Pubblicato il 09/06/2025

N. 04351/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01016/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1016 del 2022, proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Teofilo Migliaccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Questura Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

1) del provvedimento prot. n. 2.10 Ris.3 del 21.12.2021 della Questura della Provincia di Napoli, recante immediata sospensione del ricorrente dal servizio e dalla retribuzione;

2) dell’invito di data 15.12.2021 prot. n. 6940 del Commissariato di P.S. “S. Ferdinando” Napoli;

3) della circolare della Capo della Polizia prot. n. 333-A/21554 del 10.12.2021, recante “ Decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172. Misure urgenti per il contenimento -OMISSIS- da -OMISSIS- e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali. Obbligo vaccinale per il personale della Polizia di Stato – Disposizioni applicative ”;

4) del decreto-legge 26 novembre 2021, n, 172 recante “ Misure urgenti per il contenimento dell'-OMISSIS- da -OMISSIS- e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali ”;

5) del decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127 recante “ Misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato mediante l'estensione dell'ambito applicativo della certificazione verde -OMISSIS- e il rafforzamento del sistema di screening ”;

6) del decreto-legge 1aprile 2021, n. 44, recante “ Misure urgenti per il contenimento dell'-OMISSIS- da -OMISSIS-, in materia di vaccinazioni anti -OMISSIS-- 2, di giustizia e di concorsi pubblici ”;

7) della legge 28 maggio 2021, n. 76;

8) della legge 23 luglio 2021, 106;

9) di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e conseguente, anteriore o successivo, compresi gli atti di verifica e di accertamento nonché di tutti gli eventuali atti di trasmissione e/o di comunicazione, anche non noti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno – Questura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 maggio 2025 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso depositato in data 25 luglio 2022 il ricorrente, agente scelto della Polizia di Stato, ha impugnato il provvedimento datato 21 dicembre 2021 con cui il Questore della Provincia di Napoli lo ha sospeso dal servizio e dalla retribuzione per inosservanza dell’obbligo vaccinale ai sensi dell’art. 4 ter, comma 3, del D.L. 44/2021, nonché gli atti allo stesso presupposti (invito a produrre la documentazione comprovante l’effettuazione della vaccinazione o l’attestazione alternativa, Circolare del Capo della Polizia, normativa applicabile), chiedendone l’annullamento.

Egli ha dedotto l’illegittimità del provvedimento avversato per i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4-ter d.l. 44/2021. Eccesso di potere per sviamento, manifesta contraddittorietà, irrazionalità e illogicità. Il decreto di sospensione è stato assunto in assenza della necessaria valutazione del medico competente, cui è demandata la sorveglianza sanitaria e che costituisce l’unico soggetto competente ad accertare l’idoneità del lavoratore alla mansione specifica e ad esprimere il giudizio di non idoneità, totale o parziale, del lavoratore non vaccinato, dettando eventuali prescrizioni.

II. Illegittimità costituzionale dell’imposizione obbligatoria del vaccino sperimentale per violazione dell’art. 32 della Costituzione, che tutela l’integrità fisica della persona umana. L’obbligo vaccinale introdotto dall’art 4 del D.L. n 44/2021 ed esteso alle Forze Armate con D.L. 172/2021 è illegittimo in quanto, considerati gli studi scientifici di settore, non è in grado di prevenire l’infezione, la diffusione e il contagio del virus -OMISSIS-; al contrario questo causa pericolose reazioni avverse. I vaccini per il -OMISSIS- -OMISSIS- sono in uno stadio sperimentale e sono stati immessi in commercio con autorizzazione condizionata; non è legittima l’imposizione di un trattamento sanitario ove lo stesso vada ad incidere negativamente sullo stato di salute di chi vi è assoggettato, a meno che non si tratti di conseguenze temporanee e di scarsa entità. L’obbligo di vaccinazione va inoltre contemperato con gli altri diritti e non può incidere sul diritto al lavoro. In ultimo la disciplina dell’obbligo vaccinale contrasta con l’istituto del consenso informato, che garantisce l’inviolabilità della libertà personale, perché non consente alcuna scelta per l’obbligato;

