibilità del ricorso e censurandone il merito. Ha evidenziato come l’istanza di accesso sia stata presentata dal legale rappresentante, qualificandosi portatore di interesse diffuso, ed esponendo dati generici, il che ha reso necessaria la richiesta di chiarimenti; in ogni caso l’istanza veniva riscontrata in data 13 maggio 2024 le censure sono focalizzate sull’ an e non sul quomodo dell’edificazione, con conseguente carenza di interesse e legittimazione ad agire.

Ha poi contestato nel merito il ricorso e chiesto rigettarsi l’istanza istruttoria riferita anche ad atti rispetto ai quali non le ricorrenti non hanno chiarito l’interesse all’acquisizione.

All’udienza del 24.7.2024, considerato anche che l’impianto era sostanzialmente ultimato, le ricorrenti hanno rinunciato all’istanza cautelare.

Per l’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche; le ricorrenti hanno documentato, a comprova del proprio interesse e legittimazione, una riduzione dei volumi di vendita.

Quanto alla tardività, hanno eccepito che la delibera di Consiglio Comunale n. 10/2022 sarebbe inefficace, in quanto non tramessa a Regione e Provincia e che, comunque, l’interesse alla sua impugnazione sarebbe sorto solo con il rilascio del successivo titolo edilizio. Hanno sostenuto poi che il ricorso doveva considerarsi tempestivo, dovendo il termine computarsi dal 27 maggio 2024, data di acquisizione degli atti a seguito dell’istanza di accesso. Ancora la lesività sarebbe verificabile solo dopo l’attivazione dell’impianto, momento in cui sarebbe possibile conoscere la specifica tipologia di prodotti commercializzati (benzina, gasolio, gas, biocarburante ecc.), aspetto da cui dipenderebbe l’interesse al ricorso.

All’udienza del 29.1.2025 la causa è stata discussa e decisa nel merito.

DIRITTO

Ritiene il Collegio superata l’istanza istruttoria; le parti resistente e controinteressata hanno depositato in giudizio una significativa mole di documentazione; a fronte di tale deposito le ricorrenti non hanno più evidenziato specifico interesse a specifici atti in tesi mancanti.

In ogni caso ritiene il Collegio che il ricorso debba essere dichiarato irricevibile per tardività.

Preliminarmente si propone una breve ricostruzione in fatto, che aiuta a comprendere l’impatto, (effettivamente limitato), delle modifiche di disciplina urbanistica oggetto di contestazione.

NO CO, in forza di convenzione urbanistica stipulata il 9.7.1991, è titolare di un diritto di superficie su una vasta area comunale di oltre 15.000 mq, sulla quale, nel tempo, ha realizzato strutture a destinazione commerciale, opere di urbanizzazione, aree a verde, parcheggi pubblici.

E’ stato inserito anche un autolavaggio.

Nel 2020 la struttura commerciale ha subito una significativa ristrutturazione, adeguandosi nel contempo ai sopravvenuti e coevi standard urbanistici. Contestualmente la società ha manifestato l’intenzione di inserire nell’ambito del centro commerciale un distributore di carburanti. A tal fine ha chiesto all’amministrazione comunale di riperimetrare il confine tra l’area già oggetto del diritto di superficie e una striscia di terreno rimasta in proprietà della città ed interclusa tra la struttura di NO CO e la viabilità pubblica.

Risulta dalla documentazione in atti che la permuta, e limitata modifica di destinazione urbanistica, ha a tal fine interessato 673 mq di terreno per parte, in coincidenza appunto del confine tra l’area oggetto del diritto di superficie e le aree residue di proprietà comunale.

La permuta è stata approvata con delibera di Consiglio Comunale n. 10/2022, pubblicata all’albo pretorio dal 17 marzo al primo aprile 2022, dunque oltre 2 anni prima della presentazione del presente ricorso.

Contestualmente alla permuta le parti hanno riallineato le destinazioni urbanistiche; l’area già in godimento di NO CO e destinata a servizi pubblici (occupata in concreto da parcheggi) è stata risistemata a verde, e conferita al Comune con questa destinazione, mentre l’area, di pari superficie, ceduta a NO CO, già destinata a verde, è stata destinata a servizi pubblici contestualmente alla permuta.

