Pubblicato il 28/08/2023

N. 01044/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00550/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 550 del 2019, proposto da
Stabilimento Vip Patù S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pier Luigi Portaluri e Giorgio Portaluri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Pierluigi Portaluri in Lecce, via M.R. Imbriani n. 36;

contro

Comune di Patù, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- della nota prot. n. 842 del 13.2.2019 con cui l’Amministrazione comunale di Patù ha annullato in autotutela l’avviso comunale « relativo al RENDE NOTO pubblicato in data 08 febbraio 2019 prot. 757 sul sito istituzionale del Comune di Patù e sull’Albo pretorio »;

- nonché di ogni altro atto ad essa presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorché non conosciuto, in quanto lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Patù;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 22 giugno 2023 il dott. Nino Dello Preite e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. È impugnata la nota con cui il Comune di Patù ha annullato in autotutela l’avviso comunale “ relativo al RENDE NOTO pubblicato in data 08 febbraio 2019 prot. 757 sul sito istituzionale del Comune di Patù e sull’Albo pretorio”, per il rilascio di una concessione demaniale marittima e dei connessi titoli abilitativi per realizzare uno stabilimento balneare in località San Gregorio sull’area classificata (dall’art. 2, p.c.c.) come “SB1” - Stabilimento balneare (Allegato E - Bando Tipo) e identificata al CT di Patù nel foglio 9, part.11e nn. 575, 576 e 164.

1.1. Il provvedimento di secondo grado è stato adottato dall’Amministrazione comunale, sulla base del rilievo che, ai sensi dell’art. 8, della legge regionale n. 17/2015 la concessione demaniale deve essere « rilasciata all’esito di selezione del beneficiario effettuata attraverso procedura a evidenza pubblica, nel rispetto dei principii di trasparenza, imparzialità, proporzionalità, efficienza e parità di trattamento, nonché della libera concorrenza », non potendo essere ritenuta equipollente, a tal fine, la procedura già avviata, sia per l’assenza di regole predeterminate a monte da parte dell’Amministrazione (trattandosi di un confronto comparatistico ed ex post tra le varie domande pervenute), sia perché il richiamo al «“ bando tipo” allegato al Piano Comunale delle Coste, adottato e oggi sospeso non garantisce la certezza della predeterminazione dei criteri di valutazione, in ordine alla cogenza degli stessi rispetto alla futura eventuale gara prevista dal sistema del “RENDE NOTO” ».

1.2. La società ricorrente, ritenendo siffatto provvedimento illegittimo e gravemente lesivo della sua posizione giuridica, ha proposto con il ricorso all’esame i seguenti ordini di censura: I. “ Violazione ed erronea applicazione degli artt. 21-quinques, 21-octies e 21-nonies, l. n. 241/’90. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 8, l.r. Puglia n. 17/’15. Violazione dei principii di ragionevolezza, efficienza e di non aggravio del procedimento. Violazione ed erronea applicazione dei principii in materia di autotutela. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 3, l. n. 241/’90. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere (erronea presupposizione, perplessità, irrazionalità e contraddittorietà dell’azione amministrativa) ”; II. “ Violazione ed erronea applicazione degli artt. 7 e ss. l. n. 241/’90. Violazione dei principii in tema di partecipazione procedimentale ”.

1.3. Si è costituito in giudizio il Comune di Patù, instando per l’inammissibilità e l’infondatezza delle censure avanzate con il ricorso introduttivo del giudizio.

1.4. All’udienza di merito straordinario del 22 giugno 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Con il primo ordine di censure, la società ricorrente assume che, nella specie, difettino i presupposti previsti dall’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 per l’adozione del gravato provvedimento di auto-annullamento in autotutela.

2.1. Nella prospettazione attorea, l’avviso di cui alla nota prot. n. 757/2019 con cui è stata avviata dall’Amministrazione la procedura relativa al c.d. “ Rende noto ” ai fini della concessione dell’area demaniale de qua , indicherebbe puntualmente le modalità di svolgimento della gara, mediante esplicito rinvio al bando tipo allegato al Piano Comunale delle Coste (d’ora in poi P.C.C.), sicché il Comune di Patù, con l’atto poi annullato in autotutela, avrebbe in realtà già avviato una procedura di evidenza pubblica, i cui criteri e modalità di svolgimento sarebbero già puntualmente predeterminati nel bando-tipo allegato al P.C.C.