III. Illegittimità costituzionale dell’obbligo vaccinale per violazione degli articoli 2 e 3 della Costituzione. L’obbligo vaccinale introduce una serie di trattamenti differenziati illegittimi sotto il profilo della ragionevolezza delle scelte legislative, perché la differenza di trattamento deve rispondere al criterio di proporzionalità. Le misure istituite dal D.L. 172/2021 introducono un trattamento differenziato irragionevole tra vaccinati e non vaccinati nell’accesso selettivo ad alcuni servizi e attività;

IV. Illegittimità costituzionale dell’obbligo vaccinale per violazione degli articoli 2, 3 e 36 della Costituzione sotto ulteriore profilo – omesso bilanciamento tra diritto individuale alla salute, interesse collettivo alla salute, diritto all’istruzione e diritto al lavoro e tutela della dignità della persona, con particolare riferimento ai compensi da lavoro. La mancata previsione – durante il periodo di sospensione dal servizio - della corresponsione dell’assegno alimentare, che non ha valore retributivo ma assistenziale, viola l’articolo 36 della Costituzione. Inoltre l’obbligo sarà in vigore fino a giugno 2022 pur avendo come presupposto la situazione di emergenza sanitaria attualmente in scadenza il 31 marzo 2022.

Si è costituito in giudizio l’intimato Ministero dell’Interno, instando per la reiezione del ricorso.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza 23 marzo 2022, n. 601, non appellata.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 14 maggio 2025 il difensore del ricorrente si è richiamato agli scritti, chiedendo anche al Collegio di accertare che dall’impugnata sospensione dal servizio non possono derivare a carico del dipendente conseguenze disciplinari, non previste dalla normativa.

Il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.

DIRITTO

Deve preliminarmente essere dichiarata inammissibile la domanda di accertamento “negativo” formulata dal difensore del ricorrente solamente nel corso dell’udienza di discussione del ricorso. Tale nuova domanda, che estende il thema decidendum , doveva essere infatti ritualmente introdotta in giudizio con atto notificato a controparte.

Per quanto riguarda la domanda di annullamento del provvedimento di sospensione dal servizio impugnata con il ricorso introduttivo, le censure sono infondate.

Va disatteso anzitutto il primo motivo, con cui il ricorrente deduce che la competenza ad accertare l’inadempimento dell’obbligo vaccinale sarebbe normativamente attribuita in via esclusiva al medico competente nominato dal datore di lavoro ai sensi del d.lgs. n. 81 del 2008.

Sul punto, è sufficiente osservare che la disposizione che regola la nomina e i compiti del medico competente è una norma primaria, suscettibile quindi di essere derogata da un’altra norma primaria successivamente intervenuta, avente tra l’altro in specie carattere speciale (l’art. 4-ter del D.L. n. 44 del 2021), che attribuisce ai “responsabili” degli uffici in cui il personale interessato dall’obbligo vaccinale presta servizio il compito di assicurarne il rispetto. (conforme TAR Sardegna, Sez. I, 22 gennaio 2025, n. 23).

Le ulteriori censure mirano a contestare la legittimità costituzionale delle previsioni di legge che in alcune fasi più critiche della pandemia da -OMISSIS- – -OMISSIS- hanno imposto -per determinate categorie di lavoratori- l’obbligo di sottoporsi alla vaccinazione anti -OMISSIS-, prevedendo, in caso di inosservanza, l’immediata sospensione dal diritto di svolgere l’attività lavorativa, senza alcun compenso o emolumento.

La Corte Costituzionale si è pronunciata con le sentenze n. 14, 15 e 16 del 2023 sulla legittimità costituzionale dell’obbligo vaccinale del personale sanitario. La giurisprudenza ha riconosciuto come i principi ivi affermati “ pur se espressi con riferimento al personale sanitario, trovano applicazione anche per le altre categorie (tra cui il personale militare) per le quali è stato normativamente imposto l’obbligo vaccinale, considerati i precipui compiti ad esse affidate in materia di difesa e sicurezza pubblica durante il periodo pandemico (…)” (Cons. Stato, sez. I, 22 settembre 2023, n. 1212).