Nella memoria per l’udienza di discussione la difesa di parte ricorrente ha contestato che la delibera di Consiglio Comunale n. 10/2022 dovrebbe considerarsi inefficace, non risultando in atti la sua trasmissione alla Regione ed alla Provincia. Le controparti, vista la tardività della contestazione, si sono dichiarate disponibili ad eventuale istruttoria per comprovare le intervenute comunicazioni.

Ritiene il Collegio l’approfondimento irrilevante ai fini del decidere.

A prescindere dal fatto che, come eccepito dalle controparti, la contestazione integrerebbe un motivo nuovo, come tale inammissibile in sede di mera memoria difensiva, l’obiezione è altresì infondata in diritto, non ravvisandosi nel caso di specie nella trasmissione dell’atto alla Regione e alla Provincia una funzione integrativa dell’efficacia.

L’amministrazione ha seguito la procedura di cui all’art. 17 co. 12 della l.r. Piemonte n. 56/77, riservata alle fattispecie che, ai sensi della medesima legge, “ non costituiscono variante ” del PRG.

In quanto espressamente qualificate “non varianti”, a tali fattispecie non trova applicazione l’art. 15 commi 17 e 17 bis della medesima legge regionale, che subordina l’efficacia delle “varianti” di cui all’art. 17 (e quindi, a contrario, non di quelle modifiche che lo stesso art. 17 qualifica “non varianti”) alla trasmissione e pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione a fini integrativi di efficacia.

Vero è che l’art. 17 co. 13 della medesima legge regionale n. 56/77 prevede che le “modificazioni” (dunque, sempre, le “non varianti”) di cui al precedente co. 12 (quale quella approvata dal Comune di Asti) sono trasmesse alla Regione, Provincia e Città metropolitana “ unitamente all’aggiornamento delle cartografie ” ma si ritiene trattarsi, appunto, di un adempimento finalizzato all’aggiornamento delle cartografie e non integrativo di efficacia dell’atto, a differenza di quanto previsto per le varianti dall’art. 15. D’altro canto non si comprenderebbe perché attribuire una valenza integrativa dell’efficacia ad adempimenti pubblicitari demandati ad un soggetto che, per l’impatto minimo della modifica, non interviene nella scelta pianificatoria.

La contestazione, pertanto, oltre che essere tardiva, non evidenzia un potenziale vizio di efficacia dell’atto.

Neppure può sostenersi che la disciplina applicabile non sarebbe quella della cosiddetta “variante non variante” e ciò sia perché siffatta contestazione presupporrebbe una, insussistente, tempestiva impugnazione dell’atto con cui l’amministrazione la ha qualificata tale (su cui infra ), sia perché, oggettivamente ed in fatto, quanto deliberato dal Comune si ritiene corrispondere ai limiti del procedimento adottato.

L’art. 17 co. 12 lett. g) esplicita infatti che non costituiscono varianti: “ g) la destinazione ad opera o servizio pubblico di aree che il PRG vigente destina ad altra categoria di opera o servizio pubblico ”.

Con la delibera n. 10 del 2022 il Comune ha proceduto ad una doppia operazione: da un lato ha approvato la permuta di aree di limitata estensione (circa 673 mq l’una). All’atto della permuta il Comune ha mutato in modo speculare e simmetrico la destinazione d’uso delle due aree interessate; quella già in uso a NO CO, in origine desinata a servizi pubblici (e in specifico occupata da parcheggi), veniva trasferita al Comune ed è stata destinata a verde (con trasformazione a carico NO CO) e quella già di proprietà pubblica, in origine destinata a verde, è stata inserita nell’area in godimento di NO CO, con destinazione a servizi pubblici.

Da un punto di vista urbanistico, pertanto, si è trattato di una modifica da una ad un’altra destinazione di opere o servizi sempre di interesse pubblico; non solo ma, come puntualizzato nella relazione tecnica presentata sub. doc. 2 da parte controinteressata, senza sul punto replica della ricorrente, all’esito della permuta, la superficie complessivamente destinata a verde pubblico è in verità stata incrementata di circa 340 mq.

Ne deriva che, all’esito della permuta e connessa riperimetrazione dei confini delle aree di rispettivo interesse, la controinteressata disponeva di una area riallineata e interamente destinata a servizi pubblici, compatibile con l’installazione di un distributore; per parte sua il Comune manteneva, se non incrementava, l’area destinata a verde pubblico, che NO CO si impegnava anche a sistemare.