2.2. Ad avviso della ricorrente, quindi, la nota prot. n. 757/2019 avrebbe dato avvio a una procedura di evidenza pubblica, non contenendo soltanto un mero “ Rende noto ”, ma costituendo in sostanza l’avvio di una procedura di evidenza pubblica ai sensi dell’art. 8 della L.R. n. 17/2015, rispondente ai principî di trasparenza, imparzialità, proporzionalità, efficienza, parità di trattamento e di libera concorrenza.

2.3. Sempre ad avviso della ricorrente, non rileverebbe, pertanto, la circostanza - pure richiamata nel provvedimento gravato - che il P.C.C. sia “ sospeso ” o non definitivamente approvato, trattandosi, nella specie, del rinvio al contenuto testuale di un atto, prescindente dall’efficacia dello stesso.

2.4. Si contesta poi il difetto motivazionale e la contraddittorietà da cui sarebbe affetta la determinazione impugnata, avendo la stessa P.A. chiarito che il rilascio della concessione demaniale marittima oggetto della presente controversia non potrebbe comunque incidere sulle « esigenze di pianificazione della costa », potendo il titolo demaniale essere sempre revocato per detta ragione.

2.5. La nota gravata sarebbe inoltre illegittima per violazione del richiamato art. 21- nonies , della legge n. 241/1990, non rinvenendosi in essa alcuna indicazione circa l’interesse pubblico ulteriore sotteso all’annullamento in autotutela della precedente determinazione di indizione del “ Rende noto ”, e non essendo compiuta alcuna comparazione tra l’interesse pubblico e quello privato, gravemente inciso dall’illegittimo esercizio dei poteri di secondo grado.

3. Le censure, così compendiate, non sono meritevoli di positivo accoglimento.

3.1. Osserva preliminarmente il Collegio che le concessioni demaniali marittime sono concessioni amministrative aventi ad oggetto l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni facenti parte del demanio necessario dello Stato ( art. 822, comma 1, c.c.) e il rilascio delle stesse è disciplinato dal Codice della Navigazione che, all’art. 37, prevede che nel caso di più domande di concessione sia preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che risponda ad un più rilevante interesse pubblico; a tal fine, l’art. 18 del Regolamento di esecuzione al Codice della Navigazione prevede un iter procedimentale finalizzato alla pubblicazione delle istanze di rilascio di concessione.

3.2. Quanto previsto dal Codice della navigazione è confortato dai principi di derivazione comunitaria, la cui attuazione si ritiene non possa prescindere dall’assoggettamento delle pubbliche Amministrazioni all’obbligo di esperire procedure ad evidenza pubblica ai fini della individuazione del soggetto contraente anche in materia di concessioni di beni pubblici (cfr. Corte di Giustizia, sentenza 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15).

3.3. L’art. 8, co. 2, della L.R. Puglia 10.04.2015 n. 17, recante norme in materia di “ Disciplina della tutela e dell’uso della costa ”, stabilisce che le concessioni demaniali marittime di competenza comunale devono essere rilasciate “… all’esito di selezione del beneficiario effettuata attraverso procedura a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, proporzionalità, efficienza e parità di trattamento, nonché di libera concorrenza. La procedura di selezione del concessionario è avviata in seguito a bando pubblico …”.

3.4. In particolare, la norma regionale prevede, per quel che qui interessa, che:

- il rilascio e la variazione della concessione hanno luogo nel rispetto del P.C.C. approvato, del Codice della navigazione, del Regolamento per l’esecuzione del Codice della navigazione delle direttive comunitarie e delle leggi statali e regionali in materia;

- la concessione è rilasciata all’esito di selezione del beneficiario effettuata attraverso procedura a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, proporzionalità, efficienza e parità di trattamento, nonché della libera concorrenza;