Con la prima delle menzionate pronunce la Corte ha respinto le questioni di illegittimità costituzionale sollevate dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana dell'art. 4, commi 1 e 2, del D.L. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in cui ha previsto, da un lato, l'obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da -OMISSIS- per il personale sanitario e, dall'altro lato, per effetto dell'inadempimento dello stesso, la sospensione dall'esercizio delle professioni sanitarie, nonché dell'art. 1 della L. n. 2-OMISSIS- del 2017, e dell'art. 4 del D.L. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in cui tali disposizioni non escludono espressamente l'onere di sottoscrizione del consenso informato nei casi, rispettivamente, di trattamenti sanitari obbligatori e di vaccinazione obbligatoria.

La Corte ha ribadito la sua precedente giurisprudenza, che prende le mosse dalla consapevolezza che esiste e non è evitabile un rischio di evento avverso (anche grave) con riferimento ai vaccini e, ancor prima, a tutti i trattamenti sanitari (sentenze n. 5 del 2018, n. 268 del 2017, n. 118 del -OMISSIS-96 e n. 307 del -OMISSIS-90).

L’articolo 32 della Costituzione prevede che le due dimensioni, individuale e collettiva, del diritto alla salute, possano entrare in conflitto. In tali ipotesi il diritto alla salute individuale può trovare una limitazione in nome dell'interesse della collettività, nel quale trova considerazione il diritto (individuale) degli altri in nome di quella solidarietà "orizzontale", che lega ciascun membro della comunità agli altri consociati (sentenza n. 288 del 20-OMISSIS-). In ipotesi di eliminabile conflitto, la legge che impone l’obbligo di vaccinazione “ compie deliberatamente una valutazione degli interessi collettivi e individuali in questione, al limite di quelle che sono state denominate "scelte tragiche" del diritto: le scelte che una società ritiene di assumere in vista di un bene (…) che comporta il rischio di un male (nel nostro caso, l'infezione che, seppur rarissimamente, colpisce qualcuno dei suoi componenti). L'elemento tragico sta in ciò, che sofferenza e benessere non sono equamente ripartiti tra tutti, ma stanno integralmente a danno degli uni o a vantaggio degli altri. Finché ogni rischio di complicanze non sarà completamente eliminato attraverso lo sviluppo della scienza e della tecnologia mediche ... la decisione in ordine alla sua imposizione obbligatoria apparterrà a questo genere di scelte pubbliche ". (Corte Cost. 118/-OMISSIS-96).

La Corte ha evidenziato come il sindacato sulla non irragionevolezza della scelta del legislatore di incidere sul diritto fondamentale alla salute, anche sotto il profilo della libertà di autodeterminazione, vada effettuato alla luce della concreta situazione sanitaria ed epidemiologica in atto e delle acquisizioni, in evoluzione, della ricerca medica sullo stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, nella consapevolezza che la “ tempestività della risposta all'evoluzione della curva epidemiologica è fattore decisivo ai fini della sua efficacia " (sentenza n. 37 del 2021).

Per quanto riguarda l’evoluzione delle conoscenze medico-scientifiche la Corte ha sottolineato come il principale dato medico-scientifico garantito dalle autorità istituzionali nazionali ed europee, preposte al settore, è costituito, fin dal momento dell'adozione della disposizione censurata e a tutt'oggi, dalla natura non sperimentale del vaccino anticovid e dalla sua efficacia, oltre che dalla sua sicurezza. Relativamente a tali profili convergono le conclusioni dell'AIFA, dell'ISS e del Segretariato generale del Ministero della salute. Ha quindi riconosciuto, alla luce dei dati medico – scientifici e attestata la piena efficacia del vaccino e l'idoneità dell'obbligo vaccinale rispetto allo scopo di ridurre la circolazione del virus, la non irragionevolezza del ricorso ad esso, " a fronte di "un virus respiratorio altamente contagioso, diffuso in modo ubiquo nel mondo, e che può venire contratto da chiunque " (sentenza n. 127 del 2022)" (sentenza n. 171 del 2022), caratterizzato da rapidità e imprevedibilità del contagio.

In particolare con riferimento agli esercenti le professioni sanitarie (con un ragionamento, come si è detto, che può essere applicato, per identica ratio , anche alle altre categorie professionali cui l’obbligo è stato successivamente esteso) tale valutazione di non irragionevolezza e di idoneità allo scopo vale in modo particolare perché consente di perseguire, oltre che la tutela della salute di una delle categorie più esposte al contagio, " il duplice scopo di proteggere quanti entrano con loro in contatto e di evitare l'interruzione di servizi essenziali per la collettività " (sentenza n. 268 del 2017).

La natura obbligatoria del vaccino in esame non esclude la necessità di raccogliere il consenso informato, che viene meno solo nei casi espressamente previsti dalla legge; il consenso è infatti rilevante anche ai fini di un’adeguata emersione dei dati essenziali per una completa e corretta anamnesi pre-vaccinale, destinata, tra l’altro, a valutare l’eleggibilità del soggetto interessato alla vaccinazione. L’obbligatorietà del vaccino lascia comunque al singolo la possibilità di scegliere se adempiere o sottrarsi all’obbligo, assumendosi responsabilmente, in questo secondo caso, le conseguenze previste dalla legge.

Con specifico riferimento al principio di proporzionalità rispetto alle finalità perseguite la Corte ha osservato che “ la misura deve ritenersi non sproporzionata, in primo luogo, perché non risultavano, a quel tempo, misure altrettanto adeguate rispetto allo scopo prefissato dal legislatore per fronteggiare la pandemia. E ciò vale, in particolare, per la soluzione alternativa prospettabile (utilizzata in ámbiti più generali, per l'accesso ai luoghi pubblici da parte di soggetti non appartenenti a categorie soggette a vaccinazione obbligatoria), rappresentata dall'effettuazione periodica di test diagnostici dell'infezione da -OMISSIS-. Innanzitutto perché, dovendo essere effettuati con una cadenza particolarmente serrata (e cioè ogni due o tre giorni), avrebbero avuto costi insostenibili e avrebbero comportato un intollerabile sforzo per il sistema sanitario, già impegnato nella gestione della pandemia, tanto a livello logistico-organizzativo, quanto per l'impiego di personale. D'altro canto, l'esito del test non è immediatamente disponibile rispetto al momento della sua effettuazione: esso, pertanto, nasce già "obsoleto", posto che l'esito può essere già stato superato da un contagio sopravvenuto nel frattempo, con il fisiologico rischio della presenza nei luoghi di cura di soggetti inconsapevolmente contagiati .”, in secondo luogo perché la conseguenza del mancato adempimento è la sospensione dall’esercizio della professione, che non ha una valenza sanzionatoria e non eccede quanto necessario per il raggiungimento degli scopi pubblici di riduzione della circolazione del virus, è stato costantemente modulato in base all'andamento della situazione sanitaria e si rivela altresì idoneo e necessario a questo stesso fine.

Con la successiva sentenza n. 15 del 9 febbraio 2023 la Corte Costituzionale si è pronunciata sulle questioni di costituzionalità dell’art. 4 ter del D.L. 44/2021 sollevate, sotto plurimi profili, dal Tribunale ordinario di Brescia, dal Tribunale ordinario di Catania e dal Tribunale ordinario di Padova, nonché dal TAR Lombardia.

Con specifico riferimento al parametro di legittimità rappresentato dagli articoli 4 e 35 della Costituzione la Corte ha evidenziato che “ Essendo la vaccinazione elevata dalla legge a requisito essenziale per l'esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati, il datore di lavoro, messo a conoscenza della accertata inosservanza dell'obbligo vaccinale da parte del lavoratore, è stato tenuto ad adottare i provvedimenti di sospensione dal servizio e dalla retribuzione fino all'assolvimento dell'obbligo vaccinale, ovvero fino al completamento del piano vaccinale nazionale o comunque fino al termine stabilito dalla stessa legge.

In tal senso, la sospensione del lavoratore non vaccinato, prevista dalla disposizione censurata, è in sintonia con l'obbligo di sicurezza imposto al datore di lavoro dall'art. 2087 del codice civile e dall'art. 18 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell'articolo 1 della L. 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro), con valenza integrativa del contenuto sinallagmatico del contratto individuale di lavoro. Avendo riguardo alla posizione dei lavoratori, la vaccinazione anti -OMISSIS- ha, a sua volta, ampliato il novero degli obblighi di cura della salute e di sicurezza prescritti dall'art. 20 del D.Lgs. n. 81 del 2008, nonché degli obblighi di prevenzione e controllo stabiliti dal successivo art. 279 per i lavoratori addetti a particolari attività. ”