In una logica strettamente urbanistica l’operazione appare neutra, avendo di fatto mantenuto l’equilibrio precedente tra destinazioni tutte di interesse pubblico e con un mero limitato riallineamento di confini tra la parte in godimento NO CO e quella in godimento pubblico.

Alla luce di siffatto inquadramento pare che l’amministrazione abbia correttamente individuato il procedimento da adottarsi ed appaiono visibilmente sproporzionate le censure delle parti ricorrenti là dove invocano l’integrale applicazione della disciplina delle varianti pensata, evidentemente, per modifiche di ben altro impatto urbanistico. Tantomeno sarebbe invocabile una interpretazione sistematica, cercando un inesistente nesso logico tra le ipotesi di cui all’art. 17 co. 12 lett. g), che ha qui trovato applicazione, e la precedente lett. f). Premesso che la norma elenca un insieme di ipotesi tassative ed eccezionali, in quanto tali di per sé scarsamente suscettibili di lettura “sistematica”, i casi contemplati dalle due ipotesi sono radicalmente diversi; quello qui in analisi prende in considerazione la sostanziale fungibilità di astratte destinazioni d’uso urbanistico mentre la fattispecie invocata a raffronto disciplina la sorte di interventi sul patrimonio edilizio preesistente, dunque non sulla destinazione urbanistica astratta.

Manca pertanto ogni nesso logico tra le due ipotesi che consenta di instaurare un confronto.

In tale contesto in fatto, e ferma la correttezza del procedimento seguito, le parti resistente e controinteressata eccepiscono l’inammissibilità del ricorso tutto per carenza di interesse e tardività.

In punto ammissibilità le ricorrenti chiariscono espressamente di vantare un interesse commerciale, e dunque piegano la disciplina urbanistica ad una finalità che non le è strettamente propria, se non in casi eccezionali in cui il legislatore riconosce un interesse generale alla distribuzione pianificatoria e/o al contenimento di determinate attività economiche.

Si intende dire che, pur prospettando nelle proprie censure effetti di carico urbanistico, l’interesse ad agire è espressamente qualificato e comprovato dalle ricorrenti in termini commerciali, tant’è che, a fronte delle eccezioni di inammissibilità mosse dalle controparti, le ricorrenti documentano un calo delle vendite. È allora evidente che le ricorrenti non hanno alcun interesse in sé al rispetto degli standard a parcheggio del supermercato o agli accessi dello stesso, posti per altro a ben 5 chilometri di distanza dal loro impianto e su una diversa direttrice di traffico. Neppure si prospetta alcuna concreta interferenza con la viabilità o ricaduta di loro interesse in termini urbanistici; le ricorrenti hanno, per contro, interesse, dichiarato, ad eliminare un concorrente dal mercato, tanto è vero che individuano la lesività degli atti nella riduzione di fatturato.

Non ignora il Collegio che, per siffatte tipologie di controversie, la giurisprudenza d’appello ammette la legittimazione dei titolari di impianti posti in un ragionevole arco di distanza da quelli di nuova autorizzazione tale da poter subire effetti commerciali dalla nuova apertura (condizione in cui le ricorrenti certamente versano) assumendo che sia tutelabile in capo al gestore del cosiddetto “bacino di utenza” (Cons. St., sez. V, 10719/2023).

Si rileva, tuttavia, come siffatta impostazione appaia, nel caso di specie, anacronistica, soffrendo del retaggio culturale per il quale la distribuzione di carburanti era, legittimamente, soggetta a pianificazione territoriale in un contesto di mercato non libero e che risulta tuttavia travolto dall’evoluzione normativa.

La pregressa configurazione delle reti di vendita creava, evidentemente, una fisiologica commistione tra disciplina urbanistica in senso stretto e disciplina commerciale, posto che le regole di pianificazione erano (come tuttora possono essere in determinati settori) anche intrinsecamente volte a garantire una specifica distribuzione commerciale (si pensi ad esempio, all’attualità, alle piante organiche delle farmacie) e financo a configurare una limitazione del numero di attività; tanto presuppone che si riconosca la sussistenza di superiori interessi pubblici legittimamente incidenti sulla libera iniziativa economica.