- la procedura di selezione del concessionario è avviata in seguito a bando pubblico che deve in ogni caso specificare: a) le modalità di presentazione della domanda, secondo le specifiche SID e la documentazione tecnica a corredo della stessa; b ) termini di presentazione della domanda e della documentazione; c ) i requisiti minimi (morali e in materia di tutela antimafia) di partecipazione alla gara che devono sussistere in capo agli interessati (persona fisica o persona giuridica) al momento di presentazione della domanda; d ) le cause di esclusione; e ) i parametri di selezione delle offerte, con particolare riguardo agli investimenti finalizzati al risparmio energetico, al recupero idrico e all’uso di materiali eco-compatibili di minore impatto ambientale e paesaggistico; f) la composizione della commissione giudicatrice;

- al fine di garantire la massima trasparenza, il bando è pubblicato per almeno quindici giorni consecutivi all’albo pretorio e sul sito telematico istituzionale e, altresì, in ragione della rilevanza economica, secondo le forme di pubblicazione prescritte in materia di norme sui contratti pubblici;

- il termine per l’emissione del provvedimento finale è stabilito, al massimo, in novanta giorni decorrenti dalla data di acquisizione dell’ultimo parere;

- l’avvio del procedimento è subordinato al pagamento delle spese di istruttoria disciplinate con provvedimento comunale.

3.5. Reputa il Collegio che, alla stregua delle suddette previsioni, l’Amministrazione resistente abbia correttamente ritenuto che il richiamo – contenuto nel “ Rende noto ” al bando-tipo allegato al P.C.C. – non possa ritenersi idoneo a garantire con sufficiente determinazione gli elementi ed i criteri di valutazione previsti dalla normativa regionale, da porre a base di una eventuale gara, sussistendo peraltro una evidente differenza, tra il “ Rende noto ” e una gara pubblica.

3.6. A tal riguardo, è dirimente osservare che l’Amministrazione comunale – ove con l’avviso ritirato avesse realmente inteso indire una gara, come preteso dalla ricorrente – avrebbe dovuto porre a base della stessa un suo progetto e sue regole predeterminate, in ciò stesso sussitendo un’evidente ed ontologica diversità nell’oggetto della competizione concorrenziale, visto che nella procedura del “ Rende noto” la ricorrente ha presentato ex ante una domanda di rilascio di titolo unico riguardante una precisa area demaniale, con un proprio progetto, per la stessa ritenuto economicamente conveniente.

3.7. Affermare che il “ Rende noto ” – originato dalla richiesta del privato di un titolo unico riguardante sia il rilascio della concessione, sia l’approvazione di uno specifico progetto – possa essere assimilato alla procedura di evidenza pubblica per l’affidamento dell’area demaniale, comporta un salto logico e procedimentale in rapporto a poteri pubblici non esercitati, spettanti alla P.A. e prettamente discrezionali, inerenti la gestione del bene demaniale.

4. Del resto, se pure la citata norma regionale prevede che il rilascio della concessione debba avvenire nel rispetto del P.C.C. approvato, del Codice della navigazione, del Regolamento per l’esecuzione del Codice della navigazione delle direttive comunitarie e delle leggi statali e regionali in materia, così sottintendendo la necessità dell’approvazione del piano comunale delle coste per l’affidamento di concessioni, in ogni caso per l’affidamento di concessioni demaniali comunali non può prescindersi dalla previa pubblicazione di un bando di gara ad evidenza pubblica, come prescritto comunque dalla normativa regionale citata e dalla prevalente normativa comunitaria, oltre che dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 40 del 24 febbraio 2017.

4.1. In particolare, con il suddetto pronunciamento, la Corte Costituzionale ha riconosciuto che l’espletamento di procedure ad evidenza pubblica, per come previsto dal citato art. 8 L.R. n. 17 del 2015, è imposto per effetto dei principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale che impongono il ricorso a procedure di selezione aperta, pubblica e trasparente tra gli operatori economici interessati: “ Il mancato ricorso a procedure di selezione aperta, pubblica e trasparente tra gli operatori economici interessati determina, infatti, un ostacolo all’ingresso di nuovi soggetti nel mercato, non solo risultando invasa la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ma conseguendone altresì il contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., per lesione dei principi di derivazione europea nella medesima materia” (sentenze n. 171 del 2013, n. 213 del 2011, n. 340, n. 233 e n. 180 del 2010) ” (Corte Cost. sent. n. 40/2017 cit.).