E ha evidenziato come “ L'effetto stabilito dalle norme censurate, secondo cui al lavoratore che decida di non sottoporsi alla vaccinazione non sono dovuti, nel periodo di sospensione, "la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati", giustifica, pertanto, anche la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno alimentare (in misura non superiore alla metà dello stipendio, come, ad esempio, previsto per gli impiegati civili dello Stato dall'art. 82 del D.P.R. n. 3 del -OMISSIS-57, e in altri casi dalla contrattazione collettiva), considerando che il lavoratore decide di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile . (…) In sostanza, poiché nel periodo di sospensione del dipendente non vaccinato, pur essendo formalmente in essere il rapporto, è carente medio tempore la sussistenza del sinallagma funzionale del contratto, la negazione altresì del diritto all'erogazione di un assegno alimentare in favore del lavoratore inadempiente all'obbligo vaccinale, che i rimettenti riconducono all'applicazione delle norme censurate, si giustifica quale conseguenza del principio generale di corrispettività, essendo il diritto alla retribuzione, come ad ogni altro compenso o emolumento, comunque collegato alla prestazione lavorativa, eccetto i casi in cui, mancando la prestazione lavorativa in conseguenza di un illegittimo rifiuto del datore di lavoro, l'obbligazione retributiva sia comunque da quest'ultimo dovuta .”

Anche qualificando l’assegno alimentare come avente natura non retributiva ma assistenziale “ rimane smentita la conclusione che configuri quale soluzione costituzionalmente obbligata l'accollo al datore di lavoro della erogazione solidaristica, in favore del lavoratore che non abbia inteso vaccinarsi e che sia perciò solo temporaneamente inidoneo allo svolgimento della propria attività lavorativa, di una provvidenza di natura assistenziale, esulante dai diritti di lavoro, atta a garantire la soddisfazione delle esigenze di vita del dipendente e della sua famiglia.

Posto cioè che l'erogazione dell'assegno alimentare rappresenta per il datore di lavoro un costo netto, senza corrispettivo, non è irragionevole che il legislatore ne faccia a lui carico quando l'evento impeditivo della prestazione lavorativa abbia carattere oggettivo, e non anche quando l'evento stesso rifletta invece una scelta - pur legittima - del prestatore d'opera .”

Su quest’ultima questione la Corte Costituzionale è tornata con la sentenza n. 188 del 28 novembre 2024, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell'art. 4-ter, commi 1, lettera d), e 3, del D.L. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in cui ha previsto per il personale della Polizia penitenziaria, per effetto dell'inadempimento all'obbligo vaccinale anti -OMISSIS-, la sospensione dal servizio e la perdita della retribuzione, e comunque la mancata erogazione di un assegno alimentare.

La Corte ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR per il Lazio, concludendo che, a differenza di altre ipotesi di sospensione obbligatoria dell’attività lavorativa, nel caso di specie " è il lavoratore che decide di sottrarsi unilateralmente alle condizioni di sicurezza che rendono la sua prestazione lavorativa, nei termini anzidetti, legittimamente esercitabile" e che “non può considerarsi soluzione costituzionalmente obbligata l'accollo al datore di lavoro, in chiave solidaristica, di una provvidenza di natura assistenziale, esulante dai diritti connessi al rapporto di lavoro, in favore del lavoratore che non abbia inteso vaccinarsi e che sia per ciò solo temporaneamente inidoneo allo svolgimento della propria attività lavorativa .”

Le pronunce della Corte Costituzionale hanno quindi ampiamente scrutinato le questioni di legittimità costituzionale della normativa emergenziale sotto i profili della sicurezza e validità dei vaccini, del rispetto della libertà di cura e del consenso informato, della proporzionalità della misura sospensiva e della legittimità, per il periodo di sospensione, della mancata corresponsione di ogni retribuzione, compenso ed emolumento.

Alla luce delle sopra svolte considerazioni il ricorso va, dunque, respinto in quanto infondato.

Le spese di lite vanno poste a carico del ricorrente soccombente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile la domanda di accertamento formulata nel corso della discussione orale e respinge la domanda di annullamento.

Condanna il ricorrente al pagamento al Ministero dell’Interno delle spese di lite, che liquida in 2.000,00 (duemila/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. -OMISSIS-6, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. -OMISSIS-6, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Elena Garbari, Primo Referendario, Estensore

Caterina Lauro, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Garbari	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.