È evidente allora che, ove si realizzi tale commistione di funzioni nelle norme urbanistiche, la violazione della disciplina urbanistica può legittimamente essere invocata anche per una tutela di un “bacino di utenza”, di cui i sistemi di pianificazione e controllo si fanno indirettamente carico.

Senonché il vecchio sistema concessorio che ha governato la rete di distribuzione carburanti dagli anni ’70 è stato progressivamente liberalizzato, con una apertura del mercato divenuta completa con la l. n. 133/2008, che ha liberalizzato il settore. Nel nuovo contesto, evidentemente, la legislazione non riconosce più alcun interesse pubblico “pianificatorio” finalizzato in qualche modo a regolare l’accesso al mercato di questa tipologia di attività.

In un contesto in cui non esiste più pianificazione territoriale del servizio, e dunque la normativa urbanistica non riconosce alcun “bacino di utenza”, non si condivide il riconoscimento di un interesse ad agire ancorato a profili di tutela che la normativa urbanistica invocata non contempla più. A diverse conclusioni potrebbe pervenirsi ove fossero contestate specifiche modalità di esercizio dell’attività, pur sempre oggetto di disciplina, e la cui valutazione, per di più e come avvenuto nel caso di specie, confluisce tramite conferenza di servizi, nell’unico finale titolo autorizzatorio. Tuttavia tale non è il caso di specie, in cui sono poste in discussione minime scelte urbanistiche di allocazione dell’impianto e non eventuali problematiche di sicurezza o struttura dello stesso e si invoca financo un sistema comunale di distribuzione degli impianti che lo stesso Comune, preso atto delle modifiche normative, ha sin dal 2022, abrogato.

Se tanto è vero, legittimare il potatore di un interesse a ridurre l’accesso al mercato ad un concorrente per il tramite della contestazione di violazioni urbanistiche sembra piuttosto condurre ad una distorsione delle norme verso finalità che le stesse hanno esplicitamente abbandonato.

Ritiene quindi il Collegio che, nel presente giudizio, ben potrebbe predicarsi la carenza di legittimazione ad agire delle ricorrenti.

Ciò non di meno, posto che la giurisprudenza di appello ancora pare ammettere siffatte impugnative, si rileva che il presente ricorso è altresì tardivo.

Contrariamente a quanto assunto nelle memorie conclusionali e come già evidenziato, infatti, tutte le contestazioni afferiscono all’ an dell’edificazione e non al quomodo; si contesta la coerenza urbanistica di una parte (invero minima) dell’area su cui è andato ad insistere il nuovo distributore (quella interessata dalla permuta) con la finalità di far cadere l’autorizzazione all’insediamento in sé dell’impianto e non certo con la finalità di sindacarne puntuali modalità costruttive o di esercizio.

Nessuna delle censure afferisce, infatti, in alcun modo al quomodo dell’edificazione (in termini strettamente edilizi) o financo di sicurezza focalizzandosi, come già detto, l’interesse delle ricorrenti sulla localizzazione dell’impianto e censurandone gli effetti potenziali sul carico urbanistico o, in termini ipotetici, sugli standard urbanistici e/o sulla sicurezza degli accessi.

Quanto a questi ultimi, rimasti pacificamente invariati rispetto agli accessi del complessivo supermercato, non si comprende in forza di quale norma la ricorrente cerchi di inferire un obbligo di revisione delle preesistenti strutture già ampiamente valutate sufficienti per l’accesso ad area ampiamente trafficata quale un complesso commerciale. Per altro, e come evidenziato dalle controparti, i soggetti competenti a valutare la sicurezza degli accessi alla viabilità pubblica hanno partecipato alla conferenza di servizi senza nulla rilevare. D’altro canto e a rigore l’accesso al distributore avviene dall’area del centro commerciale e non direttamente dalla viabilità pubblica.

È del tutto evidente, in definitiva, che, rispetto al tipo di contestazioni mosse, la lesività dell’intervento diviene percepibile nel momento stesso in cui si è in grado di comprendere che, in quell’area, è in corso di realizzazione un distributore di carburanti e ciò ben prima di conoscerne dettagli costruttivi.

La finalità dell’intervento era certamente già comprensibile dalla delibera di Consiglio Comunale n. 10/2022 ove, in trasparenza, già si indicava l’intenzione di NO CO di realizzare un impianto di distribuzione carburanti e che è stata regolarmente pubblicata all’albo pretorio dal 17 marzo al primo aprile 2022.

Anche a voler individuare nelle ricorrenti soggetti con posizione differenziata, per i quali la pubblicità legale dell’atto presupposto non è idonea a precludere l’impugnazione degli atti applicativi, risulta dal doc. 2 di parte controinteressata che, in data 10.11.2023, veniva apposto il cartello di cantiere, sul quale era molto chiaramente indicato alla voce lavori “ realizzazione di una stazione di rifornimento carburanti ” (cfr. doc. 2 di parte controinteressata).

Ancora, sin del novembre 2023, e come sempre fotograficamente ben visibile dal doc. 2 di parte controinteressata, sono stati posati i serbatoi, chiaramente visibili nell’area di cantiere.

Da ultimo al 20.4.2024 veniva completato il posizionamento della pensilina dell’area di rifornimento, che rendeva ancor più inequivoca la destinazione d’uso del manufatto.

L’attività rendeva talmente esplicito il tipo di intervento in atto che non a caso, in data 19.4.2024, il legale rappresentate AGEN presentava in Comune istanza di accesso in cui, pur indicando di essere titolare di un “interesse diffuso” (verosimilmente un errore, posto che subito dopo individua uno specifico interesse individuale) ha esplicitamente dichiarato di essere “ legale rappresentante AGN Energia s.p.a., operante nel settore degli impianti di distribuzione carburante e titolare di un punto vendita potenzialmente concorrente al realizzando .”

Ne consegue all’evidenza che resta provata la conoscenza della potenziale lesività dell’autorizzazione rilasciata proprio negli stessi tempi indicati dalle controparti.

Ancora è pacifico in giurisprudenza che l’esercizio del diritto accesso non può essere strumentalmente modulato (ad esempio presentando l’istanza a ridosso della scadenza dei termini per impugnare) per ottenere un prolungamento dei termini stessi; d’altro canto la giurisprudenza che ancora il termine per impugnare alla concreta visibilità dei manufatti è frutto di una ricerca di corretto bilanciamento di interessi tra le ragioni di tutela dei terzi e la certezza degli investimenti produttivi, il cui progressivo stato di avanzamento consolida le aspettative di stabilità degli investitori (Cons. St., sez. V. n. 3654/2023).

Il ricorso risulta notificato il 3.7.2024 e dunque oltre i 60 giorni di legge, a tutto concedere decorrenti dal 19.4.2024 (data in cui vi è oggettiva prova della conoscenza della lesività dell’intervento), benché si ritenga, alla luce delle censure dedotte, che a tal fine fosse idonea e sufficiente anche l’apposizione del cartello di cantiere.

Né è sostenibile la tesi delle ricorrenti secondo le quali la lesività dell’intervento, e conseguentemente il decorso del termine per impugnare (si rammenta, sempre, gli atti di pianificazione urbanistica e conseguente titolo edilizio), sarebbe percepibile solo là dove fosse altresì chiara la tipologia di carburante venduta, poiché solo con tale dettaglio si potrebbe comprendere se si tratta di un potenziale concorrente.

A voler seguire la tesi delle ricorrenti sino in fondo, si dovrebbe concludere che, ove il titolare di un impianto di distribuzione carburanti installato da decenni, decidesse di inserire un nuovo prodotto in specifica concorrenza con un impianto limitrofo, il titolare di quest’ultimo sarebbe legittimato ex novo ad impugnare l’intera ed ormai evidentemente consolidata sequenza di pianificazione e gestione urbanistica d’area che ha reso possibile la realizzazione dell’impianto, il tutto con buona pace delle ovvie esigenze di consolidamento tanto degli atti di pianificazione che delle scelte di investimento di chi ottiene l’autorizzazione ad una determinata attività.

Il ricorso risulta pertanto tardivo, con conseguente non necessità di ulteriore analisi nel merito delle censure dedotte.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in favore di entrambe le parti, resistente e controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

lo dichiara irricevibile;

condanna i ricorrenti a rifondere a parte resistente e controinteressata le spese di lite liquidate, in favore di ciascuna delle due, in € 2000,00 oltre IVA, CPA e rimborso spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Prosperi, Presidente

Paola Malanetto, Consigliere, Estensore

Pietro Buzano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paola Malanetto	Raffaele Prosperi

IL SEGRETARIO