4.2. Non sono pertanto fondate le doglianze con cui parte ricorrente ha denunciato che ogni esigenza concorrenziale dovrebbe intendersi pienamente soddisfatta per effetto della pubblicazione e delle previsioni recate dal “ Rende Noto ”.

4.3. Le suindicate coordinate normative e giurisprudenziali rendono ineccepibile la ragione (da sola sufficiente a reggere la legittimità del provvedimento) fondante del provvedimento impugnato, rappresentata dalla necessità di esperire una procedura ad evidenza pubblica.

4.4. Si deve considerare, infatti, che quello in parola è un provvedimento plurimotivato, relativamente al quale va richiamato « il chiaro insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 27 aprile 2015, n. 5), secondo cui, ‘nel caso in cui il provvedimento impugnato si fondi su una pluralità di ragioni autonome, il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze » (T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 9.5.2022, n. 737).

4.5. Il motivo individuato dalla P.A., incentrato sulla necessità della gara posto dall’impugnata determinazione, è quindi « idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità », potendo pertanto respingersi « il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento » (v. T.A.R. Puglia Lecce, sent. n. 737/2022 cit.).

5. Né, in contrario, può essere accampata la mancata ponderazione dell’interesse pubblico con quello del privato, in quanto lo stadio endoprocedimentale susseguente al “ Rende noto” non ha ingenerato l'emersione, in capo alla ricorrente, di una situazione giuridica qualificata, tale da superare la soglia della mera aspettativa di conseguire l’assegnazione in concessione del bene demaniale de quo .

6. Va respinto anche il secondo motivo di ricorso, con cui la parte si duole della violazione delle garanzie partecipative previste dagli artt. 7 e 10 della legge n. 241/1990, in quanto – alla stregua della acclarata natura cogente della prescrizione normativa relativa alla necessità di una procedura di evidenza pubblica per la concessione del bene demaniale – il contenuto del provvedimento che ne occupa non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato dalla P.A.

7. Deve infine evidenziarsi che gli artt. 3 e 4 della legge 8 agosto 2022, n. 118, hanno recentemente stabilito che:

- “ Continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024 ovvero fino al termine di cui al comma 3, qualora successivo, se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della L. 30 dicembre 2018, n. 145, e del D.L. 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla L. 13 ottobre 2020, n. 126: a) le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive …; b) i rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture turistico-ricreative e sportive in aree ricadenti nel demanio marittimo per effetto di provvedimenti successivi all’inizio dell’utilizzazione ” (art. 3, comma 1);

- “ Al fine di assicurare un più razionale e sostenibile utilizzo del demanio marittimo, lacuale e fluviale … il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge … uno o più decreti legislativi volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive …” (art. 4, comma 1);

- “ Fino all’adozione dei decreti legislativi di cui al presente articolo, è fatto divieto agli enti concedenti di procedere all’emanazione dei bandi di assegnazione delle concessioni e dei rapporti di cui all’articolo 3, comma 1, lettere a) e b) ” (art. 4, comma 4 bis , inserito dall’art. 1, comma 8, lett. b), L. 24 febbraio 2023, n. 14, a decorrere dal 28 febbraio 2023).

7.1. Dunque, alla luce del combinato disposto delle predette norme deve ritenersi che, in mancanza dei decreti legislativi volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime, al Comune di Patù è fatto divieto, allo stato, di avviare qualsivoglia procedura concorrenziale in subiecta materia .

7.2. È ragionevole ritenere che il legislatore abbia inteso bloccare tutti i bandi volti al rilascio di nuove concessioni demaniali marittime in attesa dell’adozione dei decreti legislativi deputati a raccogliere ed elaborare i dati funzionali alla indizione di nuove gare, onde garantire il “ razionale e sostenibile utilizzo ” del demanio marittimo, tanto in riferimento alle concessioni in essere, quanto (e a più forte ragione) in riferimento a quelle di nuova assegnazione.

8. In definitiva, il provvedimento impugnato sfugge alle censure rassegnate nel ricorso, il quale deve quindi essere respinto.

9. Sussistono giustificati motivi, rappresentati dalla particolarità e dalla novità delle questioni esaminate, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2023 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere

Nino Dello Preite, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nino Dello Preite	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO